Органы исполнительной власти как субъекты административно-правовых отношений

Тема 1. Органы исполнительной власти как субъекты  административно-правовых отношений.

1 Понятие, характерные  черты и определение органа  исполнительной власти

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной  власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражается на характере и определении органа исполнительной власти. Рассмотрим признаки такого органа, а затем сформулируем его определение и кратко охарактеризуем виды органов исполнительной власти для того, чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности ее органов. Приведем признаки органа исполнительной власти

Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти, а не какой-то другой; 3) выступает  по поручению и от имени Российского государства; 4) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 5) обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

Таким образом, орган исполнительной власти - составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

В определенном объеме в  самой Конституции содержится классификация  органов исполнительной власти. Это: 1) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) правительства, советы министров; министерства, комитеты; службы, главные управления, департаменты, администрации, мэрии, отделы и др. (по организационно-правовым формам). В административно-правовой литературе различают органы общей компетенции (правительства, советы министров); органы отраслевой компетенции (министерства, комитеты и др.), органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты по статистике, таможенный; по высшему образованию и др.)

Эти органы в свою очередь  делят по порядку детальности: на коллегиальные и единоначальные. К коллегиальным относятся правительства, советы министров, государственные  комитеты, комитеты, единоначальным -- министерства, главные управления, департамент.

В последние годы появилась  и получила развитие такая форма  как федеральная служба: безопасности, по валютному и экспортному контролю; занятости, миграционная и др.

2 Классификация  органов исполнительной власти

По признаку федеративного  устройства органы исполнительной власти делятся: на федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные  министерства, федеральные службы, федеральные агентства и др.); органы исполнительной власти субъектов РФ (правительства, администрации и их обособленные структурные подразделения в субъектах РФ).

По территориальному масштабу деятельности существуют: федеральные  органы исполнительной власти, которые  осуществляют деятельность в масштабе Российской Федерации; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые создаются федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в масштабе федерального округа, субъекта РФ, муниципального образования; органы исполнительной власти субъектов РФ, которые осуществляют свою деятельность в масштабе субъекта РФ. В зависимости от объема и характера компетенции:

- органы общей компетенции  осуществляют управление всеми  или большинством отраслей и  сфер управления;

- органы межотраслевой (надведомственной) компетенции реализуют конкретные управленческие полномочия для всех или большинства отраслей и сфер управления;

- органы отраслевой  компетенции осуществляют управление  конкретной отраслью управления;

- органы смежной компетенции,  имеющие наряду с отраслевой компетенцией полномочия межотраслевого характера (например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ руководит медицинскими учреждениями и осуществляет санитарно-эпидемиологический надзор, который носит надведомственный характер);

- органы внутриотраслевой  компетенции в рамках отрасли  руководят определенными участками  деятельности.

По организационно-правовым формам выделяют следующие органы исполнительной власти: правительства, министерства, государственные комитеты, комитеты, комиссии, службы, надзоры, агентства, администрации, мэрии, инспекции, главные управления, управления, департаменты, центры, отделы и т. д.

По порядку и способу  образования - создаваемые органы исполнительной власти, которые образуются в исполнительно-распорядительном порядке на основе правоприменительного акта (подавляющее большинство органов исполнительной власти), и избираемые, которые образуются на основе прямого или опосредованного волеизъявления.

По порядку разрешения вопросов - единоначальные, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем органа (министерство, управление, отдел), и коллегиальные, в которых большинство подведомственных вопросов, наиболее важных, обсуждаются и принимаются коллегиально (Правительство РФ).

По источнику финансирования - бюджетного финансирования – осуществляют деятельность на основе финансовых средств, выделяемых из соответствующего бюджета, и смешанного финансирования – осуществляют деятельность на основе как бюджетных  средств, так и средств, полученных от ведения хозяйственной и иной коммерческой деятельности.

3.  Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации

В Конституции, других федеральных  законах, иных нормативных актах  закреплены наиболее общие принципы, характеризующие каждую без исключения ветвь государственной власти. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый их которых самостоятелен. Всем эти органам присущи общие начала, вытекающие из духа и буквы Конституции Российской Федерации. Это, прежде всего основополагающие начала -- принципы демократизма, федерализма, частично выборности, разграничения предметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, различия в статусе органов законодательной и исполнительной власти, гласности и некоторые другие. Перечисленные принципы в значительной мере характеризуют глубоко демократический и цивилизованный характер Российского государства и в то же время в недостаточной степени отражают специфику принципов организации органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

В соответствии с избранным  нами предметом исследования мы акцентируем  внимание на политико-правовой характеристике принципов и начал, присущих именно органам исполнительной власти.

