Налоговая система. 34

Введение

Региональная политика является важнейшей  функцией государства в сфере  регулирования экономических, демографических, социальных, инвестиционных и других процессов. Государственное управление не теряет своей значимости, как  в плановой, так и в рыночной экономике. Об этом свидетельствуют  опыт развития высокоразвитых стран  и современное функционирование российской экономики. Регулирующая роль рынка оказалась явно ограниченной и должна дополняться активной отраслевой и региональной политикой государства. При этом следует иметь ввиду, что региональная политика не ограничивается только экономикой, она простирается и в другие жизненные сферы: демографическую, социальную, экологическую, инновационную, инвестиционную и др.

Региональная политика представляет собой конструктивную деятельность управленческих органов всех уровней  по созданию условий для повышения  уровня и качества жизни населения  на основе устойчивого социально-экономического развития территорий в единой системе  Российской Федерации. Региональная политика России осуществляется на нескольких территориальных уровнях: федеральном, собственно региональном и муниципальном. Она может охватывать также межрегиональные  и межмуниципальные контактные территории.

Эффективность региональной политики во многом зависит от целевой ориентации и долгосрочной стратегии развития страны.

Региональная стратегия развития страны, воспринятая населением должна стать своеобразным маяком, освещающим всю деятельность властных структур, ориентированных на достижение поставленных целей.

Совершенствование региональной политики как теории и практики территориального управления требует углубления её концептуальных основ. При этом предстоит преодолеть сложившийся стереотип управления регионами разного ранга, усилить  акценты на их уникальность и своеобразие, активизировать внутренний потенциал регионов, как саморазвивающихся территориальных общественных систем.

Реализация региональной политики в конкретных условиях сталкивается со многими помехами объективного и  субъективного характера. Они связаны  со спецификой развития нашей страны, уникальностью огромного пространства, разнообразием национально-этнического  состава населения, незавершённостью экономических реформ и их социальными  последствиями.

Новая региональная политика призвана решить целую систему первоочередных задач, среди которых выделяются следующие:

• Сохранение единого евразийского пространства в границах Российской Федерации.
• Вывод из кризисного состояния проблемных территорий: депрессивных, отсталых, социально и политически напряжённых, экологически опасных и др.
• Обеспечение устойчивого социально-экономического развития территорий с учётом сохранения окружающей природной среды.
• Обеспечение социальной защиты малообеспеченного населения, формирование среднего класса, повышение пенсий и стипендий студентам.
• Создание условий для саморазвития и самоорганизации регионов, формирование региональных и локальных рынков, привлечение и удержание инвестиций и др.

Региональная политика должна носить комплексный характер. Формируясь на системно диалектической основе, она  приобретает сложную структуру, охватывающую все сферы регионального  развития и жизнедеятельности людей.

Глава 1. Региональная политика

1. Основные понятия региональной политики

Региональная (социально-экономическая) политика - сфера деятельности государства  по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием  страны в пространственном, региональном аспекте и отражающая как взаимоотношения  между государством и регионами, так и регионов между собой.¹

Региональная политика представляет собой составную часть национальной стратегии социально-экономического развития и охватывает следующие  основные направления:

1) Определение соотношения движущихся  сил регионального развития и  обеспечение их взаимодействия;

2) Соотношение общегосударственного  и регионального аспекта развития, центрального и регионального  уровней управления экономикой;

3) Подъем экономики отсталых  районов и освоение новых районов  и ресурсов;

4) Национально-экономические вопросы;

5) Проблемы урбанизации.

К направлениям региональной политики следует отнести также региональные аспекты демографической, аграрной политики и другие мероприятия государственной  власти.

В основе региональной политики России лежит учет специфики регионов в  общероссийской структуре, перенос  основных направлений экономических  реформ на региональный уровень, всемерная  поддержка местного самоуправления и предпринимательства, решение  региональных социально-экономических  проблем, рациональное использование  природных ресурсов. Главная цель региональной политики в соответствии с указом президента от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» заключается в укреплении государственности РФ, совершенствовании федерализма, формировании условий для более эффективного и гармоничного развития регионов, а также обеспечении благосостояния населения страны.

