СОДЕРЖАНИЕ

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Бюджетная система РФ состоит из федерального, региональных и местных бюджетов. Местные финансы являются основой экономического процесса местного самоуправления и наряду с государственным имуществом, переданным в управление муниципальным органам власти, объектами муниципальной собственности, служат базой для решения проблем эффективного функционирования и развития объектов инфраструктуры муниципального образования,  исполняют практически все конституционные права граждан проживающих на территории муниципального образования. Таким образом, актуальность исследования, посвященного проблемам развития муниципальных финансов, неоспорима.

В РФ процесс  становления и развития местного самоуправления протекает с большими трудностями. Не всегда этот процесс  идет поступательно в соответствии с принципами и целями, указанными в Конституции РФ и Федеральном законе Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Есть множество причин и проблем, в том числе и проблем финансирования, замедляющих и не способствующих развитию местного самоуправления в РФ.

Цель  исследования данной работы состоит  в раскрытии роли муниципальных  финансов в бюджетной системе страны и освещению, на мой взгляд, наиболее явных проблем в развитии муниципальных финансов.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть  процесс становления местных  финансов в РФ;

- определить  сущность и состав муниципальных финансов;

-  изучить  бюджетный процесс на муниципальном  уровне;

- определить  проблемы и перспективы формирования муниципальных    финансов в РФ;

- изучить  формирование доходной части  местных бюджетов на примере  Дубненского городского округа;

- рассмотреть  направления расходования средств  муниципального бюджета на примере  Дубненского городского округа;

- наметить возможные пути совершенствования  местных бюджетов. 

Работа  состоит из введения, 4 глав, заключения и списка литературы.

1. ЭКСКУРС В ИСТОРИЮ  СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ  МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ  В РОССИИ

  Становление института местного самоуправления на Руси было связано с развитием земского хозяйства и земских повинностей. Земством называлось местное самоуправление под руководством дворянства.

  1 января 1864 г. выходит Положение  о земских учреждениях, которое получило статус закона. В объяснительной записке к Положению отмечалось, что основная цель реформы есть полное и последовательное развитие основ местного самоуправления. В Положении о земствах была осуществлена попытка выделить местное самоуправление и хозяйственные дела, которые передавались в полное ведение земств на принципе самофинансирования.

  Разносторонняя  деятельность земств требовала значительных затрат, а в силу того, что правительство  не финансировало земства, их бюджеты  складывались из сборов, которыми облагалось население. Базой финансовой деятельности земских учреждений по Положению 1864 года являлись земские сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими росписями с учетом уездных и губернских потребностей и источников их удовлетворения.

  Земские доходы по способам их получения делились на окладные и неокладные. Окладные составляли основную часть бюджета (доходы от налогообложения недвижимого имущества в городах и уездах – удобных земель, лесов, жилых домов, заводских и торговых помещений, промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства различных напитков, акцизов на продажу спиртных напитков, трактирного промысла, кустарного производства и т.д.). Неокладные доходы включали в себя: доходы с недвижимого имущества самого земства и проценты с принадлежащих ему капиталов; судебная пошлина и сборы, взимаемые с гражданских дел; пошлины за пользование учреждениями и услугами земства (плата за лечение и обучение, дорожные сборы); доходы от земских промышленных предприятий; штрафы и пени за несвоевременную уплату земских сборов и прочее.[7]

  Заметим, что если  Положением 1864 г. признавалась полная самостоятельность земств в пределах доверенных им дел, а правительственная власть осуществляла надзор за их деятельностью с точки зрения законности, то Положением 1890 г., устанавливался контроль государственной власти и в частности губернаторов за принятием решений земствами, допускалось их   опротестовывание и приостановление. На уровне губерний были созданы специальные органы по надзору за деятельностью земств. [10]

  К сожалению, положение местной власти недолго было привилегированным в финансовом плане – началась Октябрьская революция.

  Строго  говоря, исторический период с 1917 по 1990 г (19 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [2]) не относится к периоду развития местного самоуправления, так как на протяжении значительного промежутка времени власть на местах (местные Советы), по сути, была лишена самостоятельности и подчинялась центру.

  Советы  реально были лишены и права на самостоятельное формирование доходной части бюджета сверх жестко определенных источников таких поступлений, причем расходование этих средств строго регламентировалось сверху. Единственным источником финансовых поступлений, которыми местные Советы могли относительно свободно распоряжаться, были средства самообложения сельского населения.

  Таким образом, Советы нижнего уровня не имели  реальных возможностей самостоятельно и эффективно управлять местными делами, полноправно обеспечивать интересы и нужды населения. Совершенно очевидно, что местные Советы не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения.

  19 апреля 1990 года был принят Закон  СССР «Об общих началах местного  самоуправления и местного хозяйства», он определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности. Основным звеном в системе местного самоуправления становились местные Советы как органы представительной власти. Они образовывали свои исполнительные органы, определяли в соответствии с Законом их полномочия, структуру и штаты. Законом было введено понятие коммунальной собственности и определены пути ее формирования. Кроме того, на базе коммунальной собственности закладывалась идея финансовой самостоятельности местных органов власти.