В административно-правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов  организации и деятельности органов  исполнительной власти. В некоторых  случаях принципы государственного управления и органов исполнительной власти по существу отождествляются, поскольку нередко не выделяются различия между государственным управлением и исполнительной властью.

Органы исполнительной власти, как федеральные, так и  субъектов Российской Федерации, базируются на значительно более широких  и всеобъемлющих основаниях.

Итак, в систему принципов  построения и деятельности органов  исполнительной власти входят:

· принцип федерализма;

· принцип правового  регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти;

· принцип системности  этих органов;

· принцип централизации и децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе;

· принцип дифференциации и фиксирования функций и полномочий;

· принцип законности;

· принцип профессионализма и компетенции;

· принцип гласности;

· принцип чередования  функций и полномочий и передачи одной частью органов исполнительной власти другой её части некоторых своих полномочий;

· принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с  органами законодательной и судебной власти.

1. Принцип федерализма - это конституционное, широкое и глубокое начало, которое во многом обусловливает характер и специфику всего организационно-правового строения современного Российского государства в целом, а не только органов исполнительной власти. «Элемент федерализма» применительно к. органам исполнительной власти непосредственно закреплен в ряде глав и статей Конституции Российской Федерации. Принцип федерализма как одна из основ построения органов исполнительной власти глубоко и всесторонне сочетается с принципом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Принцип правового  регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти, -- как и вся система исполнительной  власти Российской Федерации,  так и ее отдельные части, и органы требуют соответствующего и эффективного правового регулирования, т. е. наличия правовой основы.

Исходные, фундаментальные  положения на сей счет содержатся в Конституции, текущее, динамичное регулирование, касающееся органов  исполнительной власти, - в федеральных законах, во множестве других нормативно-правовых актов.

3. Принцип системности  органов исполнительной власти -- до принятия нынешней Конституции  Системность органов, в том  числе органов государственного  управления, рассматривалась как некая непреложная, имманентная самому общественно-политическому строю и действовавшей Конституции.

С принятием Конституции  РФ положение несколько изменилось. Теперь термин «система» применительно  к государственным органам так  просто не присваивается. Да и само понятие «система», а, следовательно, явление системности, применяется только по отношению к определенному кругу государственных органов. Например, термин «система» едва ли применим к органам законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку и правовой статус, и наименования, и. порядок образования, и сроки легислатуры у них разные. Каждый законодательный орган имеет свои существенные особенности, что не позволяет говорить об их совокупности как о системе.

4. Принцип централизации и децентрализации. Долгие годы при построении и функционировании органов исполнительной власти основополагающим был пресловутый принцип демократического централизма. В новых условиях и с учетом демонтажа административно-командной системы демократический централизм стал серьезным тормозом на пути коренных социально-экономических и политических преобразований, и новая Конституция отвергла его. Значит ли это, что отказались от элементов централизации и децентрализации, без учета которых не может функционировать ни одно демократическое, правовое и цивилизованное государство? Конечно, нет. Необходимо только при построении и деятельности органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, использовать разумное и сбалансированное сочетание централизации и децентрализации.

Чтобы эффективно управлять (участвовать в управлении) общественными  процессами (экономическими, политическими, социальными), необходимо, в организации  управления применять элементы, как  централизации, так и децентрализации, что позволит обеспечить в целом эффективность управления органов исполнительной власти.

Принцип централизации  в системе исполнительной власти означает подчиненность нижестоящих  органов вышестоящим исходя из единства системы, руководство нижестоящими органами из единого центра.

Децентрализация означает закрепление в законодательном  порядке предметов ведения и  полномочий за тем или иным органом (видом), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства  со стороны вышестоящих органов. При этом предметы ведения и полномочия не разбросаны па определенным «блокам».

