Органы исполнительной власти в РФ. 3

ВВЕДЕНИЕ

В России формируется правовое государство, которое должно представлять собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа.

Специфику  любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Орган исполнительной власти – это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Система органов исполнительной власти осуществляет исполнительную и распорядительную деятельность. На данную систему  государственной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного  (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти  предоставлены Правительству, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.           

Учитывая вышеизложенное, задачами настоящей курсовой работы являются:

–                    определение понятия, признаков и функций исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной  власти;

–                    определение системы и структуры органов исполнительной власти в РФ;

–                    определение взаимодействия Президента РФ и исполнительной власти.

            Она написана с использованием учебной юридической литературы, на основе положений Конституции Российской Федерации 1993г. и действующего российского законодательства, а именно: Федеральный Конституционный Закон от 14 мая 1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" («Российская газета» 23 декабря 1997), Федеральный  закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г., глава III, ст. 17, 18.

Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 06.09.1996 г. «Вопросы  федеральных органов исполнительной власти».

4

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И   ИХ СТАТУС

1.1             Понятие органов исполнительной власти

До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года на различных уровнях государственной организации была построена и соответствующим образом функционировала система органов государственного управления. Она полностью соответствовала одному из ведущих проявлений государственной власти, а именно - государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с законодательной и судебной[1].

Конституция РФ, принятая  в 1993 году,  установила, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции РФ). Конституция РФ 1993 г. вместо термина "государственное управление" ввела в оборот понятие "исполнительная власть". Так, ст.77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти[2].

Что касается, республик, входящих в состав РФ, то они самостоятельно устанавливают систему республиканских органов власти, включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст.116 Конституции Республики Татарстан записано, что Кабинет Министров Республики - Правительство - является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики. В некоторых случаях данные позиции конкретизируются. Так, ст.63 Конституции Республики Карелия возлагает осуществление исполнительно-распорядительных функций на главу исполнительной власти (т.е. на Председателя Правительства) и органы государственного управления (министерства, государственные комитеты и другие ведомства, должностных лиц). В уставах краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов также закрепляются соответствующие звенья системы исполнительных органов.

Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием термина "органы исполнительной власти", часто содержит упоминания об "исполнительных органах", о "государственных органах управления". Указ Президента РФ "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" от 17 марта 1997 г. характеризует субъекты исполнительной власти как "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление"[3].

Во всех случаях речь идёт об одном и том же, а именно – о субъектном выражении исполнительной власти, т.е. о тех государственных органах, в чью компетенцию входит практическая реализация её задач, функций и полномочий. Используя современную конституционную терминологию, мы говорим о субъектах исполнительной власти или же об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти»[4].

Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов.

Правовой статус органов исполнительной власти характери­зуется тем, что в пределах своей компетенции эти органы наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. Независимость органов исполнительной власти устанав­ливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими норма­тивными правовыми актами. Превышение пределов установлен­ных компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий.  На них возлагаются  задачи по правовому регулированию и руководству различными  сферами  жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи и место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.

Организационная структура органов государственного управления обеспечивается утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа, должностей, их количества, должностных окладов.

1.2   Признаки исполнительной власти

В связи с тем, что вместо термина «государственного  управления» стал употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки:[5]

1.      Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями. Разделение властей нельзя доводить до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, но это не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти  в сферу исполнительной власти и наоборот.

2.      Исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следователь­но, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы системы единой государственной власти (или ее механизма). Действующим законо­дательством фиксируются функции и компетенция  субъектов, реализующих исполнительную власть на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

3.      Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера.

4.      Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнитель­ной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации).

5.      Исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и осуществляется на началах федерализма - конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.[6]

6.      Исполнительная власть не может отождествляться с административной властью. Административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения.[7] Однако, административное принуждение является лишь одним из средств в достижении целей, стоящих перед исполнительной деятельностью.

7.      В непосредственном распоряжении субъектов исполнительной власти находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; сред­ства коммуникации; армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.

1.3   Подразделение органов исполнительной власти

Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ   1993г., принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом.[8]  Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что,  формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.[9]

Органы исполнительной власти по территориальному масштабу подразделяются на:[10] федеральные; субъектов Федерации; территориальные; межтерриториальные.

Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и состоит из Правительства РФ, федеральных министерств, государственных комитетов РФ, федеральных служб России, российских агентств, федеральных надзоров России.

Постоянно действующими органами системы исполнительной власти являются исполнительные органы общей компетенции: Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п. Остальные звенья системы непостоянны, видоизменяемы (министерства, государственные комитеты и пр.) и  в ряде случаев могут вообще не существовать. Аппарат исполнительной власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориаль­ные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Все эти звенья в совокупности составляют систему субъ­ектов государственного управления.[11]

4

ГЛАВА 2. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе России, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с принципом федерализма действующая система исполнительной власти состоит из следующих звеньев:

1. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации:

                 Правительство Российской Федерации.

                 Федеральные министерства.

                 Государственные комитеты Российской Федерации.

                 Федеральные агентства России.

                 Федеральные службы России.

