Обращение граждан в административном праве

Содержание

1. Введение…………………………………………………………………...3
2. Понятие и виды обращения граждан………………………………...……5
3. Порядок подачи и разрешения административных жалоб граждан…...10
4. Порядок подачи и разрешения судебных жалоб граждан……………15
5. Порядок и особенности обращения граждан в Конституционный суд РФ…………………………………………………………………………………20
6. Порядок подачи и рассмотрения жалобы Уполномоченному по правам человека РФ………………………………………………………………………24
7. Заключение………………………………………………………………..30

Введение

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993, провозгласила право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Граждане  реализуют право на обращение свободно и добровольно¹.

Право на обращение является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым  правом гражданина. Каждый дееспособный человек может обратиться в любую  государственную или негосударственную  организацию, к должностному лицу. Этому праву граждан корреспондирует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать граждан, принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

На  наш взгляд, это право относится  к блоку прав и обязанностей, для реализации которых необходима правовая активность и желание граждан защищать свои права, с одной стороны, и как минимум – содействие исполнительной власти, должностных лиц органов государственного управления, с другой.

Обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт административного права.

Целью курсовой работы является изучение обращения граждан как способа защиты прав.

Указанная цель определяет задачи исследования:

1) раскрытие понятия и видов обращений граждан;

2) исследование порядка подачи и разрешения жалоб граждан;

3) анализ деятельности органов, рассматривающих жалобы граждан.

Теоретической основой данной работы стали труды отечественных ученых-юристов: д.ю.н. проф. Д.Н. Бахраха, д.ю.н. проф. Ю.М. Козлова, к.ю.н. А.А. Кармолицкого и др.

При написании  курсовой работы использовались метод  анализа и синтеза, логический метод. Курсовая работа состоит из введения, пяти, заключения, списка использованных источников и приложения.

Понятие и виды обращения граждан

Одним из важных элементов административно-правового  статуса граждан является их конституционное  право обращаться лично, а также  направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные  органы и органы местного самоуправления². Обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт административного права. Конечно, этот правовой институт нуждается в модернизации, совершенствовании механизма реализации обращений, учете новых реалий, но, тем не менее, он на протяжении многих лет сложился, функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.

Основными видами обращений граждан  в современных условиях являются предложения, заявления и жалобы. Суть различий между ними сводится к следующему³.

Предложение — привлечение внимания на несовершенство организации, деятельности или регулирования в той или иной области и указание на пути их устранения.

Заявление — обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением.

Жалоба — обращение в государственные или иные официальные органы к должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина (граждан).

В реальной действительности в одном и том  же обращении могут содержаться указанные позиции в их различном сочетании.

Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может обратиться в любую государственную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу и в любое время. Этому праву граждан корреспондирует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать граждан, принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы. Так, в соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г⁴. к основным обязанностям государственных служащих относится обязанность в пределах своей компетенции своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В целях  совершенствования работы с обращениями граждан Указом Президента РФ создано специальное Управление в структуре Администрации Президента по работе с обращениями граждан. В Положении о нем к основным функциям Управления отнесены централизованный учет письменных и устных обращений граждан Российской Федерации, граждан СНГ, иностранных граждан и лиц без гражданства, поступающих на имя Президента, в адрес Правительства и Администрации Президента; обеспечение рассмотрения обращений граждан, адресованных Президенту, Правительству и Администрации Президента; информирование Президента, Правительства и руководителя Администрации Президента о количестве и содержании обращений граждан и принятых по ним мерах.

Весьма  обширны задачи Управления⁵: это организационно-методическое взаимодействие с подразделениями Администрации Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам рассмотрения обращений граждан; своевременное рассмотрение поступивших письменных и устных обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам их компетенции; извещение граждан о результатах рассмотрения в Управлении их предложений, заявлений и жалоб; прием граждан работниками Управления в приемной Администрации Президента и Правительства, а также руководителями Администрации Президента РФ, министрами Правительства РФ и другими государственными служащими; осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Федерации; анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента о характере обращений граждан; подготовка на основе анализа и обобщения обращений граждан предложений по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы, и некоторые другие задачи.

Так, в 2004 году в адрес Президента поступили сотни тысяч обращений от отечественных и зарубежных авторов, причем каждое десятое из них - коллективное, нередко с сотнями и тысячами подписей (резолюции митингов, собраний). Таким образом, можно говорить о миллионах граждан, проявивших желание или необходимость обратиться к главе государства со своими заботами и суждениями о событиях в жизни страны. Все эти обращения были зарегистрированы, рассмотрены компетентными лицами и получили то или иное разрешение. Значительное число граждан были приняты в Управлении на личном приеме. Существенное развитие получает работа с обращениями, поступающими по сети Интернет. Такую возможность для работы с обращениями граждан получили многие федеральные органы исполнительной власти и регионы страны⁶.

