Налоговая система РФ. 54

Содержание

Налоговая система  РФ

Становление современной  налоговой системы РФ

Налоговая система Российской Федерации  в ее современном виде имеет относительно короткую историю. Она начала складываться в 1991 году, когда Парламентом России и были приняты основные законы, регулирующие вопросы налогообложения. С этого момента и по сегодняшний день налоговая система Российской Федерации претерпела различные изменения, преобразования и модификации, однако основные элементы и принципы ее построения действуют и сегодня.

Налоговая реформа 1991—1992 гг. учитывала значимость налогов  как наиболее действенного инструмента  регулирования возникающих рыночных отношений. Именно с помощью налогов  можно ограничивать стихийность рыночных процессов, воздействовать на формирование производственной и социальной инфраструктуры, укрощать инфляцию.

Ключевое место в  системе налогового законодательства занимал Закон РФ «Об основах  налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1¹, в котором были определены принципы построения, структура и общий механизм функционирования налоговой системы, установлен перечень федеральных, республиканских в составе Российской Федерации, краевых, областных, автономных образований и местных налогов, сборов и платежей, порядок их исчисления и взимания, обязанность и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов.

В Законе была разграничена компетенция органов власти различных  уровней по вопросам введения налогов  и сборов, определения ставок, а также зачисления в соответствующий бюджет. Например, такие налоги, как налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль (доходы) юридических лиц, затрагивающие хозяйственные процессы и связи в масштабах всей территории Российской Федерации, определяются на федеральном уровне.

К компетенции республик  в составе Российской Федерации, краев, областей, а также местных органов отнесены налоги и сборы, имеющие локальный характер. Соответственно эти налоги и сборы зачисляются в бюджеты данных уровней государственной власти.

Законодательно был  определен перечень налоговых льгот  и единый порядок их предоставления (необлагаемый минимум, освобождение от налога отдельных категорий плательщиков, понижение ставок, целевые налоговые льготы) по всем видам налогов, сборов, пошлин.

К базовым относился  закон «О Государственной налоговой  службе РСФСР» от 21 марта 1991 г. № 943-1², в котором давалось определение государственной налоговой службы как единой системы контроля за соблюдением требований налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью поступления налогов в бюджетную систему Российской Федерации и платежей в государственные внебюджетные фонды.

В целях реализации этих задач государственным налоговым  инспекциям предоставлены соответствующие права, а также четко определена их ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них задач.

В дальнейшем была проведена  налоговая реформа и принят Налоговый кодекс³.

Налоговый Кодекс РФ

В 1998 г. была принята и с 1 января 1999 г. вступила в действие первая или так называемая общая часть Налогового кодекса Российской Федерации. Этот документ регламентирует общие положения налоговой системы России, включающие перечень действующих в России налогов и сборов, порядок их введения и отмены, а также весь комплекс взаимоотношений с налогоплательщиками и их агентами.

Вторая часть Кодекса  принята Государственной Думой 19 июля 2002 г., одобрена Советом Федерации 26 июля 2002 г. и подписана Президентом Российской Федерации 5 августа 2002 г. Она посвящена порядку исчисления и взимания конкретных налогов, входящих в налоговую систему России, перечень которых определен первой частью Кодекса.

Принятие первой части  Налогового кодекса России явилось  важным моментом в развитии экономических реформ в нашей стране. С введением этого законодательного документа, который по своей сути должен после принятия его в полном объеме являться Конституцией в налоговых правоотношениях, осуществлен системный и комплексный пересмотр всей системы налогообложения. Налоговый кодекс призван стать и непременно станет практически единым документом, регулирующим все налоговые вопросы, начиная с взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков и кончая порядком расчета и уплаты всех предусмотренных в нем налогов. Необходимость налоговой реформы в России к концу 90-х гг. обусловлена скоростью и масштабностью изменений, происходящих в экономической жизни страны. Поэтому изменения налоговой системы, предусмотренные Налоговым кодексом, направлены на решение следующих важнейших задач:

•  построение справедливой, стабильной, понятной и единой в  границах Российской Федерации налоговой  системы, установление правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства;

• развитие налогового федерализма  при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюджетов закрепленными за ними и гарантированными налоговыми источниками;

• создание рациональной налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан;

•  формирование единой налоговой правовой базы, совершенствование системы ответственности за налоговые правонарушения и улучшение налогового администрирования.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что принятие Налогового кодекса России не ставило своей  целью кардинально изменить принятую в России в 1991 г. налоговую систему.