5. Принцип дифференциации  и фиксирования функций и полномочий. Каждый орган исполнительной  власти наделён определёнными,  свойственными только ему полномочиями. И в то же время его компетенция должна быть чётко зафиксирована, закреплена в определённых нормативно-правовых актах. Каждый орган исполнительной власти имеет свой правовой статус, в котором фиксируются задачи, функции, полномочия. Это положение полностью относится к министерствам, государственным комитетам, комитетам, федеральным службам, другим органам исполнительной власти. Фиксирование их функций и полномочий осуществляется в различного вида правовых актах: например, фиксирование функций Правительства -- в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Правительстве; функций Конституционного Суда -- в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде; функций министерств -- в Положениях (о Министерстве экономики СЗ РФ. 1995. №36. Ст. 3551; о Министерстве транспорта СЗ РФ. 1997. №24. Ст. 2758; о Федеральной службе занятости и т. д).

6. Принцип профессионализма  и компетентности. Хотя данный  принцип можно считать всеобщим  для любой из подсистем органов  или ветвей государственной власти, для органов исполнительной власти в силу их характера, особенностей, функций, целевого предназначения и других моментов, данный принцип имеет особое значение. Если в целом характеризовать исполнительную (исполнительную и распорядительную) деятельность, то ее условно можно подразделить на три разновидности (уровня).

Первая - это исполнительная деятельность общего характера, общее  руководство и управление, т. е. согласование, направление, объединение, координация  управленческой деятельности. В сущности, по содержанию эта деятельность может быть условно названа правительственной, т. е. это деятельность такого характера, который свойственен Правительству, Совету Министров, Кабинету Министров. Для ее осуществления функционеры, участвующие в правительственной деятельности, а тем более занимающие достаточно заметные должности, должны обладать высоким уровнем профессионализма и компетентности, без которых ни о каком эффективном общем управлении, согласовании действий, акций различных по характеру министерств, госкомитетов, других госорганов не может быть и речи, не говоря уже о направленной в целом на решение общегосударственных задач «штабной» деятельности.

Вторая - это в целом  деятельность на межотраслевом уровне. По своему характеру и природе  она близка к правительственной деятельности, но имеет свои особенности. Они состоят главным образом в участии в управлении в межотраслевой сфере, т. е. в экономике, статистике, в области финансов и кредита, труда, налогов таможенного дела, стандартизации и сертификации.

Третья - это наиболее разветвленное, отраслевое управление. Оно охватывает в целом три  сферы, в которые входят промышленность, строительство, агропромышленный комплекс, транспорт и коммуникации. Юридические  записки 1995. №2

7. Принцип законности  пронизывает всю систему органов государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти. Каждый из них действует на основе Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации.

8. Принцип гласности,  обусловленный содержанием и духом Конституции, распространяется с известной спецификой на органы всех трех ветвей государственной власти, в том числе и на органы исполнительной власти. Собственно, без открытости, гласности нельзя серьезно говорить о демократизме и правовом государстве.

9. Принцип чередования  функций и полномочий и передачи  от одной части (подсистемы) органов  исполнительной власти другой  ее части (подсистеме) определенной  части своих полномочий. Этот  принцип юридически закреплен  в ст.78 ч.1, 2, 3 Конституции РФ.

10. Принцип взаимодействия  и согласованного функционирования  органов исполнительной власти  с органами законодательной и  судебной власти. Этот принцип  - следствие действия принципа  разделения властей и ряда  других статей Конституции - ст.71 п. «г», ст.732 п. «н», ст.73, 77 ч. 1, 2, ст.80 ч.2, раздел второй ч.1 и др.

11. Принцип участия  граждан в формировании (избрании) органов исполнительной власти. В сущности, данный принцип закреплен  в ст.32 Конституции Российской  Федерации и в текущем законодательстве. В частности, он проявляется при выборах глав администраций, краев и областей (губернаторов).

12. Принцип контроля  в процессе организации и функционирования  органов исполнительной власти. Контроль - всеобщее начало, которое  пронизывает все звенья механизма исполнительной власти. Эта проблема требует отдельного анализа.

4. Правовой статус Правительства РФ: место в системе государственных органов, функции, структура, акты и полномочия.

Правительство Российской Федерации

Правовую основу организации  и деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, в том числе Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ.