Для достижения этой цели региональная политика призвана выполнять следующие  основные задачи:

- сохранение единого внутреннего рынка России, единства инфраструктуры систем энергетики, транспорта, связей, общей денежно-кредитной системы, общего контроля за экспортом и импортом продукции при наличии свободы экономических, научно-технических и других договорных отношений между предприятиями по всей территории России, свободной конкуренции производителей разных форм собственности, свободного движения товаров и капиталов;

- повышение благосостояния населения в каждом регионе, постепенное выравнивание уровня жизни, исключение чрезмерных контрастов в социальных условиях;

- расширение горизонтальных связей между регионами, формирование рынка труда и межрегионального регулирования занятости, создание рынков капиталов путем развития системы акционерных компаний, фондовых бирж, коммерческих банков и др.;

- преодоление общего кризиса и реформирование экономики;

- преодоление нестабильности в политическом отношении, межэтнической напряженности и противоречивости национально-государственного устройства России и др

Принципы региональной политики.²

В основе региональной политике лежит  несколько концептуальных положений:

1. Ключевым направлением региональных  мер является поддержка развития  территорий путем стимулирования  роста производственного сектора. Правительство, исходя из идеи, что рост данного сектора обеспечивает наибольшее число новых рабочих мест. Государство в связи с этим помогает созданию и расширению производственных предприятий, а при необходимости - их производственной переориентации и рационализации. В первую очередь это делается в так называемых критических точках территории страны.

Именно в связи с этой нацеленностью  принимаются меры и по развитию в  регионах инфраструктуры, которая в конечном счете так же приводит к созданию дополнительных рабочих мест благодаря появлению новых объектов производства.

2. Следующим критерием, на который  делается ставка в ходе региональной  политики, является степень выравнивания  экономического роста по регионам. Принято считать, что рациональный  подход выражается в сглаживании  территориальных уровней производительности  труда. Если данное различие  существует длительное время,  то создается помеха для эффективного  распределения ресурсов в национальной  экономике, сдерживается ее экономический  рост.

3. Немалую роль играют критерии  сохранения экономической безопасности  и стабильности. Регионы должны  иметь определенную экономическую  цельность и самообеспеченность. Считается целесообразным, чтобы  экономические параметры различных  регионов были бы относительно  близкими между собой. Чрезмерная  зависимость отдельных регионов  от находящихся на других территориях  или за границей рынков сбыта  повышает вероятность и возможную  степень конъюнктурных колебаний  в них. Такая зависимость противоречит  представлениям в обществе о  социальной безопасности и стабильности. 

Осуществление региональной политики тесно связано и с решением проблем экономической безопасности.

Экономическая безопасность региона - это совокупность условий и факторов, характеризующих текущее состояние  экономики, стабильность, устойчивость и поступательность ее развития. В общих чертах структура региональной экономической безопасности представляется как комплекс факторов, призванных обеспечивать предпосылки для ее выживания и сохранения ее региональных структур в условиях кризиса и будущего развития; защиту жизненно важных интересов страны и ее территорий в отношении ресурсного потенциала; создание внутреннего иммунитета и внешней защищенности от дестабилизирующих воздействий; конкурентоспособность регионов на внутренних и мировых рынках и устойчивость финансового положения страны; условия и образ жизни, достойные цивилизованного человека и возможности устойчивого и нормального воспроизводства общественных процессов.

1.2 Региональной политики: цели, задачи, функции, виды и структура

Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей  и задач органов государственной  власти по управлению политическим, экономическим  и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью  природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

• обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
• выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
• предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
• максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
• становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. ФЗ

Цели и задачи региональной политики различных государств не могут совпадать  и варьируют в весьма широких  пределах. Вместе с тем существуют общие, генерализованные цели, присущие региональной политики практически всех стран реализующих:

1) Создание и упрочение единого  экономического пространства, и  обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ  государственности;

2) Относительное выравнивание условий  социально-экономического развития  региона;

3) Приоритетное развитие регионов, имеющих особо важно стратегическое  значение для государства;

4) Максимальное использование природных,  в т.ч. ресурсных особенностей региона;

Стратегические цели региональной политики современной России в соответствии с Указом президента РФ от 03 июня 1996 года «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» состоят  в стабилизации производства, возобновлении  экономического роста в каждом из регионов страны, повышении на этой основе уровня жизни населения, обеспечении единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, независимо от экономических возможностей регионов.

Функции региональной политики

Функции региональной политики вытекают из экономических преобразований и  структурной перестройки экономики, межрегиональных различий в уровне жизни населения, динамике производственных показателей, финансовой ситуации. В  ходе реформирования экономики происходит расслоение регионов по основным параметрам, характеризующим социально-экономическую  ситуацию и глубину экономических  реформ, возникают скрытые каналы территориального перераспределения  ресурсов, в первую очередь финансовых. В результате этих процессов в  одних регионах может наступить  деградация всех сфер деятельности при  относительно ускоренном развитии других регионов. Такие контрасты в региональном развитии обуславливают обострение социальной напряженности, углубление политического кризиса, усиление межнациональных  конфликтов. Активная региональная политика может и должна противодействовать этим тенденциям.

Функции региональной политики по используемым механизмам делят на:

- Экономические - государственное регулирование инвестиций, дотаций, квот, льгот, субсидий. Дифференциация по отношению к северным, центральным, южным регионам страны обусловлена природными и социально-экономическими факторами развития регионов.

- Социальные - регулирование регионального развития, выравнивание межрегиональных различий в уровне доходов, безработицы, социальной инфраструктуре, транспортной сети; защите от дискриминации людей по месту жительства.

- Политические различают на внешнеполитические и внутриполитические. Внешнеполитические функции региональной политики - обеспечение территориальной целостности, внешней безопасности. Внутриполитические - использование региональной политики как средства регулирования взаимоотношений между различными политическими блоками.

Структура региональной политики

Структурная «блок-схема» региональной политики охватывает все основные части  и субъекты процесса развития и управления регионом. Одновременно она характеризует  как взаимодействие структурных  элементов, так и их взаимное влияние. Данная структурная модель приложима  к любому региону различных стран  мира и любому временному периоду.

К инструментам региональной политики относятся способы и средства, которые государство использует для решения региональных проблем - налоговые льготы, субвенции, кредиты, государственные заказы.

Реализация региональной политики предполагает разработку соответствующих  документов, призванных определять основные направления социально-экономического развития территории. К числу таковых  относят краткосрочный, среднесрочный  и долгосрочный прогнозы, отдельные  целевые программы по наиболее актуальным проблемам. Эти документы не носят  директивного характера, а отражают лишь систематизированное представление  о вероятном состоянии экономики  региона в перспективе. Такой  взгляд в будущее позволяет предположить характер и масштабы возможных проблем, заблаговременно подготовиться  к их разрешению.

Виды региональной политики

По сферам воздействия можно  выделить следующие виды региональной политики:

1. Экономическая политика. Необходимость  смягчения региональных экономических  диспропорций, достижение регионального  экономического равновесия характерна  для всех стран. Механизм осуществления  этих целей весьма развит и  включает государственную финансовую  помощь, привлечение местных ассигнований, в том числе частного капитала, законодательные мероприятия, финансовые ограничения, штрафные санкции.

2. Социальная политика. В поле  зрения - процессы и форма организации  жизни людей общественного производства  со стороны условий труда, быта  и отдыха человека и развития  личности вообще. Социальные различия  в жизни населения подавляющего  числа государств колоссальны.  Отсюда поиск путей выравнивания  уровней жизни между различными  регионами и типами поселений,  а также общее улучшение качества  социальной среды составляют  суть региональной политики в  социальной сфере.