Кодекс представляет собой эволюционное преобразование этой системы путем устранения выявленных в ходе ее функционирования недостатков  и перекосов. Это означает, что  в Налоговом кодексе сохранены основные налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль предприятий, подоходный налог с физических лиц, ресурсные и некоторые другие налоги), формирующие основу российской налоговой системы. Эти налоги апробированы как в развитых, так и в развивающихся странах, в различных экономических режимах, где они показали свою достаточно высокую эффективность. За годы экономических реформ к ним адаптировались российские налогоплательщики.

Какие же принципиальные изменения внесены в налоговое законодательство России с принятием Налогового кодекса?

В отличие от принятого в 1991 г. и уточнявшегося на протяжении многих лет налогового законодательства, выразившегося в наличии нескольких десятков законов и подзаконных актов, в Налоговом кодексе установлена четкая кодификация налогов, узаконена жесткая процедура их введения, отмены, утверждения ставок, предоставления льгот и преференций. В частности, по федеральным налогам и сборам порядок налогообложения, включая определение налогоплательщиков, объектов налогообложения, налоговой базы, налоговых ставок, налоговых льгот и сборов, устанавливается самим Кодексом. По региональным и местным налогам и сборам в соответствии с Конституцией Российской Федерации в Кодексе прописываются общие для всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления принципы налогообложения, обеспечивающие единый налоговый правопорядок в Российской Федерации. Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливают соответственно региональные и местные налоги и сборы, изменяют их ставки, принимают решения о предоставлении налоговых льгот и иные самостоятельные решения в соответствии с установленными Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации общими принципами налогообложения.

Принятие первой части Налогового кодекса позволило существенным образом систематизировать действовавшие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, привести их в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему. В частности, устранены такие недостатки существовавшей до принятия Кодекса налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов, отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений. Как известно, до принятия Налогового кодекса кроме законодательных органов право издания актов, регулирующих налоговые отношения, имело Правительство и многочисленные федеральные и региональные органы исполнительной власти. К моменту принятия Налогового кодекса в стране действовало более тысячи нормативных документов по налогообложению, включая инструкции Госналогслужбы (в настоящее время - Министерство Российской Федерации по налогам и сборам) и Министерства финансов РФ.

Налоговый кодекс практически полностью отменяет это огромное количество подзаконных актов, и с принятием его второй части он в очень большой степени станет законом прямого действия, что делает налоговое законодательство значительно более прозрачным и понятным. Кодекс не предусматривает издания ни инструкций, ни ведомственных писем, ни разъяснений и толкований налоговых и финансовых органов. Другое дело, что ведомства должны утвердить формы расчетов налогов и деклараций, установить порядок расчета определенных показателей для правильного расчета налогов. Кодекс, и только Кодекс призван полностью отрегулировать практически все проблемы, возникающие между налогоплательщиком и налоговыми органами.

Практика показывает, что в Налоговый кодекс периодически вносятся изменения, вводятся новые главы. Например, Федеральными законами от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ⁴, от 06.08.2001 г. № 110-ФЗ⁵, от 08.08.2001 г. № 126-ФЗ⁶ (в редакции Федерального закона от 29.05.2002 г. № 57-ФЗ) изменены шесть глав второй части Налогового кодекса РФ: «Налог на добавленную стоимость», «Акцизы», «Налог на доходы физических лиц», «Единый социальный налог», «Налог на прибыль организаций» и «Налог на добычу полезных ископаемых».

Федеральным законом  от 24.07.2002 г. № 104-ФЗ⁷ введены новые главы: «Об упрощенной системе налогообложения и едином налоге на вмененный доход»; «Транспортный налог».

Известно, что наряду с внесением изменений и дополнений в Налоговый кодекс вносятся изменения  и дополнения и в другие законодательные  акты РФ.

В Налоговом кодексе  дается следующее понятие налога и сбора⁸:

1. Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения, принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

2. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Таким образом, изъятие государством в свою пользу определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса составляет сущность налога.

Взносы осуществляют основные участники производства валового внутреннего продукта: работники, своим  трудом создающие материальные и нематериальные блага и получающие определенный доход; хозяйствующие субъекты, владельцы капитала.