Более детально система важнейших нормативных правовых актов выглядит следующим образом:

Конституция РФ;

 Федеральный конституционный  закон от 17 декабря 1997 г. «О  Правительстве Российской Федерации»;

Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования  и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

Регламент Правительства  Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260;

Положение об Аппарате Правительства  Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260; Структура Аппарата Правительства  Российской Федерации, утвержденная распоряжением  Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. № 520-р;

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30;

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов  исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452.

Правительство РФ возглавляет  единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Данная система  образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

Правительство РФ осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом  РФ, Федеральным Собранием и судами. При этом Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство РФ — это высший орган исполнительной власти, хотя слово «высший» применительно к этому федеральному органу в Конституции РФ не употребляется. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

От других федеральных  органов Правительство РФ отличается предметом и сферой деятельности. В пределах своих полномочий Правительство РФ:

а) организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных  законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров  РФ;

б) осуществляет систематический  контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

в) принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Правительство РФ на основании  и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных  указов Президента РФ издает постановления  и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, а также принимает акты, не имеющие правового характера, и дает поручения федеральным органам исполнительной власти, соответствующим должностным лицам.

Состав Правительства  РФ зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т. е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период времени.

Правительство РФ состоит  из членов Правительства РФ: Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 ноября 2005 г. № 1319 «Вопросы Правительства Российской Федерации» Председатель Правительства РФ имеет трех заместителей, в том числе Первого заместителя и заместителя — министра обороны РФ.

Председатель Правительства  РФ назначается Президентом РФ с  согласия Государственной Думы, а  освобождается от должности также  Президентом РФ по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке либо в случае невозможности исполнения им своих полномочий.  Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; они имеют право подавать заявления об отставке.

Правительство РФ руководит  работой федеральных министерств  и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство РФ решает следующие общие вопросы руководства  федеральными министерствами и иными  федеральными органами исполнительной власти:

а) утверждает положения  о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

б) устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

в) назначает на должность  и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;

г) в случае необходимости  отменяет акты федеральных органов  исполнительной власти или приостанавливает действие этих актов;

д) учреждает организации, образовывает координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

К общим полномочиям  Правительства РФ относятся:

а) организация реализации внутренней и внешней политики РФ;

б) осуществление регулирования  в социально-экономической сфере;

в) обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности ее органов;

г) формирование федеральных  целевых программ и обеспечение  их реализации;

д) реализация права законодательной  инициативы.

Законодатель нормативно устанавливает полномочия Правительства РФ в следующих сферах: экономики; бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; социальной; науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; обороны и государственной безопасности Российской Федерации; внешней политики и международных отношений.

Постановления Правительства  РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную  тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок вступления их в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства  РФ могут быть оспорены в суде. Правительство  РФ вправе принимать также обращения, заявления и иные акты, не имеющие  правового характера.

Основные решения и  акты Правительства РФ обсуждаются  и принимаются на его заседаниях. Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Заместители  Председателя Правительства РФ и  федеральные министры должны участвовать  в заседаниях лично. В случае невозможности их участия в заседании они информируют об этом Председателя Правительства РФ.

В заседаниях Правительства  РФ вправе принимать участие представители  палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ и иные лица, если это предусмотрено российским законодательством. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.

Президиум Правительства  РФ образуется по предложению Председателя Правительства РФ для решения  оперативных вопросов. Заседания  Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости, а его решения  принимаются большинством голосов  от общего числа членов этого Президиума. Его решения не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ, которое вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.

Правительство РФ осуществляет необходимую координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ. В предусмотренных Конституцией РФ случаях Председатель Правительства РФ может временно исполнять обязанности Президента РФ.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией РФ случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ либо отказа в доверии ему Государственной Думы.

Правительство РФ имеет  право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое  осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную  Думу.

Правительство РФ в пределах своих полномочий:

а) производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом;

б) обеспечивает исполнение судебных решений.

В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются вертикальные связи и отношения. Они проявляются в прямом организационном подчинении органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному Правительству по отдельным вопросам, а также в координации совместных действий и принятии совместных решений. Особенно важно взаимодействие этих органов исполнительной власти при осуществлении ими полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также полномочий, передаваемых в порядке делегирования федеральным органом исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ либо в порядке делегирования органом исполнительной власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти.