Национально-государственная автономия. 3

Министерство образования и  науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное  образовательное учреждения высшего  профессионального образования

«Южно-Уральский государственный  университет»

(национальный исследовательский  университет)

Факультет «Юридический»

Кафедра «Конституционного и административного  права»

«Национально-государственная автономия»

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине «Конституционное право»

ЮУрГУ – 030900

                                                                   Руководитель работы, д.ю.н.,

доцент кафедры

                                 ______________Н.С. Конева 

   ______________  2013г.                                                                     

  Нормоконтролер,

______________/ Л.М. Бутакова 

_____________________2013г.     ______________  2013

                                 Автор работы,

 Студент группы ЮЗ-296

  ____________Г.С. Недорезова    

  _____________ 2013 г.

                                                                                                      Работа защищена

с оценкой (прописью, цифрой)

__________________________

____________________2013 г.

Челябинск 2013 
Содержание

Введение

Актуальность темы исследования. Россия – это сложносоставное государство, асимметричная федерация, являющаяся многонациональной по составу населения. Именно многонациональность порождает проблему обеспечения единства страны и требует выбора такой формы государственного (политико-территориального) устройства России, которая способствовала бы решению этой задачи.

В истории российского государства, даже когда оно было унитарным, допускались  различные формы самоуправления отдельных его частей как национальных, так и не имевших национальной специфики.

Современная федерация, сложившаяся  в постсоветский период под воздействием множества факторов, явилась следствием, кроме прочего, наличия в её составе  автономий, которые были сохранены в целях обеспечения единства государства, а также удовлетворения интересов, населяющих его народов. В этой связи важно понимать значение и цели двух основных форм автономии – национально-территориальной (политической и административной) и экстратерриториальной (культурной, персональной, корпоративной и др.).

Автономия в России является одной  из форм национально-территориального существования народов и этнических меньшинств, компактно проживающих  в ряде регионов, которая позволяет  обеспечить возможность самоуправления и реализации прав меньшинств, а также решения национальных вопросов.

Этническая составляющая (а также  культурная и, реже, конфессиональная), лежат в основе выделения автономии  как одной из конституционно-правовых гарантий прав народов в многонациональном государстве. Доминирующее в доктрине представление об автономии, признавая данные составляющие, не рассматривает их в качестве основополагающих факторов формирования самой автономии.

Однако их учет объективно необходим  как в научном осмыслении, так и в правовом регулировании соответствующих отношений.

Принципиальное значение для наиболее полного использования возможностей автономии имеет исследование правовой природы этого явления, как в  России, так и в других странах  мира. Оно может выражаться в двух основных формах – национально-территориальной (политической и административной) и экстратерриториальной (национально-культурной и др.) автономиях, в адекватной мере реализующих право на самоопределение; при этом ни в коем случае не подразумевается нарушение территориальной целостности государства. Однако в научной литературе, а также общественно-политической практике существуют разноречивые представления о самой автономии, что не может не отражаться на эффективности ее практической реализации как в территориальной, так и в национально-культурной форме.

В сложившейся конституционно-правовой ситуации все более осознается необходимость в перспективной модели российского государственного устройства, основанной на согласии и солидарности федерального центра и регионов, как определяющего интегрирующего фактора в современных условиях развития общества и государства. Такая модель, как представляется, возможна при наличии автономии, что предполагает, в первую очередь, адекватное закрепление института автономии в российском законодательстве.

В этой связи нуждается в научном  осмыслении проблема достижения баланса между центробежными и центростремительными силами, которая должна решаться с учетом общественно-политических реалий. Наблюдаемые на пути автономизации в России трудности требуют своего обстоятельного изучения, научного объяснения и поиска наиболее эффективных инструментов ее правового обеспечения.

Совокупность данных обстоятельств  и факторов делает обращение к исследованию выбранной темы весьма актуальным.

Объектом исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в сфере  формирования и функционирования автономий  в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают  закономерности возникновения, функционирования и развития автономии в Российской Федерации.

Целью курсовой работы является сравнительное исследование конституционно-правовых основ автономии, а также конституционно-правового статуса автономий в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с этой целью определяются задачи исследования:

1. Изучить понятие и виды национальных автономий.
2. Проанализировать проблемы национально-государственных автономий в Российской Федерации.

Структура работы предопределена целью  и задачами исследования. Курсовое исследование состоит из двух глав, введения и заключения, а также списка использованной литературы.

1. Понятие и виды автономий

1. Понятие автономии

В широком смысле слова автономия  в конституционном праве означает предоставление какой-либо части государства (например, Аландским островам в  Финляндии, Крыму на Украине), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молдавии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным единицам (в Японии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов¹.

Именно в этом смысле конституция  Японии 1946 г. говорит о “принципе  местной автономии”. Иногда такую  автономию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан). Ниже рассматривается именно автономия такого рода, а не просто автономия административно-территориальных единиц.

Автономные образования иногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон (Филиппины). Нередко создание автономии является результатом длительной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если это население характеризуется этническими особенностями. Компетенция автономных образований определяется конституцией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).

