Муниципальное образование как объект управления. 2

. Муниципальное образование как объект управления

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ  ОБРАЗОВАНИЕ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ 5

1. 1. Понятие  муниципального образования 5

1.2. Типология  муниципальных образований 8

1. 3.   Население  муниципального образования 9

1.4. Территория  муниципального образования 11

2. ИНФРАСТРУКТУРА  МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 13

3.  МЕХАНИЗМ  УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ 21

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 27

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 29

ВВЕДЕНИЕ

Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.

Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами, эффективным инструментом региональной политики. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных напряжений и национальных конфликтов; формированию адаптированной к местным особенностям экономики. Местное самоуправление — это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправляемых территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий.

В целях  повышения эффективности территориального управления, его конкретизации в  решении тесно связанных производственных и социальных задач крупные территории делятся на более мелкие – муниципальные  образования. Последние объединяются в субъекты Федерации, чтобы обеспечить рациональное использование имеющихся ресурсов, в том числе путем создания в масштабах области объектов общего пользования (социальных, производственных, научно-технических, коммуникационных и др.). Это лежит в основе формирования разномасштабных и многоступенчатых систем территориального хозяйствования и управления. В рамках такого подхода развитие страны представляет собой развитие ее субъектов, а развитие региона (субъекта Федерации) складывается из развития муниципальных образований, находящихся на его территории .

Основной целью местного самоуправления является обеспечение социально-экономического развития муниципального образования на основе воспроизводства факторов экономического роста и повышения уровня жизни населения.

Реальное и эффективное  местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок  и условий, которые в своей  совокупности формируют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.

Актуальность темы обусловлена  необходимостью обеспечения стабилизации и подъема экономики России, в том числе ее муниципальных образований. Решение этой задачи невозможно без формирования эффективной системы управления муниципальным образованием.

Объектом исследования явились процессы управления социально-экономическими отношениями муниципальных образований.

Предметом исследования выступает система управления развитием  муниципального образования, обеспечивающая воздействие на структурные сдвиги в экономике на местном уровне. Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем развития управления, как на местном, так и на региональном и федеральном уровне.

Цель работы – рассмотреть муниципальное образование как объект управления. Задачи: определить понятие и составляющие понятия муниципальное образование, выявить его инфраструктуру, а также охарактеризовать механизм управления муниципальным образованием в РФ.

1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

1. 1. Понятие  муниципального образования

Основополагающим элементом  эффективного местного самоуправления является знание сущности и специфики объекта, на котором оно организуется. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление в нашей стране осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также других территорий с учетом исторических и иных местных традиций, что позволяет говорить о наличии в России муниципальных территорий, существенно различающихся как по площади, так и по населению¹.

Более развернутое представление  о территориях Российской Федерации, в рамках которых возможно формирование систем местного самоуправления, дает Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»². Ст. 11 данного Закона к числу муниципальных территорий относит такие населенные пункты, как города, поселки, станицы, районы, сельские округа.

Подобное качественное многообразие территорий со статусом местного самоуправления не может не вызывать определенных трудностей с их идентификацией, а потому вполне закономерно, что в рамках Федерального закона «Об общих принципах…» вслед за Гражданским кодексом РФ (первая часть, ст. 24) была предпринята попытка унификации соответствующих территориальных единиц путем введения в отечественную нормотворческую практику единой категории – муниципальное образование (далее – МО).

В указанном Законе (ст. 1) муниципальное образование определяется как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория …, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Причем данное определение уточняется в ч. 3 ст. 61 цитируемого Закона, где устанавливается, что наличие муниципальной собственности не является обязательным признаком муниципального образования, и в особенности, на момент вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³.

Из данного определения  следует, что любое муниципальное  образование представляет собой  целостную систему, состоящую как  минимум из трех следующих элементов:

1)   территории, в  пределах которой осуществляется  местное самоуправление;

2)   населения и  выборных органов, осуществляющих  от его имени местное самоуправление  на данной территории;

3)   муниципальной  собственности и местного бюджета,  являющихся материальным обеспечением деятельности органов местного самоуправления (далее – ОМС).

Сопоставляя Конституцию  РФ, Гражданский кодекс и Федеральный  закон «Об общих принципах...»  можно сделать заключение, что  под муниципальным образованием понимается и некая территория, в пределах которой проживающее на ней население осуществляет функции местного самоуправления, и часть городской территории (район в городе), приобретшая статус МО, позволяющий, в частности, участвовать в гражданских правоотношениях и осуществлять местное самоуправление. Такая трактовка ведет к тому, что основное внимание сосредоточивается на раскрытии правоимущественной основы муниципальных образований и в стороне остается их социально-экономическая сущность.

Ряд специалистов, занимающихся проблемами развития муниципальных образований, рассматривают его как производственно-социальный комплекс, на базе которого образуется первичная территориальная административно-хозяйственная единица, обладающая достаточными экономическими возможностями и властными полномочиями, позволяющими более полно и самостоятельно удовлетворять большую часть жизненно важных потребностей населения в труде и социальных благах. Данное определение является одной из первых попыток объяснения муниципального образования с экономической точки зрения. Сложность его применения связана с проблемой установления критерия достаточности экономических возможностей и властных полномочий, а также пределов этих полномочий. Экономические возможности территории зависят от имеющихся трудовых, финансовых, природных ресурсов, предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, расположенных на данной территории, а также от эффективности их использования. Кроме того, существуют муниципальные образования курортного, туристического типа, наукограды, которые не подходят под определение «производственный».ь Объем властных полномочий устанавливается Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴, в котором отмечается, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями на решение вопросов местного значения и не входят в систему государственной власти.

Все отмеченное позволяет  дать следующее определение: муниципальное образование – это территориально-административная единица, управляемая органами местного самоуправления и самостоятельно удовлетворяющая большую часть жизненно важных потребностей населения в труде и социальных благах через использование наличных ресурсов.

1.2. Типология муниципальных образований

Муниципальные образования в России исключительно разнообразны по численности населения и многим другим параметрам и могут классифицироваться по различным признакам.

Разнообразие муниципальных  образований вызвано различием  природных, исторических, социально-демографических  и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру этих территорий. Так, одна часть муниципальных образований, несмотря на тенденцию к размыванию границ между смежными территориями, стремится сохранить свои границы с целью недопущения утраты социокультурной и исторической самобытности. Другая часть муниципальных образований обособлена по национальному принципу, способствуя сегрегации на данной территории представителей определенной национальности или культуры. Такое обособление позволяет жителям не только сохранять традиции и культуру, но и эффективнее защищать свои экономические и социальные интересы. Особенностями отдельных муниципальных образований являются их принадлежность к экстремальной климатической зоне, рельеф местности, наличие природных достопримечательностей, уникальных месторождений полезных ископаемых и т. п. Не меньшее значение имеет возраст поселения, влияющий на особенности его социально-демографической структуры. В частности, в новых городах средний возраст проживающих значительно ниже, чем в старых, различны пропорции между мужчинами и женщинами. Учет этих факторов важен для организации муниципального управления.

А. Воронин  классифицирует муниципальные образования на следующие  три группы⁵.

1.  Поселенческие (города, поселки, сельские населенные пункты), имеющие собственную минимально необходимую инженерную и социальную инфраструктуру.

2.  Территориально-поселенческие,  состоящие из нескольких населенных  пунктов, связанных общностью инфраструктуры и хозяйственного интереса. Это могут быть сельский район или округ, город с пригородными поселками и сельскими населенными пунктами, город и окружающий его район.

3.  Территориальные,  характеризующиеся самостоятельным  ведением хозяйства на малочисленных территориях, например на хуторах или при кочевом образе жизни в условиях Крайнего Севера.

Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и в сельской местности. Для сельских поселений больше характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция.

К промежуточной форме  между сельскими поселениями  и городами относятся поселки городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразовались в города. Однако наблюдается и обратная тенденция — преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот. По данным всероссийской переписи населения, за период между переписями 1989 и 2002 гг. таких поселений оказалось около 300.

1. 3.  Население муниципального образования

Численность населения  и его демографическая структура  являются важнейшими характеристиками муниципального образования. На основе информации о демографических процессах органы местного самоуправления планируют объем муниципальных услуг, сеть муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т. п., вносят изменения в бюджеты, корректируют социальную политику, определяют приоритеты в финансировании различных проектов.