3. Демографическая политика. Она  означает активное вмешательство  государства, как в естественное, так и механическое движение  населения с целью достижения  специфических для регионов целей.

4. Экистическая (поселенческая) политика. Эстетика - наука об эффективном использовании территории конкретного региона путем оптимального размещения производств, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов и условий. Обширность территории России нередко порождает иллюзию неактуальности проведения активной экистической политики в сравнении с небольшими по территории европейскими странами. Между тем именно в России, с ее огромными пространствами, осуществление дальновидной, научно обоснованной поселенческой политики способно сэкономить колоссальные средства.

5. Экологическая политика. Усиливающаяся  концентрация производства, диктуемая  объективными потребностями его  развития, урбанизация и скученность  населения, широкое применение  синтетических материалов, которые  не могут быть трансформированы  природой, привели к резко возросшей  нагрузке на окружающую среду.

6. Научно-техническая политика. В  сферу региональной научно-технической  политики попадают условия и  факторы размещения центров научных  исследований, взаимосвязи между  местами концентрации НИОКР и  размещением производительных сил,  территориальные формы соединения  науки и производства, региональные  перемещения научных кадров.

Структурирование региональной политики может производиться иначе: все  зависит от критерия, положенного  в его основу. Иногда различают  следующие виды региональной политики:

1) По целям (политика выравнивания  уровней развития регионов, максимальное  использование местных ресурсов);

2) По механизму (автоматическая - распределение по формуле, проблемная - по спец программам; целевая - по конкретным регионам);

3) По средствам (финансовая, административная, инфраструктурная);

4) По адресату (региональные власти, организации, граждане).

К основным объектам региональной политики относятся:

- Производственные (прежде всего предприятие как первичное звено общественного разделения труда),

- Социальные (человек как представитель социума, семьи, этноса),

- Денежно-финансовые (федеральные бюджет, ассигнования частных лиц, иностранные инвестиции).

В качестве субъектов региональной политики мот выступать как конкретные представители государственной  и районной власти (физические лица), так и отдельные учреждения, организации  и предприятия (юридические лица).

К основным функциональным формам региональной политики относят:

1. Прогнозирование - научное предвидение  предполагаемых направлений и  параметров экономического развития  региона на основе анализа  источников финансирования, экономической  структуры.

2. Региональное программирование - целенаправленное вмешательство  в развитие региона, с формулированием  целей и промежуточных задач  социально-экономического развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и необходимых затрат ресурсов.

3. Региональное планирование - установление  конкретных задач и целей на  плановый период с указанием  источников финансирования, конкретных  исполнителей.

Проблемы реализации региональной политики.

Во-первых, проводимая политика по определенному  выравниванию пространственных возможностей никогда не может привести к полному  равенству экономических и социальных условий. Более того, полной нивелировки  условий и не требуется. Абсолютное равенство противоречит природе  рыночной экономики. Поэтому региональная политика строится на основе точного  критерия: стремится обеспечивать относительное, но не абсолютное равенство. Такой экономический  подход может встретить, естественное, противодействие со стороны социальных сил, прежде всего профсоюзов.

Во-вторых, региональная политика имеет  сложную корреляцию со структурной  политикой. Они должны взаимно дополнять  друг друга, но могут находиться и  в противоречии между собой. Если речь, например, идет о разносторонне  развитом, многоотраслевом районе, то улучшение структуры экономики  одновременно помогает развитию самого региона. Однако в реальности некоторые  территории имеют исторически сложившийся  моно производственный профиль. В связи с воздействием научно-технического прогресса и условным разделением промышленности на две группы (новые и старые отрасли) меры правительства по поддержки передовых отраслей приводят к тому, что в регионах, насыщенных новыми отраслями, повышается общий импульс развития. В регионах же с преимущественно старыми отраслями ощущается общий спад и дальнейшее сокращение рабочих мест.