2. Виды автономий

В зависимости от того, компактно  или разрозненно проживают этнические и иные общности, а также от других обстоятельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии²:

• Персональная;
• Корпоративная;
• Территориальная.

Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этнические группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (например, в Австрии, в Венгрии) и создают свои объединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в политической жизни путем представительства (с правом совещательного голоса) при некоторых центральных органах государства.

Корпоративная автономия обычно связывается  с существованием лингвистических  общностей, для которых нередко  резервируется определенная доля мест в государственном аппарате, а  государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку для государственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподавание в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии.

Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной  или этнотерриториальной (первое название в литературе зарубежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная (этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях — и определение автономии (Автономная Республика Крым).

Иногда одна и та же этническая группа одновременно использует разные формы автономии (например, саамы в Швеции и Норвегии).

В отечественной литературе принято  различать две главные формы  автономии:

• национально-территориальную (этнотерриториальную);
• культурно-национальную.

Обе они, как видно из их названий, связаны с этническими характеристиками.

В зависимости от объема полномочий существуют две формы национально-территориальной (этнотерриториальной) автономии:

• политическая (ее часто называют еще государственной, законодательной);
• административная.

Политическая автономия имеет  некоторые признаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в конституции, например в Италии, или определяется специальным законом. Например, в Ираке — законом об Иракском Курдистане 1974 г. Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные образования Португалии).

Для политической автономии характерно наличие местного парламент, иногда двухпалатного. Законы, принимаемые  им, не должны противоречить интересам  государства и его составных  частей. Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации административных учреждений, подчиненных данному автономному образованию, административно-территориального деления автономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб.

В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации — еще и гражданство этого субъекта. Ныне свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет.

Различные формы политической автономии  существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более четверти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значительной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корсика во Франции и др. Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По конституции Азербайджана 1995г. Нахичевань — это автономное государство. Есть политическая автономия в Грузии. Правда, ситуация в Грузии до конца не определилась, между Грузией и ее автономией — Абхазией — шла настоящая война, а сейчас ведутся переговоры о создании федерации или иной формы.

Административная автономия не обладает правом издавать свои местные  законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В Китае представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных органов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства.

В районах административной автономии  в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата³.

Как уже отмечалось, автономные образования  могут создаваться и в субъектах  федеративных государств. Они имеются  в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округа некоторых этнических групп, вправе делать изъятия из законов в пользу местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии — субъекте югославской федерации.

Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создается для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формами территориальной  автономии в некоторых странах  используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства.

С ними консультируются при решении  вопросов языка, быта, культуры. Эта  форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).

В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании — Шотландия и Уэльс. В главных  городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, которая является автономией), но предложение об автономии Шотландии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В отдельных странах Африки есть межгосударственная “кочевая автономия” для туарегов — кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

В целом необходимо отметить возрастание  числа разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.

2. Национально-государственные автономии в Российской Федерации

1. Исторический аспект создания автономий

Вопросы о сути национально-территориальной  и национально-культурной автономии, их соотношении и роли в современной  России являются весьма непростыми. Перед  их рассмотрением в рамках данного материала хотелось бы определиться с понятиями – это тоже не легко, но все же необходимо для рассмотрения основных проблем.

Под национально-территориальной  автономией в конституционном праве, как уже отмечалось, чаще всего понимают создание этносом (нацией, народностью), проживающим на территории своего традиционного обитания, собственного национально-государственного образования. Территория, то есть область проживания, в данном случае решающий фактор – отсюда часто национально-территориальную автономию называют также и областной автономией.

Конкретные автономные единицы  могут по-разному называться, в  нашей стране возникли такие наименования, как автономная республика, автономная область, автономный (ранее – национальный) округ. Национальная «окраска» соответствующей единицы отражается в названии – оно связано с именем этноса (или этносов), для которого (которых) создано это образование.

Территория чаще всего является историческим местом обитания этноса (хотя исключения также бывают – например, для Еврейской автономной области территория была подобрана в Сибири, и предполагалось, что как раз она и «притянет» многих советских евреев на постоянное жительство, но этого в действительности не получилось). Этнос на своей территории не обязательно составляет большинство; собственно, не в этом и дело – национально-территориальная единица должна стать средством не для возвеличивания интересов этноса, их приоритета перед лицами другой национальности, проживающими на той же территории, а для необходимого учета национальных интересов в промышленной, образовательной, культурной, духовной и других направлениях региональной политики на данной территории. Все граждане государства, проживающие на территории автономии, образуют ее население, народ, автономное образование выражает интересы всех, независимо от национальной принадлежности; но вместе с тем оно выражает и интересы соответствующего этноса.

В немалой степени создание автономной единицы предполагает и  проведение соответствующей общегосударственной политики в целях учета специфических, подчас сложных интересов этноса и территории⁴. Для национально-территориальной единицы предусматриваются, наряду с этим, и различные варианты представительства в общегосударственных органах, а также запрашивание заключений и мнений органов власти единицы по проектам общегосударственных законов, а порой и других актов. Автономная единица называется не только национально-территориальным, но и национально-государственным образованием по той причине, что она чем-то похожа на государство, отсюда и выражение «государствоподобное» образование.

