Нетипичные формы правления. 2

Введение

Проблема формы государства приобретает не только теоретическое, но и первостепенное практически-политическое значение. От того, как организована и как реализуется государственная власть, зависит эффективность государственного руководства, действенность управления, престиж и стабильность правительства, состояние законности и правопорядка в стране.

В последнее время отчетливо высветились многие актуальные проблемы теории и практики современного конституционного права, в частности вопрос о форме правления в его различных вариантах.

Это связано прежде всего с тем, что в современных условиях прежние градации, сложившиеся в ХIХ в., изменяются, происходит взаимное восприятие, переплетение элементов различных форм, возникают смешанные и "гибридные" формы правления. Создание таких форм отражает определенные тенденции современного конституционного развития. В большинстве случаев это явление носит позитивный характер: оно способствует повышению уровня управляемости государством (в тех сферах, где такое повышение соответствует интересам общества). Но иногда, особенно если в республике воспринимаются некоторые монархические черты, такой процесс приобретает крайне негативный характер. Последнее связано, в частности, с появлением в ХIХ в. суперпрезидентских, а в ХХ в президентско-монократических республик с пожизненными и даже наследственными президентами (как, например, в КНДР). В результате возникают не просто смешанные, а извращенные государственные формы.

В своей работе я попытаюсь вскрыть некоторые тенденции в развитии форм правления в целях анализа плюсов и минусов различных институтов, форм, структур. Это особенно важно в связи с тем, что подобные процессы развиваются и в России. Их отражает новая Конституция России. Она предусматривает создание полупрезидентской, полупарламентарной республики с доминирующим положением президента в структуре власти. В этой смешанной форме учтены положительные стороны обеих традиционных форм, в частности стабильность правительства и его подконтрольность парламенту. Путем применения института двойной ответственности (перед Государственной Думой и президентом), усложнения процедуры вотума недоверия преодолеваются негативные стороны как президентской, так и парламентарной форм правления.

Но поскольку говорить о преимуществах и недостатках той или иной формы правления невозможно, не получив представления о самом понятии, я попытаюсь в своей работе дать понятие формы правления и охарактеризовать разнообразные формы с различных точек зрения.

1. Понятие формы государства и ее составные части

Понятие формы государства является одним из важнейших содержательных характеристик государствоведения, оно является не только логической категорией, но и категорией конкретно-исторической.

Государство представляет собой единство содержания и формы. По отношению к содержанию форма государства является внешней оболочкой. Форма государства обслуживает вполне определенное содержание и исчезает с его ликвидацией. В процессе исторического развития государственности происходит постоянный процесс сбрасывания старой формы, процесс постоянного ее обновления.

Изучение формы государства проливает свет на организацию власти в государстве, на органы, которыми она представлена, на порядок образования этих органов, длительность их полномочий, методы осуществления государственной власти и т.д.

Форму государства можно понимать как специфическую политическую организацию общества в отличие от иной, неполитической, безгосударственной организации общества. Форма государства представляет собой устройство государства в самом широком смысле этого слова. Она характеризуется способами организации верховной, суверенной власти, принципами ее взаимоотношения с другими органами государства, с населением и его составными частями, методами осуществления политической власти в государстве.

Форма государства - это обусловленная его содержанием целостная политико-правовая структура, выражающая единство конституциональных и территориальных способов организации государственной власти, главных методов ее осуществления и форм обратной связи органов государства с населением.

В юридической науке, теории государства и права уже давно обсуждается вопрос о точности понятия “форма государства”, и до сих пор участники дискуссии не пришли к единодушным выводам по главному вопросу - о самом подходе к понятию формы государства.

По мнению одних, форма государства тождественна форме правления, между этими двумя понятиями нет никакого различия.

Авторы, придерживающиеся второй точки зрения, отстаивают узкий и широкий подход к понятию “форма государства”. В узком смысле форма государства отождествляется с формой правления, а в широком рассматривается как совокупность формы правления и формы государственного устройства.

Согласно третьему направлению, которого придерживается большинство государствоведов, форма государства может быть понята как совокупность трех элементов: формы правления, формы государственного устройства (или административно-территориальной структуры) и политического режима.

В различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействии. Вместе с тем форма существующих государств, особенно современных, имеет общие признаки, что позволяет дать определение каждому элементу формы государства.

Форма правления - организация верховной власти в государстве, характеризующаяся ее источниками и принципами взаимоотношения органов власти между собой и с населением. Форма правления - это та сторона организации власти, в которой выражаются принципы организации верховной, суверенной власти в государстве.

Вопрос о формах правления и их отличительных признаках будет рассмотрен в дальнейшем более подробно.

Форма государственного устройства - это территориальная организация государственной власти, характеризующаяся принципами взаимосвязи отдельных составных частей государства и их органов власти между собой и государством в целом.

Форма государственного устройства показывает:

из каких частей состоит внутренняя структура государства;

каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения этих органов;

как строятся взаимоотношения между центральными и местными государственными органами;

в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на этой территории.

Некоторые современные авторы, учитывая большое практическое значение на деле существующих политических, социальных и идеологических взаимоотношений внутри государства, выдвигают понятие политического режима в государстве, который характеризует принципы политической демократии - сохранение или ликвидацию демократических свобод, многопартийность или однопартийность системы правления и т.д.

Политический режим представляет собой составную часть формы государства. Без анализа своеобразия политического режима невозможно определить такие специфические формы государства как деспотия, тирания, фашизм.

Политический режим - система методов осуществления государственной власти, характеризующая состояние демократических прав и свобод, отношение органов государственной власти к правовым основам их деятельности.

Его также можно охарактеризовать как конкретное проявление государственной организации власти, выражающееся в состоянии и характере демократии и политической свободы в обществе, юридическом положении личности, а также во взаимосвязи методов деятельности органов власти.

Некоторые авторы выдвигают точку зрения, согласно которой политический режим представляет собой внутреннюю форму государства, а форма правления и форма государственного устройства - его внешнюю форму.

Формы государства чрезвычайно разнообразны, поскольку разнообразны конкретные условия их возникновения и развития.

Причины разнообразия политических форм находятся в непосредственной связи с переходом от одного исторического типа государства к другому. В процессе смены общественно-экономических формаций общества происходит последовательная смена типов государства. Материальной основой этой смены является развитие материально-экономических отношений, другими словами, смена типа государства есть политическое выражение изменения экономического базиса общества.

Большое значение для понимания процесса смены исторических типов государства имеет то обстоятельство, что разные страны мира находятся на различных этапах экономического и политического развития. Политическая картина мира чрезвычайно разнообразна. Это касается как разнообразия форм государства, так и их типов.

Факторы, которые обусловливают разнообразие государственных форм, могут быть различными. В целом они сводятся к конкретности, индивидуальности объективных условий, в которых осуществляется власть в тех или иных странах. Поскольку каждая страна развивается в специфических конкретных условиях, она имеет своеобразные политические формы. Главными среди этих условий являются те, которые относятся к области внутренней общественно-политической жизни страны. Определенную роль играет также и международная обстановка, внешние условия осуществления политической власти.

2.1. Понятие и характеристика форм правления.

Под формой правления, мы понимаем систему формирования и взаимоотношений главы государства, высших органов законодательной и исполнительной власти. Форма правления исторически складывается в процессе борьбы и взаимодействия социальных и политических сил соответствующего общества.

Форма правления имеет основополагающее значение для изучения конституционно-правового регулирования организации и функционирования государства. Это не просто теоретическая абстрактная категория науки, как, скажем, суверенитет или народовластие, а тот ключ, с помощью которого мы только и можем разобраться в смысле той или иной системы органов государственной власти, установленной конституцией соответствующего государства.

     Форму правления характеризуют как способ организации и взаимоотношений высших органов государства. Как один из элементов формы государства форма правления тесно связана с сущностью государства и является его внешним выражением. Зная форму правления, мы можем с достаточной уверенностью судить о внутреннем содержании, социальном назначении и функции государства, т.е. его сущности. Актуальность проведенного исследования заключается в том, что проблема нетипичных форм правления приобретает на сегодняшний день не только теоретическое, но и первостепенное практическое значение. От того, как организована и как реализуется государственная власть, зависит эффективность государственного руководства, действенность управления, престиж и стабильность правительства, состояние законности и правопорядка в стране.

В XIX-XX вв. наряду с традиционными формами правления появились совершенно новые формы путем соединения, совмещения и появления новых признаков, причем эта тенденция постепенно набирала силу: чистых и традиционных форм становится все меньше и меньше. В данном случае речь идет не столько о капиталистических и развитых странах, где на основе демократизации политической системы практически утратились различия между монархией и республикой: по своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Италии или Франции. Речь идет о появлении нетипичных или смешанных форм правления, когда воедино сливаются черты республики и монархии (Малайзия), абсолютной и конституционной монархии, затем и дуалистической (Кувейт) и т.д.

    По мнению Чистякова В.Е., эти модификации обусловлены несколькими причинами.

    Во-первых, практика последних десятилетий показала, что для эффективного управления государством важно не только соблюдение принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов, обеспечивающих демократизм и исключающих концентрацию власти в руках одного органа или человека, но и установление необходимых взаимосвязей, взаимообусловленности, согласованности в работе высших органов государства.

    Во-вторых, «чистые» формы правления имеют свои недостатки из-за односторонности, однобокости. К примеру, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму. Об этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских республик в Латинской Америке, президентско-монократических республик в Африке. В парламентарной республике, как и в парламентарной монархии, утрата поддержки парламентского большинства ведет к выражению вотума недоверия и частой смене кабинета министров. Создание смешанных, «гибридных», нетипичных форм правления позволяет устранить недостатки отдельных форм правления и объединить их позитивные, положительные стороны.

В-третьих, возникновение нетипичных форм государства связано с распространением и влиянием во все большем числе стран мира общечеловеческих ценностей, гуманистических идей и институтов. Под их влиянием были приняты Конституции в Кувейте, Катаре, Бахрейне, ОАЭ и Саудовской Аравии, где абсолютная монархия как форма правления превалирует по сей день.

И, наконец, изменения в форме правления связаны с борьбой, давлением прогрессивных сил. Это и фактическое изменение формы правления в Иордании в 90-х годах при сохранении власти прежнего монарха, и появление новой Конституции Непала в 1990 г.

2.2.Виды нетипичных форм правления

    В результате процессов, которые были раскрыты выше, появились следующие нетипичные монархические формы правления:

     Выборная или республиканская монархия. Как уже отмечалось, глава государства в монархии – наследственный и пожизненный. Выборы нового монарха обычно проводятся в том случае, когда прекращается династия (например, выборы царем Михаила Романова в России в 1613 г.). Вместе с тем, в современных условиях есть такие монархи, где глава государства не пожизненный и не наследственный, а переизбирается через определенный промежуток времени. Такая система, как уже упоминалось ранее, существует в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах, своеобразных федеративных выборных монархиях. В каждом из этих государств глава государства переизбирается раз в 5 лет. Это сближает главу государства - монарха с президентом, а монархическую форму правления с республиканской. Однако оба государства остаются монархиями, ибо главой государства не может быть избран любой гражданин, удовлетворяющий избирательным квалификациям и требованиям для президента, а только один из "местных монархов" - правителей составных частей федерации.

В Малайзии 9 из 13 субъектов федерации возглавляются наследственными султанами (управление в четырех других организовано иначе), и только эти 9 образуют Совет правителей, который раз в 5 лет избирает главу государства. В Малайзии Совет правителей не обладает властными полномочиями, власть монарха тоже существенно ограничена (особенно после конституционной реформы 1983-1984 гг.). Малайзия - парламентарная монархия.

Иначе обстоит дело в ОАЭ. Высший совет семи эмиров - субъектов федерации обладает всей полнотой власти - он принимает законы. Национальное же собрание, назначенное эмирами (каждый эмир назначает определенное число членов, установленное Временной конституцией 1971 г., и зависящее от размеров эмирата), имеет лишь консультативный характер. Высший совет эмиров избирает главу государства раз в 5 лет. Несмотря на такие выборы, основные полномочия главы государства сосредоточены у Совета эмиров. В ОАЭ действует по существу коллективный монарх

    Коллективная монархия — несколько иная форма монархии сложилась в Объединенных Арабских Эмиратах. Здесь Высший совет эмиров -субъектов федерации — обладает всей полнотой власти вплоть до законотворческой деятельности. Несмотря на то, что и здесь раз в 5 лет избирается монарх, высшие полномочия остаются у Высшего совета. Поэтому ОАЭ является коллективной монархией.

     Патриархальная монархия — особый вид монархии, сложившийся в Свазиленде, где король, по существу, является вождем племени. Она характерна для традиционных обществ и прямо происходит из развития семейного принципа (традиционный монарх воспринимается как отец своих подданных).

Патриархальная монархия, так же как и сакральная имеет один древний обычай – принесение царской жертвы. Царь добровольно приносит себя в жертву во имя спасения своего народа. Мифологическое наследие подобного рода изложено в классическом труде Р. Грейвса "Греческая мифология". Он пишет,  что память о жертвоприношении царя достигла времен греческой и римской цивилизаций, но уже в замещенной форме (т.е. сохранились символические обряды).

Серьезность царской жертвы, память о которой сохранялась в сознании людей в течение тысячелетий, наилучшим образом подтверждает царская жертва, принесенная Иисусом Христом - так она и воспринимается в христианском богословии.

   Квази-монархия. Особо выделяют квази-монархию в Британском Содружестве (Commonwealth) — Австралию, Канаду, Новую Зеландию -главой которого является британская королева, представленная генерал-губернатором, но фактически все функции государства осуществляются правительством.

    Теократическая монархия — это форма монархии, при которой высшая политическая и духовная власть сосредоточена в руках духовенства, а глава церкви является одновременно и светским главой государства. Теократической монархией является государство Ватикан, где Римский Папа является главой католической церкви и государства.

Монархий в мире (учитывая и британское Содружество) немного –около У6 всех государств на планете. Однако смешанные формы монархии не представляют столь большого интереса исследователей, так как число их довольно ограничено. Более перспективными являются нетипичные формы республики, имеющие множество разновидностей.

      Проведя параллель с монархиями, описанными выше, можно утверждать, что число республик в «чистом» виде также чрезвычайно мало. На их месте возникают полупрезидентские и полупарламентарные республики, вследствие чего широко разрабатывается концепция «рационализированного парламентаризма» с целью ограничения власти парламента и усиления исполнительной власти, и концепция «ответственного правительства», которая усиливает уклон в сторону парламентарной республики.

Главный приоритет президентской республики — это объединение исполнительной власти в лице президента и правительства и невозможность увольнения правительства парламентом по причине политической борьбы партийных фракций. Важнейшее преимущество парламентарной республики — это ответственность правительства перед парламентом, обязывающее учитывать общественное мнение.

    С другой стороны президентская республика имманентно тянется к авторитаризму, тогда как правительство парламентарной республики слабо и нестабильно (так, в Италии за полсотни послевоенных лет сменилось больше полсотни правительств, не проработав на своем посту даже года).

Вследствие этих причин объединение признаков президентской и парламентарной республики обусловило появление совершенно новой, не существовавшей ранее смешанной республиканской формы правления. Впервые такая форма республики была установлена в 1958 г. во Франции по инициативе Шарля Де Голля, стремившегося к сильной президентской власти, но учитывавшего традиции парламентаризма в своей стране.

В других странах смешанная республика была создана иными способами.

    Во-первых, использованием вотума недоверия — ФРГ, Франция. В первой из них вводилось ограничение вотума недоверия, во второй — ограничение формы вотума недоверия. В Германии предусматривался «конструктивный вотум недоверия»: недоверие канцлеру считается принятым, если при внесении резолюции о недоверии указана фамилия его преемника. За все время существования ФРГ с 1949 года конструктивный вотум недоверия был применен лишь 1 раз. Во Франции требовалось, чтобы резолюцию порицания подписали не менее чем состава нижней палаты и, в отличие от Германии, принята не просто большинством нижней палаты, а абсолютным большинством. Но и здесь случаи внесения резолюции порицания были крайне редки.

    Во-вторых, установлением ответственности в президентской республике некоторых министров, но не главы правительства, которым часто de-facto и de-jure был президент. Эта тенденция нашла отражение в конституционном праве стран Латинской Америки: Венесуэла, Колумбия, Перу, Уругвай, Коста-Рика и др.

    В-третьих, созданием особой должности административного премьер-министра — Египет, Перу, Турция. Фактическим руководителем правительства оставался президент, который председательствовал на его заседаниях. В обязанности административного премьер-министра входило ведение оперативной деятельности правительства и неофициальных заседаний. В итоге, при сложившемся впечатлении о якобы полном подчинении правительства парламенту через премьер-министра, в неприкосновенности оставался фактический руководитель в лице президента.

    В результате были образованы следующие нетипичные формы республики.

    Смешанная полупрезидентская или полупарламентарная республика. "Гибридные" формы монархии не представляют большого интереса для исследователей: число их вариантов из-за характера самой формы правления довольно ограничено. Гораздо более перспективными являются смешанные и "гибридные" формы республики, имеющей множество разновидностей. Наблюдается самое различное соединение элементов парламентарной и президентской республик, а иногда появление таких черт, которых не было ни у одной из этих форм. В последнем случае происходит не просто смешение разных сторон отдельных разновидностей республиканской формы правления, а рождается новое качество, возникает своеобразный гибрид.

Как известно, существует несколько отличительных признаков президентской и парламентской республик, но главное различие между ними заключается в способе политической ответственности правительства (совета, кабинета министров). Все другие признаки, в том числе и порядок назначения правительства, не являются решающими: юридически в парламентарной республике правительство также назначается актом президента (хотя на деле акт президента о назначении министров выражает лишь волю парламентского большинства). Примерами президентской республики являются США, Сирия, Зимбабве, парламентарной – Италия, Германия, Индия и др.

В последние десятилетия указанный выше главный признак все чаще подвергается различным коррективам. В результате остается все меньше "чистых" президентских или парламентарных республик, возникают полупрезидентские, полупарламентарные республики. Для этой цели используются как концепция "рационализированного парламентаризма", имеющая целью ограничить власть парламента и усилить исполнительную власть, так и требование ответственного правительства, неразрывно связанное с идеей парламентарной республики. Одной из положительных черт президентской республики является стабильность правительства, которое не может быть уволено парламентом в отставку, в частности по причинам борьбы партийных фракций и изменения соотношения сил в его стенах. Кроме того, эта форма обеспечивает единство исполнительной власти: правительство возглавляет глава государства, даже если есть должность так называемого административного премьера (премьер-министра), о котором речь пойдет ниже. С другой стороны, важнейшей позитивной чертой парламентарной республики является ответственность правительства перед парламентом, которое обязано учитывать в своей деятельности соотношение сил в парламенте и, следовательно, общественное мнение (особенно его состояние во время выборов в парламент). Однако президентская республика тяготеет к авторитаризму. Исполнительная власть ускользает из-под парламентского контроля. Правительство же парламентарной республики в условиях многопартийной системы, особенно если нет доминирующей партии или устойчивой коалиции партий, вместе образующих парламентское большинство, слабо и нестабильно, часто "свергается" парламентом. Выше это иллюстрировалось на примере Италии.

Для того чтобы соединить указанные выше позитивные элементы парламентарной и президентской республик, в первой из них вводится ограничение вотума недоверия, а во второй - создаются ограниченные формы вотума недоверия. Возможности вынесения вотума недоверия ограничивают по-разному. В Германии, например, предусмотрен "конструктивный вотум недоверия": такая резолюция принимается одновременно с назначением нового канцлера, что исключает "бесправительственное" состояние страны. Кроме того, временно, до сформирования нового правительства, продолжает управлять ушедшее в отставку. За все время существования ФРГ, с 1949 г., конструктивный вотум недоверия был применен лишь 1 раз.

Во Франции требуется, чтобы резолюция порицания была мотивирована, подписана не менее чем 1 /10 состава нижней палаты и, в отличие от Германии, принята не просто большинством нижней палаты, а абсолютным большинством ее состава. Случаи внесения резолюции порицания во Франции крайне редки.

Создание смешанных форм (во всяком случае, тенденция к этому) связано также с установлением в президентской республике ответственности перед парламентом отдельных министров, но не главы правительства, которым остается фактически, а часто юридически президент. Эта тенденция нашла свое выражение в конституционном праве ряда стран Латинской Америки - Венесуэле, Колумбии, Перу, в Уругвае, Коста-Рике, Эквадоре и др.

Один из наиболее типичных примеров смешанной формы - республика Перу по конституции 1933 года (до переворота 1968 г). Отличительная черта формы правления в Перу состояла в двойственном положении правительства по отношению к президенту и конгрессу по вопросу о политической ответственности. Совет министров был ответственен как перед президентом, так и перед законодательным органом. К тому же реализацию президентом некоторых своих важных функций конституция ставила в преимущественную зависимость от волеизъявления конгресса.

Особая разновидность смешанной формы правления существовала в Панаме с 1972 по 1979 годы. Ее существенная отличительная черта состоит в особом положении главы правительства в системе государственных органов республики - по конституции 1972 года он, а не президент был ключевым звеном государственного механизма. Президент юридически, а еще больше фактически был низведен до положения второстепенной фигуры в структуре центральных органов государства. Совет кабинета наделялся конституцией главным образом совещательными полномочиями и действовал как консультативный орган при носителе высшей исполнительной власти - главе правительства. Еще одна особенность формы правления Панамы до конца 1978 года - формальное отсутствие в стране партийной системы, поэтому парламентские выборы проводились по территориальному признаку.