Подобные  Управлению Администрации Президента РФ структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются и в составе федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации. Например, приказом ФСБ России утверждена Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в органах ФСБ, которой, в частности, определены формы учета предложений, заявлений и жалоб, контроля за ходом и сроками исполнения каждого обращения, организации приема граждан. Аналогичные правовые акты действуют и в других федеральных органах исполнительной власти.

Повышению эффективности обращений как  способа защиты прав, свобод и законных интересов граждан служит Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г⁷. Указом предусмотрен специальный порядок рассмотрения сообщений, опубликованных в средствах массовой информации. Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны рассматривать сообщения о нарушениях, допущенных подчиненными им должностными лицами и другими государственными служащими, федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении указанных актов и вступивших в законную силу решений судов - не позднее трех дней. Ответ редакциям должен последовать не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информации. В федеральных органах исполнительной власти копии решений по этим сообщениям должны направляться в Контрольное управление Администрации Президента РФ.

Важное  значение в этом деле имеет обращение  Президента РФ к руководителям федеральных  органов исполнительной власти и  органов исполнительной власти субъектов  РФ, в котором, в частности, говорится: "Работу с обращениями граждан прошу держать в поле постоянного контроля, и ни один факт равнодушия, волокиты, недисциплинированности должностных лиц не должен оставаться без последствий"

Основным  нормативным правовым актом, определяющим юридическую природу, механизм реализации и порядок осуществления обращений граждан, является Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г., который действует в редакции Указа от 4 марта 1980 г. на территории Российской Федерации в части, не противоречащей законодательству РФ.

В целях  усиления борьбы с анонимными наветами 2 февраля 1988 г. данный нормативный акт  был дополнен Указом Президиума Верховного Совета СССР следующего содержания: "Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложения существа предложения, заявления или жалобы также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит"

Порядок подачи и разрешения административных жалоб граждан

Административная жалоба - это жалоба, подаваемая в административный или контрольно-надзорный орган.⁸ Данная жалоба представляет собой единое понятие, но имеющее две стороны. Материально-правовая сторона жалобы заключается в ее основном элементе - в притязании потерпевшего гражданина к виновному должностному лицу. Это притязание опирается на субъективное материальное право, которое может существовать и без жалобы, если должностное лицо не нарушает прав гражданина. Но если право нарушено и потерпевший обращается с жалобой в административный орган, то предполагается, что его притязание к администрации обосновано, и данное предположение проверяется административным органом. Для этого гражданин обязан подать жалобу, т.е. предъявить требование к органу управления о защите права, - в этом состоит ее процессуальная сторона. 

Работа с жалобами граждан — особый вид административной деятельности, в процессе которой  осуществляется последовательный ряд действий, выполняются обязанности, реализуются права. Соответствующие обязанности и права конкретизируются системой процессуальных норм, регламентирующих процедуры работы с обращениями граждан. Иными словами, существует довольно развитое, полное и четкое производство по жалобам. На федеральном уровне оно урегулировано пока еще действующим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в редакции Указа от 4 марта 1980 г.). Этот источник административно-процессуальных норм так и называется: «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В какой-то мере его нормы, регулирующие процедуру рассмотрения общих административных жалоб, дополняются нормами законов субъектов Федерации. Что же касается особенностей процедур рассмотрения специальных жалоб, то они устанавливаются только федеральными законами.

В производстве по общим административным жалобам  можно выделить четыре стадии⁹.

Первая  из них — стадия первичной обработки. Здесь получают письменные, выслушивают устные обращения и регистрируют их.

В пятидневный  срок руководитель обязан обеспечить первичное движение жалобы, то есть определить, кто и как будет  работать с жалобой, либо переслать  ее в компетентную организацию.

Жалобу, которая направляется в другие организации, субъект власти может взять «на контроль». Это означает требование выслать ему копию ответа гражданину либо вернуть дело после разрешения жалобы и контроль за работой с жалобой.

Если  жалоба является повторной, то к ней  необходимо приобщить все материалы предыдущего рассмотрения.