Демографические показатели населения муниципального образования  могут быть разделены на статические, фиксируемые на определенный момент времени, и динамические. К статическим относятся, в частности, общая численность населения, количество трудоспособного населения, половозрастная структура (в том числе количество детей разных возрастов и пенсионеров), образовательный уровень, квалификационный уровень, этнический состав, структура занятости, уровень безработицы, уровень и качество жизни. К динамическим — изменения перечисленных статических показателей, показатели рождаемости и смертности, естественный прирост, миграционное сальдо, темпы изменения безработицы и др.

Демографическая структура  населения муниципального образования  зависит от возраста поселения, его  производственной специализации, характера  миграционных процессов. Демографическая структура населения городских поселений отличается от структуры населения сельских поселений. Специфической особенностью сельской демографической структуры является сравнительно невысокая доля жителей в возрастном диапазоне 20-30 лет, что объясняется отсутствием возможностей карьерного роста в сельской местности. Структура сельской занятости не привлекает молодежь, стремящуюся к трудовому разнообразию, и способствует расширению тех видов деятельности, для осуществления которых необходимы опыт и трудовые навыки. На селе явно обнаруживается более активная миграционная роль женщин, что можно объяснить низкой востребованностью женского труда и неустроенностью быта, особенно остро переживаемых молодыми женщинами. В городах по численности женщины чаще преобладают, особенно в старших возрастных группах. Исключение составляют города с ярко выраженной производственной специализацией, а также молодые города с неразвитой инфраструктурой.

Одной из характеристик  демографической структуры муниципального сообщества является социально-профессиональная структура, в основе которой лежат такие критерии, как социальный статус человека, характер и размеры извлекаемого им дохода, уровень образования, а также содержание и интенсивность труда.

1.4. Территория муниципального образования

Как отмечалось, территория муниципального образования может включать в себя один (город, поселок, сельский населенный пункт) или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. При этом для муниципального района расстояния между входящими в него поселениями могут быть весьма значительными.

Все процессы жизни муниципального образования осуществляются на относительно небольшой территории. Территорию муниципального образования характеризуют две основные составляющие: природный комплекс и созданная человеком планировка и застройка.

Улучшение состояния среды обитания затрагивает все подсистемы муниципального образования, поэтому пространственная организация его территории должна рассматриваться как важнейший компонент муниципального управления. Здесь совершенно недопустимо принятие управленческих решений, ориентированных на краткосрочный результат. Должны учитываться все факторы: природные, исторические, социальные, экономические, экологические, культурные.

Важнейший элемент территории муниципального образования составляет природный комплекс. Его основу образует физико-географическое положение, определяемое границами природных зон, климатическими условиями, количеством осадков, особенностями ландшафта, рельефом местности, ветровым и солнечным режимом территории, типом и строительными характеристиками грунтов, наличием водоемов (рек, озер), памятников природы и т. п. Физико-географическая среда урбанизированных территорий сильно трансформирована и представляет собой особую экологическую систему. Человек в состоянии максимально эффективно использовать природные факторы территории для формирования благоприятной среды, удобной для проживания.

В зависимости от характера  природного окружения муниципального образования различаются дизайном застройки, этажностью зданий, расположением рекреационных зон. Так, в ряде северных городов России особенности климата и почв формируют низкоэтажную застройку территории, для южных и засушливых территорий особую важность приобретают проблемы озеленения городов и т. д. Пространственная организация каждого муниципального образования уникальна и неповторима, двух одинаковых нет.

2. ИНФРАСТРУКТУРА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Природный комплекс муниципального образования, схема его планировки и застройки оказывают значительное влияние на состав объектов градообслуживающей и социальной сфер, формирующих инфраструктуру муниципального образования, которая обеспечивает его бесперебойную жизнедеятельность.

Градообслуживающая сфера, или городское хозяйство, представляет собой сложный комплекс различных подотраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью удовлетворения потребностей населения в его услугах. По классификатору отраслей народного хозяйства городское хозяйство относится к непроизводственной сфере⁶.

В состав градообслуживающей сферы входят:

1) жилищно-коммунальный  комплекс (ЖКК);

2) транспортный комплекс;

3) строительный комплекс (жилищно-гражданское строительство  и строительная индустрия местного значения);

4) службы общественной  безопасности, обеспечивающие на  территории муниципального образования, в том числе экологическую безопасность (эти службы могут быть отнесены и к социальной сфере);

5) комплекс потребительского  рынка (торговля, общественное питание,  бытовое обслуживание населения);

6) системы управления, связи, информации и другие организации, обслуживающие городские нужды.

Объекты социальной сферы  относятся к городскому хозяйству  в той части, в какой они  являются имущественными комплексами  и требуют обслуживания и ремонта.

Чем больше город по численности  населения и территории, тем больше услуг должны предоставлять предприятия и организации городского хозяйства не только в абсолютных цифрах, но и в расчете на одного жителя. Большим городам необходимы хорошо развитая сеть общественного транспорта и дорожная сеть. В настоящем разделе кратко характеризуются основные составляющие городского хозяйства.

Жилищно-коммунальный комплекс

Важнейшей и самой  крупной составной частью городского хозяйства является жилищно-коммунальный комплекс, который, в свою очередь, включает ряд подотраслей и хозяйств.

♦  жилищное хозяйство, т. е. жилые и нежилые здания с  сетью обслуживающих их эксплуатационных, ремонтно-строительных и других предприятий и организаций;

♦  инженерное обеспечение (ресурсообеспечение) города: холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение;

♦  общегородское коммунальное хозяйство, объединяющее системы внешнего благоустройства и содержания территории города (дорожное хозяйство, уличное  освещение, санитарная очистка города, сбор, вывоз и переработка бытовых отходов, зеленое хозяйство и т. п.), а также банно-прачечное, гостиничное, ритуальное и другие хозяйства.

Жилищное хозяйство. Жилищное хозяйство города включает жилищный фонд, нежилые здания и помещения общественного, социального и иного назначения, а также предприятия и организации, эксплуатирующие и обслуживающие жилищный фонд и нежилые здания.

В соответствии с Законом РФ «Об  основах федеральной жилищной политики»⁷ жилищный фонд города представляет собой совокупность жилых помещений независимо от форм собственности: жилые дома (одноквартирные и многоквартирные), специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и т. п.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. По мере роста благосостояния населения требования к объему и качественным характеристикам жилищного фонда города повышаются, соответственно изменяется и структура жилищного фонда города.

Инженерное обеспечение  поселений. Инженерное хозяйство — одна из самых сложных систем городского хозяйства. Бесперебойная подача в жилые и общественные здания тепла, воды, электроэнергии, газа требует высокого уровня организации инженерного хозяйства, большого объема ремонтных, очистительных и профилактических работ на инженерных сетях и сооружениях, функционирования эффективных аварийных служб. Для большинства районов России серьезной проблемой является ежегодная подготовка инженерных систем к работе в зимний период.

Водоснабжение и водоотведение. Существуют определенные требования к качеству воды для питьевых, хозяйственных и производственных нужд. Если система водоснабжения в городе единая, вся подаваемая вода должна быть питьевого качества. Потребность предприятий города в свежей воде определяется с учетом их профиля и производственной мощности. Водоснабжение города может осуществляться из открытых водоемов и из подземных водоносных горизонтов. В состав водопроводного хозяйства входят водозаборные сооружения, системы очистки и подготовки воды, насосные станции, водопроводные сети от водозабора до каждой квартиры.

Теплоснабжение. Система теплоснабжения города решает две задачи: отопление и горячее водоснабжение. Потребление тепла более неравномерно, чем потребление горячей воды, поскольку в летний период помещения не отапливаются. Продолжительность отопительного сезона зависит от климатических условий.

Система теплоснабжения включает в  себя прямые и обратные тепловые сети, подкачивающие насосные станции и распределительные тепловые пункты.

Газоснабжение. Во многих городах действуют системы бытового газоснабжения. Газ может поступать по трубопроводам от магистральных сетей либо завозиться в сжиженном виде во внутриквартальные газораздаточные станции. В частном секторе распространена баллонная система газоснабжения.

Электроснабжение. Электроснабжение городов, как правило, осуществляется от централизованных региональных и межрегиональных энергосистем. Источниками электроэнергии в энергосистеме являются тепловые, гидравлические, атомные и другие электростанции, независимо от места их размещения. Система электроснабжения включает в себя магистральные и внутриквартальные электрические сети, трансформаторные подстанции, распределительные пункты и другие сооружения.

Общегородское коммунальное хозяйство  включает в себя ряд подсистем.

Дорожное хозяйство. Улицы и дороги города также являются сложными инженерными сооружениями. На дорожной сети имеются мосты, путепроводы, виадуки, пешеходные тоннели, водостоки. В ряде городов имеются обустроенные набережные. Для содержания и ремонта дорог нужны специальные заводы, производящие асфальт, гравий и другие материалы для дорожного покрытия. Зимой улицы и дороги необходимо чистить от снега, летом поливать и ремонтировать.

Санитарная очистка  территории города включает уборку улиц, дорог, внутриквартальных проездов, вывоз снега в зимний период, сбор, вывоз и утилизацию бытовых отходов. Последняя проблема особенно сложна, поскольку ее решение предполагает строительство дорогостоящих полигонов для захоронения отходов и мусороперерабатывающих заводов.

Ливневая канализация для сбора и удаления дождевых и весенних стоков. Это сложная система коллекторов, ливневых насосных станций и очистных сооружений. Современные технические требования не позволяют смешивать ливневые стоки с бытовыми, но во многих городах существует единая, так называемая общесплавная система канализации.

Инженерная  защита территории необходима городам, расположенным на заболоченных территориях или на территориях с высоким уровнем грунтовых вод, чтобы защитить подземные сооружения от разрушений. Другой вид инженерной защиты территории — ограждающие дамбы по берегам рек, необходимые в периоды паводков. Серьезную проблему в ряде городов представляет повышенный уровень сейсмичности.

Уличное освещение  и малые архитектурные формы (памятники, ограды, фонтаны, остановочные павильоны, киоски и др.) помогают формировать архитектурный облик города, повышают комфортность проживания. Особую роль в отдельных городах играет сохранение памятников истории и культуры.

Зеленое хозяйство. Оно во многом определяет облик города и комфортность проживания. Зеленые насаждения на территории жилой застройки имеют большое оздоровительное значение, так как очищают и увлажняют воздух, снижают силу ветра и городской шум, создают благоприятные условия для отдыха людей. Зеленые насаждения на транспортных магистралях помогают обеспечивать безопасность движения и защищают жилые дома от вредного воздействия городского транспорта. Садово-парковое хозяйство формирует крупные зоны отдыха в городской черте. Озеленение санитарно-защитных зон крупных промышленных предприятий позволяет минимизировать вредное воздействие этих предприятий на жилые массивы города. Озеленение территории и поддержание зеленого хозяйства города, от крупных садово-парковых массивов до внутриквартального озеленения, является достаточно сложной задачей. Важно правильно выбрать типы деревьев, кустарников и цветов, наиболее соответствующих условиям конкретного города.

Гостиничное хозяйство. Большинство гостиниц в российских городах частные. К задачам городской власти относится обеспечение достаточного количества гостиниц.

Банно-прачечное  хозяйство. Потребность в его услугах снизилась. Услугами прачечных пользуются в основном детские сады, больницы, общежития, гостиницы, предприятия общественного питания и т. п.

Ритуальное  хозяйство обеспечивает содержание городских кладбищ и функционирование служб оказания ритуальных услуг. В большинстве городов ритуальное хозяйство относится к частному сектору, хотя есть и муниципальные предприятия.

Транспортный  комплекс

Обеспечение населения, предприятий и организаций города транспортными услугами — одна из самых сложных задач городского хозяйства. Транспорт предъявляет  соответствующие требования к дорожной сети города, ее пропускной способности. Потребность населения в транспортных перевозках крайне неравномерна по времени и по направлениям (спальные районы, центр города, районы размещения крупных предприятий, места массового отдыха и т. д.), что вызывает сложности в организации пассажирских перевозок.

За последние годы в осуществлении транспортного  обслуживания населения и автосервисе  повысилась роль частного сектора. Это  позволило снять напряжение на ряде загруженных маршрутов, хотя и породило проблемы, связанные с экологией и безопасностью дорожного движения⁸.

Бесперебойную работу городского транспорта обеспечивают такие службы, входящие в состав транспортного  комплекса, как транспортные парки (автобусные, трамвайные, троллейбусные), автостоянки, автозаправочные станции, службы автосервиса, системы электроснабжения городского электротранспорта (сети, подстанции), специальная служба содержания трамвайных путей и т. п.