Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Органы исполнительной власти. 20

Содержание

Введение. 2 Глава 1.

Понятие и правовой статус органов исполнительной власти. 3

Глава 2.

Понятие и принципы построения системы органов

исполнительной власти. 9

Глава 3.

3.1.Виды органов исполнительной власти. 14

3.2. Система федеральных органов исполнительной власти. 20

Глава 4.

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере

исполнительной власти. 26

Глава 5.

Правительство РФ. 28 Заключение. 32

Библиографический список. 34

Введение

Среди субъектов административного права органы исполнительной власти (государственного управления) занимают особое место. Это самая многочисленная из числа организаций – группа субъектов административного права, объединенная к тому же единым руководством и подчинением и действующая согласованно и целенаправленно. Эти органы наделены государственной компетенцией, которая по своему объему самая обширная по сравнению с компетенцией других субъектов административного права, она охватывает – в практически организующем плане – все области и сферы государственного руководства.

Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Органы исполнительной власти наделены, в рамках своей компетенции, определенными управленческими полномочиями в отношении иных субъектов административного права. Например, граждан или общественных организаций, чего нельзя сказать о других субъектах.

Глава 1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти в РФ.

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:

а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением;

б) функционально. Его главное назначение — осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества в соответствии с установленным для него профилем функций;

в) юридически. Данный орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.

Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть — "система органов государственного управления (правительство, министерства и т. д.)"1.

С одной стороны, органы исполнительной власти — это разновидность органов государственной власти, с другой, — субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность — государственное управление, являясь, следовательно, также органами государственного управления.

Органы исполнительной власти своей государственной природой отличаются от органов исполнительной власти местного самоуправления, а по функциональному назначению — от органов других ветвей государственной власти, а также от организаций, которые как таковые не являются субъектами управления (государственных предприятий, учреждений).

Орган исполнительной власти — всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления признается органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе управленческие органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти. Так, создаваемые Правительством РФ координационные органы, выполняя функции управленческого характера, сами по себе не относятся к органам исполнительной власти. О них и им подобных органах можно говорить как об органах исполнительной власти лишь условно, в смысле их принадлежности к этой власти либо создания их органом данной власти. Правовые акты не отождествляют понятия "орган государственной власти" и "государственный орган". Различие между ними отражено, например, в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ", где говорится о должностях органов государственной власти и других государственных органов, в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г., по смыслу которого указанные понятия являются нетождественными.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Законом РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещено совмещение функций органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, и, наоборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.

Положения Конституции РФ относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов.

Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы незначительным числом общих позиций. Исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной властей.

В период, предшествовавший введению института Президентства в РФ и провозглашения Конституции РФ 1993 г., органы государственного управления находились в жесткой зависимости от представительных органов государственной власти. Ведущие звенья этих органов (Советы Министров, министерства, государственные комитеты, исполкомы местных Советов) образовывались и упразднялись представительными органами, были подотчетным и подконтрольным им исполнительным аппаратом.

Влияние судов общей юрисдикции и государственных арбитражей на состояние законности в сфере государственного управления было незначительным, ограниченным узкой сферой подведомственных им дел и форм реагирования на ее нарушения.

Затем шло расширение полномочий Президента РФ в области организации и направления деятельности органов исполнительной власти с одновременной дезорганизацией ее системы в целом, а также действовала тенденция усиления влияния судебной власти на законность в деятельности органов государственного управления и их должностных лиц.

Конституция РФ 1993 г. формально существенно изменила ситуацию. Ослаблено прямое организационно-распорядительное влияние представительной власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти, во многом не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции — основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.

Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций краев, областей и др. субъектов). Расширена подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражных судов, возникающих в сфере государственного управления, например, расширены основания для отмены указанными судами неправомерных актов органов исполнительной власти.

Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т. д.). В палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ имеются полномочные представители Президента РФ2, а в указанных палатах — также представители Правительства3.

Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с законодательными и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности законодательных и судебных органов.

Однако органы исполнительной власти самостоятельны, осуществляя специфический вид государственной деятельности, которая по своему юридическому содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. Они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется принцип "разрешено все, что не запрещено".

Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах установленной ему компетенции, в определенном порядке и в установленных правовых формах, хотя бы на этот счет и не было специальной оговорки в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

При этом под компетенцией органа государственного управления понимается "система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти... она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции… применительно к этим объектам"4. Подзаконность деятельности органов исполнительной власти — важнейший момент в их правовом положении. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, то есть обладают гражданской правоспособностью.

Права органов исполнительной власти гарантируются Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, другими нормативно-правовыми актами, устанавливающими их статус. В качестве их организационных гарантов являются президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих органов; органы прокуратуры. Защита прав органов исполнительной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.

Слабым местом в статусе органов исполнительной власти является неопределенность их ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности.

Глава 2. Понятие и принципы построения системы органов исполнительной власти.

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти, в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти РФ заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов РФ5.

Система органов исполнительной власти в РФ строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции РФ.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации6. Вместе с тем федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, в компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; Конституция РФ регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти РФ и ее субъектов. В главном концепция сводится к тому, что законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов РФ; законные акты органов исполнительной власти субъектов РФ подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ становятся административные договоры, соглашения. Они признаются в качестве элемента механизма реализации принципа федерализма прежде всего в сфере функционирования исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий7.