  В первом законодательном акте о местном самоуправлении новой России – Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» [3], принятый 6 июля 1991 года отсутствовали четкие параметры разделения компетенции, механизм распределения собственности, не были четко определены  пути формирования финансовых основ деятельности. Главный  недостаток заключался в том, что Советы народных депутатов, будучи реорганизованными в муниципальные Советы, и оставаясь основным звеном власти на местах, не были (а в тех условиях и не могли быть) должным образом обеспечены ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношении.

  Указом  Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1617 «О реформе представительных органов и органов местного самоуправления» с целью реформирования органов местного самоуправления предлагалось прекратить деятельность  районных, поселковых и сельских Советов, а их функции передать соответствующей местной администрации.

  Следующим актом (Указом Президента Российской Федерации  от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» [14]) определялись исключительная компетенция представительных органов местного самоуправления, утверждение бюджета, установление местных налогов. Органам местного самоуправления предоставлялось право самим определять свою структуру, они могли наделяться отдельными государственными полномочиями  с передачей для этих целей необходимых материальных и финансовых ресурсов.

  Указы Президента Российской Федерации и  принятые на их основе нормативно правовые акты субъектов Федерации сыграли важную роль в реформировании системы законодательства о  местных финансах в Российской Федерации. Были решены, по крайней мере, две кардинальные задачи. Во – первых, была сломлена  действующая многие десятилетия советская модель управления местными  делами и, во – вторых, были заложены принципиальные основы дальнейшего развития законодательства в этой сфере.

  Проблемы  развития финансовой базы местного самоуправления в России кардинально могло решить только принятие новой Конституции  и основанного на ее положениях законодательства.

  С принятием 12 декабря 1993 года Конституции  Российской Федерации начался новый  этап развития законодательства о муниципальных финансах.

  6 октября 2003 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2006 года. Данный акт открыл новую страницу в истории развития такого института местного самоуправления как муниципальные (местные) финансы.

2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

2.1. Сущность и роль муниципальных финансов в финансовой системе страны

  Для того чтобы ответить на вопрос, что  такое муниципальные финансы  и какова их сущность, дадим определение муниципальному образованию.

  Согласно  статье 2 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту – ФЗ №131) муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

  Романовский М.В. дает следующее определение: Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.  [18]

  Из  этих определений и ряда исторических фактов можно выделить, что гражданское общество рождается, в первую очередь, на уровне муниципального образования. То есть именно здесь гражданин непосредственно ощущает свои нужды и способен повлиять на ход событий. И главной задачей муниципальных властей является обеспечение большого объема услуг и их высокого качества, то есть муниципальная экономика нацелена на общественные блага. Для достижения общественного блага на местном уровне и необходимы муниципальные (или местные) финансы. Отметим, что материальную основу финансов составляет денежный оборот.

  С точки зрения Мацкуляка И.Д., муниципальные  финансы — это совокупность социально – экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения. [6]

  Другое  определение муниципальным  финансам дает Бабич А.М., по его мнению, муниципальные финансы — это совокупность экономических отношений, одним из участников которых является орган местного самоуправления, складывающихся по поводу образования и использования средств местного бюджета и местных внебюджетных фондов в интересах населения конкретного муниципального образования, и организуемых муниципальными финансово – кредитными институтами. [5]

  Так как само понятие муниципальных  финансов в законодательных актах (Бюджетном и Налоговом кодексах) не используется, то очень часто состав муниципальных финансов ошибочно ограничивают бюджетом муниципального образования. Возникают вопросы: Какое место занимают муниципальные финансы в системе финансов РФ? Что собой представляет бюджет муниципального образования?

  Рассмотрим систему финансов России, которая в целом состоит из двух укрупненных подсистем [18]:

1. Государственных и муниципальных финансов;
2. Финансов хозяйствующих субъектов.

То есть муниципальные финансы наряду с государственными финансами функционируют в рамках финансовой системы государства и являются ее центральным звеном.

  Отметим сразу, что и государственные, и муниципальные финансы опираются на информационные потоки. Принятие государственных решений основано на совокупности информации. Анализ поступающей информации важен как в момент принятия решения, так и в процессе контроля за ходом его выполнения. Эта информация содержится в оперативной и статистической отчетности, договорах и соглашениях, расчетных документах и т.п.

  Государственные и муниципальные финансы имеют  четкую целевую ориентацию. Они затрагивают определенные социально-политические интересы отдельных слоев общества. Однако во всех своих аспектах они ориентированы на решение государственных и муниципальных задач. [5]

  Таким образом, сущность муниципальных финансов, закономерности их развития, сфера  охватываемых ими товарно-денежных отношений и их роль в общественном воспроизводстве определяются экономическим строем общества, природой и функциями местного самоуправления.

В свою очередь государственные и муниципальные  финансы делятся на (рис. 1):

1. Бюджетная система РФ;
2. Государственный и муниципальный кредит.

Рис. 1. Система  финансов Российской Федерации

  Исходя  из текста статьи 49 ФЗ №131, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

То есть, составными элементами муниципальных финансов являются:

1. Местный бюджет (в том числе кредиторская задолженность и дебиторская задолженность перед бюджетом);
2. Государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
3. Другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности.

2.2. Местный бюджет

  Далее, мы более подробно исследуем такой  институт как местные бюджеты, в  виду того, что именно они являются основным источником муниципальных  финансов.

  Бюджетный кодекс Российской Федерации в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации определил трехуровневую структуру бюджетной системы (статья 10). Местные бюджеты находятся на третьем - нижнем – уровне бюджетной системы (рис.1.) и вступают во взаимодействие с бюджетом субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование.

  Заметим, что бюджеты трех уровней взаимосвязаны  между собой, и эта взаимосвязь  обусловлена недостаточностью бюджетов субъектов РФ для финансового  обеспечения их функций. [17]

  Составными элементами местного бюджета являются: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт – Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений. [1]

  Согласно  статье 2 п.2 ФЗ №131 слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении, можно говорить о синонимичности понятий: «местные бюджеты», «муниципальные бюджеты», «бюджеты органов местного самоуправления».

  Являясь составной частью бюджетной системы  Российской Федерации, местные бюджеты  подчиняются принципам организации  бюджетной системы, в том числе  принципу единства бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, сбалансированности, достоверности, гласности, целевого использования бюджетных средств (статьи 28 – 38 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, далее по тексту – БК РФ).

  С точки зрения Бабича А.М., местный бюджет – это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль, за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно.

  Согласно  Бюджетному кодексу Российской Федерации, местный бюджет — это "форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций... местного самоуправления".

  Источниками финансовых ресурсов органов местного самоуправления являются валовой региональный продукт, а также часть национального богатства, находящегося или обращенного в муниципальную собственность.

  Бюджеты любого уровня формируются с выделением доходной и расходной части.

  "Образование  фонда денежных средств" —  это доходы бюджета, "расходование фонда денежных средств" — соответственно, расходы бюджета, разница между расходами и доходами — бюджетный дефицит (профицит). Заметим, что сумма превышения доходов над расходами (бюджетный профицит) по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. [9]

2.2.1. Доходы бюджета

  Доходом местного бюджета признаются денежные средства, поступающие на безвозмездной и безвозвратной основе в распоряжение органов местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). Бюджетный кодекс Российской Федерации все допустимые действующим законодательством доходы бюджетов подразделяет на три вида, характерных для местных бюджетов:

• Налоговые;
• Неналоговые;
• Безвозмездные и безвозвратные перечисления (статья 41).

При этом налоговые и неналоговые доходы называются собственными доходами, а поступления различного вида из бюджетов других уровней – прочие доходы.

В доходы местных бюджетов зачисляются:

• местные налоги, пени и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе;
• финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;
• поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей;
• часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
• дотации;
• субвенции;
• субсидии;
• межбюджетные трансферты
• другие поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления.

  Необходимо  отметить, что ФЗ №131 предусматривает в качестве самостоятельного дохода местных бюджетов средства самообложения граждан (статья 56). Указанные средства представляют собой, по мысли законодателя, разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, они возникают в рамках публичных отношений и отличаются свойством обязательности, не являясь при этом налоговыми платежами, поскольку не предусмотрены в перечне местных налогов и сборов, взимаемых на территории Российской Федерации. Представляется, что такие средства должны образовывать целевые бюджетные фонды (статья 17 БК РФ).

2.2.2. Расходы бюджета

  Российское  законодательство устанавливает 3 вида классификации бюджетных расходов: функциональная, экономическая и  ведомственная.

  Ведомственная классификация отражает распределение бюджетных средств по их распорядителям. На федеральном уровне такими распорядителями, как правило, являются министерства и ведомства. На местном уровне ведомственная классификация отражает распределение ассигнований по распорядителям бюджетных средств, в соответствии с организацией системы органов местного самоуправления на данной территории.

  Функциональная  классификация на местном уровне (ее еще иногда неправильно называют отраслевой) — это классификация расходов местного бюджета по основным функциям органов местного самоуправления (организация функционирования жилищнокоммунального хозяйства, транспорта, системы образования и др.). Например, расходы на отопление школы, закупку учебников, зарплату учителям будут отражены по разделу "Образование".

  Экономическая классификация  отражает расходы в связи с теми или иными экономическими событиями, например закупкой товаров и услуг, закупкой инвентаря, выплатой зарплаты, обслуживанием долга. Так, выплата заработной платы работникам в сферах образования, здравоохранения и жилищно - коммунального хозяйства будет отражена в одном разделе: "Зарплата и начисления". [9]

Расходная часть местных бюджетов включает:

• расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъекта РФ;
• расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
• расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
• расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
• ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска и др.

  В расходной части бюджетов всех уровней, в том числе муниципального, предусматривается  создание резервного фонда органов  местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ запрещает создание этого фонда и его расходование представительными органами, средства фонда направляются исполнительным органом на непредвиденные расходы (в случае аварий, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций).

  Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (статья 37 ФЗ №131). Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законом обеспечивают муниципальным органам минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

  Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двух основных формах:

• муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от

          имени соответствующего муниципального образования;

• кредиты, полученные от кредитных организаций (статья 96 БК РФ).