                 Федеральные надзоры России.

                 Иные федеральные органы исполнительной власти.

2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) — это:

                 правительства республик и других субъектов Федерации;

                 администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов.

2.1 Правительство Российской Федерации

Правительство РФ является федеральным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство – это коллегиальный орган, который возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В его состав входят Председатель, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. В период с января 1994г. по 1997 г. была проведена реорганизация федеральных органов исполнительной власти, в частности сокращено количество министерств и ведомств с тем, чтобы они не дублировали друг друга и не вмешивались в управление сферами, не отнесенными Конституцией РФ к  ведению Федерации. Была также проведена реорганизация аппарата Правительства, направленная на сокращение действия отраслевого принципа и усиление функциональной направленности работы аппарата[12]. 

Председатель Правительства назначается и освобождается от должности Президентом РФ. Назначение на должность Председателя Правительства осуществляется с согласия Государственной Думы. Освобождение от должности возможно по заявлению Председателя об отставке и  в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий.

В отношении органов исполнительной власти субъектов РФ Правительство РФ в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ; вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Закон определяет общие, межотраслевые, отраслевые и иные полномочия Правительства РФ.

В пределах общих полномочий Правительство РФ:

      организует реализацию внутренней и внешней политики РФ;

      осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

      обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов;

      формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

      реализует предоставленное ему право законодательной инициативы;

      осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью[13].

Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, а также осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Для осуществления возложенных на него полномочий Правительство может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Правовыми формами реализации Правительством возложенных на него полномочий выступают постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, — в форме распоряжений.

Случаи и порядок отставки Правительства РФ предусмотрены ст. 117 Конституции РФ и ст. 35 ФКЗ «О Правительстве РФ» (Правительство само может подать в отставку,  решение об отставке может принять Президент РФ, недоверие может быть выражено Государственной Думой,  вопрос о доверии может быть  поставлен Государственной Думой, Председателем Правительства РФ).

Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет отставку Правительства. В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

2.2  Президент РФ и его полномочные представители

В соответствии с конституционными нормами Президент РФ является постоянно действующим органом государственной власти и осуществляет свои полномочия как единоличный глава государства (ст. 11, ч. 1;ст. 80, ч.1).

Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ст. 80, ч.2; ст. 78, ч. 4 Конституции РФ). Президент РФ наделяется соответствующими конституционными полномочиями, которые является его прерогативой. Так, в сфере исполнительной власти Президент РФ:

      Назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

      Имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

      Принимает решение об отставке Правительства РФ;

      По предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров;

      Утверждает своими указами систему и структуру федеральных органов исполнительной власти;

      Вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом;

      Вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и своим указам;

      Может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ, подписывает и обнародует федеральные законы (в т.ч. по вопросам функционирования органов исполнительной власти).

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них, назначает их руководителей, осуществляет иные полномочия, как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

          Таким образом, исходя из конституционных положений, Президент РФ не является главой исполнительной власти, но оказывает значительное влияние на деятельность исполнительных органов РФ.

В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений учрежден институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Основными задачами полномочного представителя являются:

                        организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

                        организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

                        обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

                        представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, о политическом, социальном и экономическом положении, внесение соответствующих предложений.

Для реализации возложенных на него задач полномочный представитель Президента РФ выполняет следующие функции:

                        обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

                        организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

                        организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

                        принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

                        организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;

                        вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина и другие.

2.3 Государственный совет РФ

Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года был образован Государственный совет Российской Федерации – совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Президент РФ является председателем Государственного совета. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица - руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. По решению Президента в его состав могут быть включены лица, замещающие должности высших должностных лиц субъектов РФ два и более срока подряд. Таким образом, новый совещательный орган способствует более тесному взаимодействию Президента с руководителями высших исполнительных органов субъектов РФ.

В числе основных задач Государственного совета:

     обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов;

     обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;

     содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

Заседания Госсовета проводятся, как правило, не реже одного раза в три месяца. Решения, принятые на заседаниях, при необходимости оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ, а в случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений или поправок проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

2.4 Отраслевые и межотраслевые  федеральные органы                        исполнительной власти

В систему федеральных органов исполнительной власти входят кроме Правительства РФ отраслевые и межотраслевые  федеральные органы исполнительной власти. Их структурный состав достаточно разнообразен и в разное время включал министерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, агентства, надзоры, межведомственные комиссии и другие органы государственного управления, осуществляющие полномочия исполнительной власти. В настоящее время систему федеральных органов исполнительной власти составляют: министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии РФ, федеральные службы России, Российские агентства, федеральные надзоры России.

Министерство Российской Федерации – это самостоятельный орган. Он имеет центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах компетенции по предметной области государственного управления.

Министерство Российской Федерации, по определению Указа от 6 сентября 1996 г., - это «федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти». Хотя традиционно министерство является органом отраслевого управления, по сути, многие министерства являются межотраслевыми и распространяют свои полномочия на все другие орган, объекты управления по определенной сфере функционального характера[14]. В настоящее время насчитывается 22 министерства.