Передача оформляется соглашением, заключаемым в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем определены стороны, предмет, срок действия, ответственность за нарушение, процедура подготовки, подписания, введения в действие соглашения.

Принцип сочетания централизации и децентрализации тесно связан с принципом федерализма, но не тождествен ему. Не тождествен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному государственному устройству.

Указанный принцип оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов РФ. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредоточиваться в руках федеральных органов и органов субъектов РФ в пределах, определенных законодательством. В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения РФ, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как известно, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. В последнем случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами РФ.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсутствует "расщепление" предметов ведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов исполнительной власти.

Особой разновидностью децентрализации является делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчиненному органу в целях удобства управления на основе приближения его к объектам. Например, федеральными органами исполнительной власти создаваемым ими территориальным органам. В этом случае децентрализация осуществляется в виде деконцентрации полномочий, передачи их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьезным образом влиять вышестоящий орган. Создание подобных органов способно служить организационно-правовым средством решения общефедеральных и территориальных задач на основе смещения тяжести управления с центра на места, а также усиления взаимодействия между субъектами РФ. Целесообразность взаимодействия между названными органами может возникнуть при осуществлении полномочий как по предметам ведения РФ, так и ее совместного ведения с субъектами РФ.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее единство в многообразии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов РФ.

Одним из важных аспектов принципа законности является обязательность строгого соблюдения положений Конституции РФ о соотношении актов органов государственной власти РФ и ее субъектов. Они сформулированы в ст. 76. В частности, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом РФ, изданным вне пределов ведения РФ и ее совместного ведения с субъектами РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Глава3.

3.1. Виды органов исполнительной власти.

Данные органы можно классифицировать по ряду признаков и, прежде всего в зависимости от государственного устройства, организационных форм, характера компетенции, порядка решения подведомственных вопросов.

В соответствии с федеративным государственным устройством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

По организационно-правовым формам различаются:

а) правительства; б) советы министров, в) кабинеты министров; г) министерства; д) государственные комитеты; е) комитеты; ж) службы; з) главные управления, управления; и) инспекции; к) агентства; л) департаменты; м) администрации; н) мэрии; о) отделы.

Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нормативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

По общему правилу правительства, советы министров, министерства, государственные комитеты образуются на уровне РФ, республик. Но в настоящее время правительства, министерства созданы в других субъектах Федерации (Москве, Санкт-Петербурге и др.).

Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.

На базе действующих нормативно-правовых актов по организационным формам сложно определить функциональное назначение, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным.

В литературе и нормативно-правовых актах часто фигурирует термин "ведомство". Этим понятием охватывались в одних случаях все центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, включая министерства, государственные комитеты; в другом — все такого рода органы, кроме министерств и государственных комитетов, то есть комитеты, главные управления и др. Они именовались специальными ведомствами. Однако изменился подход к установлению их правового статуса. Прежде он формировался Правительством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее время эти вопросы решаются в том же порядке, в каком и в отношении министерств, государственных комитетов. Многие из ведомств, подчиняются непосредственно Президенту РФ.

Администрации — органы исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов.

Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы органов администраций определяются соответствующими субъектами самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, межотраслевые органы.

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся организационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недостаток, что иногда в одной и той же форме создаются органы исполнительной власти и образования, которые к ним не относятся. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1999 г. созданы Федеральная медицинская служба гражданской обороны, Федеральная противопожарная служба гражданской обороны и др.8, которые не относятся к федеральным органам исполнительной власти.

Одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения. Например, к первым относятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым — департамент ценных бумаг Министерства финансов РФ, департамент ветеринарии Министерства сельского хозяйства РФ. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты обладают значительной самостоятельностью в руководстве отраслями, подотраслями, осуществлении специализированных функций, особенно те из них, статус которых определяется положениями, утвержденными Президентом или Правительством РФ. Так, Положение о Департаменте ветеринарии утверждено постановлением Правительства РФ9.

По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там комплексное экономическое, социально-культурное развитие. К ним относятся правительства (Совет Министров, Кабинет Министров), администрации субъектов Российской Федерации и др.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями, например, Министерство путей сообщения, Министерство здравоохранения и др.

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей, выполняя различные функции; органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (Министерство труда и социального развития РФ); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (Российское агентство по патентам и товарным знакам).

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ (территориальные, межтерриториальные органы федеральных министерств).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы — организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства с участием специалистов, с использованием их опыта. Коллегиальными являются правительства, некоторые государственные комитеты, федеральные комиссии и др.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министерства, администрации краев, областей и т. д.).

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии относятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руководстве соответствующими отраслями и сферами. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей, но могут быть обращены к исполнению непосредственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1286 "О членах коллегии федерального органа государственной власти" численность членов коллегии такого органа определяется Правительством РФ. В состав коллегии по должности входят руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их заместители.

Назначение и освобождение членов коллегии, не являющихся таковыми по должности, производится Правительством РФ по представлению руководителя федерального органа из числа руководителей ведущих департаментов, управлений, отделов, территориальных органов и при необходимости представителей других федеральных органов, ведущих ученых, специалистов, число которых, как правило, не должно превышать пяти человек.