За счет налоговых  взносов формируются финансовые ресурсы государства, аккумулируемые в бюджете и во внебюджетных фондах.

Внебюджетные фонды в России появились в 1991 г., когда было признано целесообразным выделить из бюджета средства на специальные нужды. Так, были образованы фонд социального страхования РФ, пенсионный фонд РФ и Государственный фонд занятости населения. В 1993 г. были созданы фонд обязательного медицинского страхования РФ и федеральный дорожный фонд.

Для того, чтобы лучше  разобраться в смысле налогов  как таковых, следует рассмотреть  функциональную сторону налогообложения.

Функция налога - это проявление его сущности в действии, способ выражения его свойств. Функция показывает, каким образом реализуется общественное назначение данной экономической категории как инструмента стоимостного распределения и перераспределения доходов государства. Функции налогов таковы:

• Фискальная функция налогов

Это первая, и наиболее последовательно реализуемая функция  налогов.

Посредством фискальной функции реализуется главное  общественное назначение налогов - формирование финансовых ресурсов государства, аккумулируемых в бюджетной системе и во внебюджетных фондах и необходимых для осуществления собственных функций (военно-оборонительных, социальных, природоохранных и др.).

П. Самуэльсон в книге  «Экономика»⁹ отмечает, что фискальная политика — это политика налогообложения и государственных расходов, а также методов финансирования этих расходов. Без фискальной и кредитно-денежной политики экономическая система в отдельные периоды может подвергаться опасности дефляционного разрыва. Каждое правительство всегда проводит некоторую фискальную политику, независимо оттого, осознает оно это или нет. Вопрос в том, является ли эта политика конструктивной или неосознанной и непоследовательной?

Под конструктивной фискальной политикой понимается установление такого государственного налогообложения  и таких государственных расходов, которые, во-первых, помогали бы гасить колебания экономического цикла, и, во-вторых, вели бы к поддержанию развивающейся экономики высокой занятости, свободной от чрезмерной инфляции или дефляции.

Таким образом, фискальная политика - это совокупность финансовых мероприятий государства по регулированию правительственных доходов и расходов для достижения определенных социально-экономических целей.

Современная фискальная политика определяет основные направления  использования финансовых ресурсов государства, методы финансирования и главные источники пополнения казны. В зависимости от конкретно-исторических условий в отдельных странах такая политика осуществляется различными методами. В странах Запада используются как прямые, так и косвенные финансовые методы регулирования экономики.

К прямым относятся методы бюджетного регулирования. Средства государственного бюджета направляются на следующие цели: а) финансирование затрат на расширенное воспроизводство; б) содержание непроизводственной сферы; в) осуществление государственных инвестиций в развитие инфраструктуры, научных исследований и т.п.; г) проведение структурной политики;  д) содержание военно-промышленного комплекса и др.

С помощью косвенных методов государство воздействует на финансовые возможности производителей товаров (услуг) и на размеры потребительского спроса. Важную роль играет система налогообложения, государство стремится добиться возможно более устойчивых темпов экономического роста и избежать резких взлетов и падений производства, допуская изменения ставок налогов на различные виды доходов, предоставляя налоговые льготы, снижая необлагаемый минимум доходов и т.д. При спаде производства государство уменьшает размеры налогов на корпорации, что улучшает их финансовое положение и позволяет расширять масштабы инвестиций. При резком подъеме производства, наоборот, государство увеличивает ставки налогообложения прибылей и подоходного налога. При этом уменьшаются возможности для финансирования капитальных вложений и сокращается платежеспособный спрос населения.

• Контрольная функция налогов

Эта функция налогов  как экономической категории  состоит в том, что появляется возможность количественного отражения  налоговых поступлений и их сопоставления с потребностями государства в финансовых ресурсах. Благодаря контрольной функции оценивается эффективность каждого налогового канала и налогового «пресса» в целом, выявляется необходимость внесения изменений в налоговую систему и бюджетную политику. Контрольная функция налогово-финансовых отношений проявляется лишь в условиях действия распределительной функции.

Осуществление контрольной функции  налогов, ее полнота и глубина  в известной мере зависят от налоговой  дисциплины. Ее суть состоит в том, чтобы налогоплательщики (юридические и физические лица) своевременно и в полном объеме уплачивали установленные законодательством налоги.

Несмотря на прилагаемые усилия, в стране продолжает расти задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему РФ. В 2000 г. задолженность в консолидированный бюджет составила 463,7 млрд руб. против 259 млрд руб. в 1998 г. или возросла на 179,8%, а в федеральный бюджет — соответственно 292,1 млрд руб. против 160,0 млрд руб., и ее рост составил 182,6%.

В ходе реализации мероприятий, предусмотренных  основными направлениями контрольной работы органов МНС России, на 2000 год проведено 1,2 млн проверок организаций и свыше 4,7 проверок физических лиц, при этом в ходе 351,1 тыс. проверок организаций и 492,5 тыс. проверок физических лиц установлены нарушения налогового и иного законодательства. По результатам таких проверок в бюджетную систему дополнительно начислено платежей (с учетом штрафных санкций и пеней) на сумму 59,1 млрд руб.

Поданным Министерства РФ по налогам  и сборам в 2000 г. более 344 тыс. должностных  лиц предприятий, учреждений и организаций и 460 тыс. физических лиц – предпринимателей привлечены к административной ответственности с наложением штрафов на общую сумму 271 млн руб. (на 75 млн руб. или в 1,4 раза больше, чем в 1999 г.), 335 тыс. раз приостанавливались операции по счетам налогоплательщиков.

• Распределительная функция налогов

Изначально распределительная  функция налогов носила чисто  фискальный характер - наполнить государственную казну, чтобы иметь возможность содержать армию, чиновничий аппарат, а со временем — и социальную сферу (просвещение, здравоохранение и т.д.).

По мере дальнейшего развития, увеличения масштабов народного хозяйства расширились границы государственного регулирования в организации хозяйственной жизни в стране. Появились регулирующие функции, осуществляемые через налоговый механизм. Кроме того, в налоговом регулировании появились стимулирующие и сдерживающие подфункции, а также подфункции воспроизводственного назначения.

Стимулирующая подфункция налогов  реализуется через систему льгот, исключений, преференций, увязываемых с льготообразующими признаками объекта налогообложения. Она проявляется в изменении объекта обложения, в уменьшении налогооблагаемой базы, в понижении налоговой ставки.

В Законе РФ «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации» предусмотрены следующие виды льгот: необлагаемый минимум объекта; изъятие из обложения определенных элементов объекта; освобождение от уплаты налогов отдельных лиц или категорий плательщиков; понижение налоговых ставок; целевые налоговые льготы, включая налоговые кредиты (отсрочки взимания налогов) и вычет из налогового оклада (налогового платежа за расчетный период).

Льготы по налогообложению, например, по налогу на прибыль предприятий и организаций, были направлены на стимулирование: финансирования капитальных вложений производственного назначения отраслей сферы материального производства, а также на жилищное строительство всех отраслей народного хозяйства; малых форм предпринимательства; занятости инвалидов; благотворительной деятельности в социально-культурной и природоохранной сферах.

Преференции установлены в виде инвестиционного налогового кредита и целевой налоговой льготы для финансирования инвестиционных и инновационных затрат. Налоговый кредит, как и всякий другой, предоставляется на условиях возвратности и платности, оформляется соответствующим договором между юридическим лицом и региональным налоговым органом.

Целевая налоговая льгота, в отличие  от инвестиционного налогового кредита, может предоставляться любой  организации органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации на взаимовыгодной основе, но в пределах суммы налоговых поступлений в бюджет территории. Порядок и условия предоставления те же, что и у налогового кредита.

Подфункцию воспроизводственного назначения несут в себе: плата за воду, потребляемую промышленными предприятиями; платежи за пользование природными ресурсами; отчисления в дорожные фонды; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, лесные подати. Эти налоги отличает четкая отраслевая принадлежность.

Особое значение имеет дифференциация налогов по источнику обложения: издержки производства (себестоимость), прибыль. Правильность расчетов налога на прибыль требует знания состава затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг) и порядка формирования финансовых результатов (прибыли или убытка). Непосредственно в себестоимость включаются налоги, идущие на формирование дорожных фондов, земельный налог, платежи за пользование природными ресурсами.

Сторонами налоговых  отношений являются¹⁰:

• организации и физические лица (налогоплательщики или плательщики сборов);
• организации и физические лица (налоговые агенты);
• Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные отделения;
• Государственный таможенный комитет РФ и его территориальные подразделения — таможенные органы;
• государственные органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления, другие уполномоченные ими органы и должностные лица, осуществляющие прием и взимание налогов и сборов, а также контроль за их уплатой;
• Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и органов местного самоуправления — при решении вопросов об отсрочке и о рассрочке уплаты налогов и сборов и других вопросов в рамках их компетенции.

Структура налоговой  системы РФ

В соответствии с первой частью Налогового кодекса¹¹ РФ налоговая система РФ представлена тремя уровнями и включает:

1. федеральные налоги и сборы;
2. налоги и сборы субъектов РФ (региональные);
3. местные налоги и сборы.

К федеральным относятся  налоги и сборы, обязательные к уплате на всей территории РФ:

• налог на добавленную стоимость (НДС);
• акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;
• налог на прибыль (доход) организаций;
• налог на доходы от капитала;
• подоходный налог с физических лиц;
• взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;
• государственная пошлина
• таможенная пошлина и таможенные сборы;
• налоги на пользование недрами, на воспроизводство минерально-сырьевой базы,  на дополнительный доход от добычи углеводородов;
• сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;
• лесной и водный налоги;
• экологический налог;
• федеральные лицензионные сборы.

К региональным относятся  налоги и сборы, вводимые в действие законами субъектов РФ и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов РФ:

• налог на имущество организаций;
• налог на недвижимость;
• дорожный налог;
• транспортный налог;
• налог с продаж;
• налог на игорный бизнес;
• региональные лицензионные сборы.

При введении в действие налога на недвижимость прекращается действие на территории соответствующего субъекта РФ налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога.

При установлении регионального  налога представительные органы власти субъектов РФ определяют следующие элементы налогообложения:

• налоговые льготы;
• налоговую ставку в пределах, установленных федеральным законодательством;
• порядок и сроки уплаты налога;
• форму отчетности по каждому региональному налогу.

К местным относятся  налоги и сборы, вводимые в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований. Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами этих субъектов РФ.

Местными налогами и  сборами являются:

• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц;
• налог на рекламу;
• налог на наследование или дарение;
• местные лицензионные сборы.

При установлении местного налога представительные органы местного самоуправления определяют в нормативных правовых актах следующие элементы налогообложения: налоговые льготы; налоговую ставку в пределах, установленных федеральным законодательством; порядок и сроки уплаты налога; форму отчетности по каждому местному налогу.

Принципы налогообложения

Известный экономист  Адам Смит в классическом сочинении «Исследование о природе и причинах богатства народов»¹² привел следующие основные принципы налогообложения:

• принцип справедливости, утверждающий всеобщность обложения и равномерность распределения налога между гражданами  соразмерно их доходам;
• принцип определенности, требующий, чтобы сумма, способ и время платежа были заранее точно известны плательщику;
• принцип удобности, предполагающий, что налог должен взиматься в такое время и таким способом, которые представляют  наибольшие удобства для плательщика;
• принцип экономии, заключающийся в сокращении издержек взимания налога, в рационализации системы налогообложения.

В экономической литературе подробно рассматривается система принципов налогообложения, которые подразделяются на экономические, юридические (принципы налогового права) и организационные.

Рассмотрим экономические  принципы налогообложения.

• Всеобщность — охват налогами всех экономических субъектов, получающих доходы, независимо от организационно-правовой формы.
• Стабильность — устойчивость видов налогов и налоговых ставок во времени.
• Равнонапряженность — взимание налогов по единым для всех налогоплательщиков ставкам в равной доле от равного дохода.
• Обязательность — принудительность налога и неизбежность его выплаты.
• Социальная справедливость — установление налоговых ставок и налоговых льгот, оказывающих щадящее воздействие на низкодоходные организации и группы населения.
• Однократность обложения — один и тот же объект одного вида налогов облагается только один раз за определенный законом период.
• Разумное сочетание прямых и косвенных налогов.
• Универсализация налогообложения - одинаковый подход ко всем хозяйствующим субъектам обложения.
• Строгий порядок ведения и отмены органами власти разного уровня налогов, их ставок, налоговых льгот.
• Четкая классификация налогов, в основу которой положена компетенция соответствующих органов власти.
• Принцип отрицания обратной силы налогового закона.
• Эффективность — превышение сумм налогов над затратами на их взимание и использование.