1.3 Современная региональная  политика

Региональная политика федеральных  властей в России должна включать такие элементы, как:

• конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизирующими Федерацию в целом);
• согласование интересов территорий с различным статусом (национальные республики - области) и различных этнических групп. Экономическая составляющая региональной политики рассматривается президентскими структурами скорее, как средство решения, как они считают, действительных проблем сохранение целостности государства и поддержание межнациональной стабильности.

Для удержания под контролем  центробежных тенденций главные  усилия она направляет на соблюдение базовых конституционных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство государственного строя, отсутствие внутренних экономических границ). Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих принципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление  новой региональной стратегии российского  государства, направленной на преодоление  дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также переход от узко экономических к более широким - общественным и социальным целям.

В области экономики ключевым элементом  региональной политики является предоставление регионам прав на ускоренное реформирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного  периода. Важным элементом региональной политики является региональная политика в сфере межнациональных отношений.

Отсутствие скоординированной  региональной политики обусловлено  не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием  давления со стороны регионов. С  одной стороны, федеральным властям  удалось уверить региональные элиты  в своей готовности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уровень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли существенные изменения в структуре местных элит. Положение отраслевых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономическим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами регионов, однако при этом не превращаются в региональные, по крайней мере, в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кризисом сбыта на местных предприятиях. Региональная политика должна основываться на идеях:

• национального центризма и демократического федерализма (обеспечение всем национально- и административно-территориальным единицам подлинного равноправия);
• преодоления асимметричности нынешнего федеративного устройства. Особое значение приобретают согласование и разграничение полномочий по линиям: Центр - республики, Центр - регионы (края, области, города),
• освоение специальных механизмов предупреждения конфликтов между нациями. Важно обратить серьезное внимание на массовое ущемление потребностей и нужд этнического характера (как титульные нации, так и национальные меньшинства). Низкая оценка собственного национального статуса русскими, их озабоченность своим будущим в отдельных регионах чреваты возникновением синдрома социальной обиды, расширением масштабов русского национального движения, более жестким противодействием антирусским настроениям и акциям.
• учет специфики региона (Северного Кавказа, и Поволжья, и Сибири, и Дальнего Востока.)
• укрепление самостоятельности регионов, не противопоставляющих себя Центру, но сотрудничающих с ним, ведет к приоритету наднациональных ценностей.

Новая региональная политика России рассчитана на 10 лет. Основные цели (политические):

• обеспечение экономических, социальных и правовых основ федерализма,
• создание единого экономического пространства,
• становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Решив эти проблемы, можно решать все остальные задачи (экономические, социальные, экологические, демографические  и т.д.).

Социально-экономические задачи региональной политики:

• выравнивание социально-экономических условий, создание условий для экономического роста;
• обеспечение единых минимальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование прав граждан независимо от экономических возможностей региона.

Методы региональной политики: прямые и косвенные. Прямые методы региональной политики - это когда государство  напрямую финансирует регионы. Федеральное  Правительство предоставляет регионам трансферты, субвенции - финансовые средства, выделяемые для целевого финансирования бюджетов субъектов РФ. Субвенции  бывают текущие и инвестиционные. Этот метод широко применяется в  России, реже на Западе. Косвенные методы - это когда государство создает  благоприятные условия для развития регионов. Этот метод преобладает  на Западе, применяется и в России. Реализуется он через:

• нормативное регулирование путем установления общих правил (например, налогового законодательства),
• путем его оперативной корректировки в соответствие с реальными задачами (например, ставки налогов могут корректироваться путем изменения законов),

Развитие регионов во многом зависит  от дотаций, трансфертов и региональной политики центра. Но в условиях экономического кризиса финансирование осуществляется неравномерно и не всегда рационально. Широко распространилась практика выдачи отдельным субъектам различных льгот и привилегий на основе "Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий", сегодня около 40 субъектов РФ имеют особый статус и в то же время претендуют на его дотации. Эти факты вызывают противостояние регионов и способствуют желанию "тянуть одеяло на себя". Региональная политика не способна пока преодолеть многие трудности отношений центра с регионами.