По степени «приближенности» к государству выделяют два вида (или уровня) национально-территориальных автономий: политическую автономию (это республика – своеобразное государство, не похожее на «настоящие» государства тем, что не обладает государственным суверенитетом, но имеет некоторые внешние атрибуты государства – конституцию, законодательство, высшие органы власти, кроме того, напрямую входит в состав «большого» государства); административную автономию (автономная область, автономный округ) – она ближе к обычным административно-территориальным единицам, к тому же может и входить в их состав.

Национально-культурная автономия  отличается от национально-территориальной, прежде всего, по такому официально-юридическому признаку, как экстерриториальность. Иначе говоря, она создается как объединение лиц соответствующей национальной принадлежности, проживающих на всей территории государства (или части государства). У таких лиц может вообще не быть своей исторической территории (родины) в данном государстве – например, национально-культурную автономию в России имеют немцы, грузины, армяне, греки, корейцы и т.д.

Но может быть и так, что  определенная часть этноса живет  на своей территории, и там созданы субъект Федерации или автономное образование. Однако есть и немало лиц, принадлежащих к данной нации, но расселившихся за пределами ее исторической территории. Вот они-то и создают национально-культурную автономию. Наглядный пример: есть Республика Татарстан, но есть и национально-культурная автономия татар, проживающих за пределами Татарстана.

Другое отличие заключается  в том, что национально-территориальная  автономия – это часть государственного устройства страны. А национально-культурная автономия по российскому законодательству – общественное объединение. Федеральный закон⁵ от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с последующими изменениями и дополнениями, последняя редакция от 30 ноября 2005 г.) в ст. 1 «Понятие национально-культурной автономии» гласит, что национально-культурная автономия в Российской Федерации – это «форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». И далее: «Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация».

С учетом подходов, заложенных в конституционном законодательстве, следует определиться с целями создания той и другой автономии. И прежде чем говорить о сегодняшнем дне, надо сделать небольшой исторический экскурс. В начале ХХ в. к проблеме разрешения национального вопроса в России было повышенное внимание всех политических партий, возникших в государстве после знаменитых царских реформ, провозгласивших политические свободы и создание парламентаризма в России.

Если говорить кратко, в  качестве главных средств для  решения национальной проблемы предлагались: унитарное государство с автономией областей, отличающихся специфическими национальным составом, языком, экономикой, духовностью; федерация, в которой регионы с национальным составом населения становились бы субъектами такой федерации.

Надо сказать, что в основном партии, независимо от их политической направленности, выступали за сохранение унитарной природы Российского государства, с предоставлением областной (т.е. национально-территориальной) автономии соответствующим нациям. Такой же стратегии придерживалась и партия социал-демократов большевиков, которая победила в октябре 1917 г. и стала правящей в России. Большевики выступали за право наций на самоопределение вплоть до отделения и образования независимого государства; и в то же время они не пропагандировали выход нации из единого государства, а выступали за ее областную автономию.

Только в декабре 1917 г. –  начале 1918 г. В.И. Ленин и партия склонились к федеративному устройству России – причина состояла в том, что  страна разваливалась, единой России не было, и в федерации увидели путь к ее воссоединению. Причем и формы федерации на тот момент были неясны, при ближайшем рассмотрении они очень напоминали скорее то же самое унитарное государство с автономией национальных областей, только называть это стали федерацией.

Но характерно то, что к другому виду автономии – национально-культурной, то есть общегосударственному (общетерриториальному) объединению лиц одной национальности – отношение и большевиков, и многих других партий независимо от их политических воззрений на власть было отрицательным. Спрашивается, почему? Причины кроются в трактовке главных целей и последствий такого объединения.

Во-первых, при очевидной внешней  цели объединения – сохранение национальной самобытности, защита национального языка, культуры, литературы, духовности – появлялась опасность цели не афишируемой, даже не предполагаемой, но неизбежной – путь к изоляции лиц данной национальности от граждан иной национальной принадлежности, к замкнутости, к общению внутри сообщества, состоящего из лиц одной нации.

Причем этот путь отнюдь не провозглашался и пропагандировался сторонниками национально-культурной автономии, они  видели самосохранение нации не в  том, что она обособляется от других наций, и предполагали дружеское общение с ними. Но противники национально-культурной автономии считали, что замкнутость и самоизоляция наступят автоматически с ее созданием. Далее, конечно, каждая партия добавляла свои аргументы. Так, для большевиков создание подобной автономии означало, что вместо единой борьбы с трудящимися других национальностей за торжество социализма и пролетарского интернационализма, против эксплуататоров – независимо от их национальной принадлежности – лица соответствующей национальности в рамках национально-культурной автономии «забудут» о такой борьбе, более того, объединятся со своими – «национальными» капиталистами.