Вторая  стадия — проверка жалобы (анализ ситуации). Прежде всего, должна быть собрана и  проанализирована информация, необходимая  для принятия правильного решения. Иногда для проверки образуются специальные  комиссии. К проверкам привлекаются специалисты, активисты. Довольно часто проверяющим приходится выезжать туда, где могут быть получены сведения, нужные для дела.

Например, в п. 3 ст. 15 Свердловского областного закона сказано: «Обращения, свидетельствующие  о многочисленных грубых нарушениях законодательства, систематическом ущемлении прав граждан и не получившие соответствующей оценки со стороны органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц, подлежат проверке органами государственной власти Свердловской области, как правило, с выездом на места».

Проверяющие могут использовать разнообразные, не запрещенные законом средства изучения ситуации: беседы с людьми, ознакомление с документами, ревизии, обследования, замеры и др.

На  этой стадии лицо, подавшее жалобу, вправе:

•      лично изложить доводы лицу, рассматривающему обращение;

•       знакомиться с итоговыми материалами  проверки;

•       представлять дополнительные материалы  или ходатайствовать об их истребовании;

•       пользоваться услугами адвоката, переводчика.

Если  жалоба коллективная, соответствующие  права реализует представитель  подписантов.

Помимо  сбора фактических сведений работа с жалобами предполагает тщательное изучение соответствующих правовых норм.

Иногда  по результатам проверки составляются справки, содержащие соответствующие выводы и предложения.

Третья  стадия — принятие решения по жалобе. Следует отметить, что в любой  властной деятельности принятие акта (решения, закона, приговора) является центральным моментом функционирования. А стадия принятия решения — главная в любом административном производстве.

Поскольку решение подводит итог уже проделанной  работе, установлены сроки его  принятия, а значит, сроки рассмотрения обращения (дела).

Общий срок рассмотрения жалоб граждан  — один месяц. Из этого правила установлены три исключения.

1.   Заявления и жалобы, не требующие  дополнительного изучения и проверки, решаются безотлагательно, но  не позднее 15 дней.

2.   Если для разрешения обращения  необходимо проведение специальной  проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок производства может быть продлен руководителем организации или его заместителем, но не более чем на один месяц.

3.   Жалобы военнослужащих и членов  их семей разрешаются в центральных  органах в 15-дневный, а в местных — в 7-дневный срок. В случае необходимости срок может быть продлен, но не более, чем на 15 дней.

Если  два первых исключения связаны с  содержанием жалобы, то третье —  с ее автором.

Закон четко определил начало течения  срока разрешения жалобы — со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную решить вопрос по существу.

Срок  оканчивается в день принятия (подписания) решения, а если оно не принимается, концом срока следует считать  дату подписания ответа на письмо гражданина. При этом, если окончание срока рассмотрения жалобы приходится на нерабочий день, днем окончания срока следует считать первый следующий за ним рабочий день.

В результате рассмотрения жалобы может быть принято  решение:

•       о полном удовлетворении жалобы;

•       о частичном удовлетворении жалобы;

•       об отказе в удовлетворении жалобы (в связи с ее необоснованностью, истечением срока, невозможностью ее проверки и т. д.). По общей административной жалобе не может быть отказано в удовлетворении по мотивам неподведомственности. Если жалоба не подведомственна органу, учреждению, он еще на стадии первичной обработки обязан направить ее в компетентную организацию. Если же факт неподведомственности будет установлен на последующих стадиях, материал должен быть направлен уполномоченному органу, учреждению. На бюрократическом языке это называется «спихотехникой»¹⁰. Автору жалобы должно быть сообщено о том, что она направлена по подведомственности. Но если дело подведомственно суду, об этом сообщается гражданину, а жалоба никуда не пересылается;

•      о разъяснении по поставленным вопросам (о их подведомственности, правовом регулировании и т. д.).

Четвертая стадия производства по жалобам —  исполнение принятого решения. Прежде всего, необходимо выслать мотивированный ответ на письменную жалобу, а на устную можно ответить и устно. Конечно, нельзя считать жалобу разрешенной, если она частично или полностью удовлетворена, написан и выслан ответ, но фактически ничего не сделано. Субъект власти в таких случаях обязан принять необходимые меры для восстановления нарушенных прав гражданина, принести ему извинения. По просьбе гражданина о принятых мерах необходимо проинформировать заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц.

Порядок подачи и разрешения судебных жалоб

Судебная жалоба — это заявление, которое подается в письменной форме для постановки в известность судебные органы о действиях преступного характера.

Судебный  порядок разрешения жалоб является надежным способом охраны граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправомерными действиями субъектов власти. Это обусловлено тем, что дела рассматриваются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями, судьи независимы, обладают необходимой квалификацией для разбирательства дел, а процедура правосудия наилучшим образом приспособлена для выявления истины. Жалоба, как правило, подается в суд по месту жительства гражданина, заявитель лично участвует в рассмотрении дела и может активно защищать свои интересы, в судебном споре он — сторона, равноправная с другой стороной дела, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются.

Судебный  надзор за законностью публичной  административной деятельности представляет собой вид государственного контроля.

Его специфика  состоит в том, что проверяется только законность властных актов, действий и бездействия субъектов власти. Проверку проводит орган правосудия при рассмотрении конкретных дел по жалобам и искам граждан.

Рассмотрение  судами жалоб граждан на акты должностных  лиц и органов исполнительной власти — это административная юстиция, или правосудие по административным делам. Административная юстиция в России характеризуется следующими особенностями¹¹:

•       это решение спора между гражданином  и субъектом публичной власти о законности действий последнего;

•       споры решаются обычными судами (общей  юрисдикции, арбитражными, конституционными);

•       порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК, АПК, законами о конституционных (уставных) судах.

В настоящее  время нужно различать два варианта судебного обжалования: по общему праву и на основе специальных норм. Соответственно есть общие и специальные судебные жалобы.

Судебные  жалобы граждан можно различать  и по адресатам: мировым судьям, в  суды общей юрисдикции, в арбитражные суды и в конституционные (уставные) суды.

Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании  в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в  редакции Закона от 14 декабря 1995 г.).

В соответствии с законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

В суд  могут быть обжалованы коллегиальные  и единоличные действия (решения), в результате которых:

•       нарушены права и свободы гражданина;

•       созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

•       незаконно на гражданина возложена  какая-либо обязанность или он незаконно  привлечен к какой-либо ответственности. Суды рассматривают жалобы на любые  действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и  свободы, либо непосредственно в  районный суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. Административную жалобу обязаны рассмотреть в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

По  закону судебная жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба  направляется либо в суд по месту  его жительства, либо в суд по месту нахождения ответчика.

В таком  же порядке военнослужащий вправе обратиться в военный суд с жалобой  на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих его права и свободы.

Приняв  жалобу к рассмотрению, суд по просьбе  гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого  действия (решения).

Для обращения в  суд установлены следующие сроки¹²:

•      три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его  права;

•      один месяц со дня получения гражданином  письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или  со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может  быть восстановлен судом.

Верховный Суд Российской Федерации признал, что обращение в суд с заявлением о признании недействительным нормативного правового акта не ограничено сроком, в течение которого этот акт может  быть оспорен.

В Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, федеральных окружных арбитражных судах субъектов Федерации специально образуются коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Общей нормой — ст. 22 АПК РФ — предусмотрено, что они рассматривают жалобы граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя, организаций на действия субъектов власти. В частности, арбитражным судам подведомственны экономические споры о нарушении прав собственника, об отказе в государственной регистрации, о взыскании штрафов, о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, о возмещении убытков, о несостоятельности (банкротстве).

Судебное  обжалование на основе специальных  норм — исключение из судебного  обжалования по общему праву. В установленных  специальными нормами случаях жалобы тоже направляется в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием.

Примером  специальной судебной жалобы может  быть обжалование по п. 1 ст. 47 Закона «О выборах депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на основании которой решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд.

Специальные жалобы в арбитражные суды в соответствии со ст. 4 АПК подаются, если федеральным законом установлен для определенной категории дел досудебный (претензионный) порядок урегулирования споров. В таких случаях суд может принять дело к производству, если соблюдена процедура досудебного рассмотрения разногласий.

Граждане  могут обращаться в Конституционный  Суд в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном  Суде Российской Федерации». Статьями 96—100 этого Закона урегулированы  особенности рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан.

Порядок и особенности обращения граждан в Конституционный суд РФ

В целях  защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и  гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции  Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле¹³.

Существуют  общие требования к обращению граждан в Конституционный суд РФ.¹⁴ Обращение направляется в Конституционный Суд Российской Федерации в письменной форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами).

В обращении должны быть указаны:

1) Конституционный  Суд Российской Федерации в качестве органа, в который направляется обращение;

2) наименование  заявителя (в жалобе гражданина - фамилия, имя, отчество); адрес и иные данные о заявителе;

3) необходимые данные о представителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности;

4) наименование  и адрес государственного органа, издавшего акт, который подлежит  проверке, либо участвующего в споре о компетенции;