Органы исполнительной власти Российской Федерации. 2

Курсовая: Органы исполнительной власти Российской Федерации 

ОРГАНЫ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Понятие и система  органов исполнительной  власти

1. Понятие и  функции исполнительной власти. В соответствии с конституционным  принципом разделения властей  исполнительная власть является  самостоятельной и независимой  ветвью государственной власти. Ее основное назначение - организация  практического исполнения Конституции  и законов Российской Федерации  в процессе управленческой деятельности, направляемой на удовлетворение  публичных (общественных) интересов,  запросов и нужд населения.  Она осуществляется путем реализации  государственно-властных полномочий  методами и средствами публичного, преимущественно административного  права.

Содержание исполнительной власти составляет исполнительно-распорядительная деятельность по непосредственному  управлению всеми общественно значимыми  сторонами жизни государства. Эта  деятельность является подзаконной: она  должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления  законов, исполнительная власть имеет  возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т.е. распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций и требований законов, она  может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять  административное принуждение. Отсюда исполнительная власть - это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий. Основными формами этой исполнительно-распорядительной деятельности являются:

издание правовых актов управления использование  распорядительных и контрольных  полномочий,

заключение административных договоров,

проведение организационных  мероприятий.

В институциональном  плане исполнительная власть имеет  иерархическую структуру, которая  включает:

органы исполнительной власти и организационно-правовые отношения  между ними (отношения субординации, координации, контроля и т.д.);

корпус государственных  служащих;

юридическую структуру, которая представлена системой норм, определяющих различную по объему компетенцию  органов и должностных лиц.

Иерархическая структура - организационная основа исполнительной власти, механизм действия которой предполагает реализацию властных полномочий в рамках определенной административной процедуры. Эти властные полномочия, характеризующие иерархическую  подчиненность, представлены целым  спектром административных полномочий:

право решать, т.е. определять содержание деятельности, осуществлять волевой акт с целью  позитивного или негативного  решения проблемы;

право командовать, т.е. отдавать обязательные к исполнению распоряжения;

право назначать;

право осуществлять легитимное принуждение;

право замещать, т.е. возможность действовать вместо нижестоящей и инстанции, когда  ее деятельность осуществляется неправильно;

право отменять акты нижестоящей инстанции в  случае их незаконности или нецелесообразности;

право расходовать  вверенные ресурсы;

право контролировать деятельность нижестоящей инстанции;

право разрешать  конфликты между нижестоящими по вопросам их прав и компетенции.

Государственно-властные полномочия исполнительной власти осуществляются в рамках административной процедуры  и призваны обеспечить реализацию ее функций. Административная процедура  предоставляет собой определенный порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти по решению управленческих проблем  и разрешению конкретных индивидуальных дел. Она может регулировать, например, порядок издания правовых актов  управления, прядок оформления пенсий, рассмотрения обращений граждан  и т.д. Сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской  роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные  функции. К основным функциям этой ветви  государственной власти относятся:

осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов  и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;

административное  нормотворчество (подзаконодательное регулирование);

административное  правоприменение, осуществляется в  двух формах:

оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов;

юрисдикционная  деятельность, осуществляемая административными  средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;

административный  контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях  обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование  и проведение расследований);

осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация);

непосредственное  обеспечение безопасности граждан  и общества и охрана правопорядка (полицейская функция);

информационное  обеспечение органов государственной  власти и информационно-аналитическая  деятельность.

Функции исполнительной власти реализуются через конкретные функции ее органов и их соответствующие  полномочия.

2.Понятие и  виды органов исполнительной  власти. Орган исполнительной власти - это вид государственного органа, который наделен правом от  имени государства осуществлять  функции исполнительной власти  и, в рамках закрепленной за  ним компетенции, решать задачи, возникающие в процессе государственного  управления 1. В композиционном плане  орган исполнительной власти  включает два основных элемента:

объективный, характеризующий  его статику. С объективной стороны  он представляет собой определенный организационно-правовой институт (от лат. institum - организация, учреждение, устройство) публичного права, реализующий цели государственного управления на основе и во исполнение действующего законодательства путем использования распорядительных полномочий. Как институт публичного права он являет собой учреждение государственной власти, имеющее  свою организационно-правовую форму  и функции. Объективный компонент  органа исполнительной власти включает его организационную структуру  и закрепленную в правовых нормах компетенцию, которая характеризует  меру его власти.

и субъективный, выражающий его динамику. Субъективный компонент органа исполнительной власти представлен людьми, находящимися на государственной службе. Именно они, выражая волю государственной власти, своими действиями обеспечивают осуществление  его властных полномочий и возможность  реального функционирования.

Исполнительная  власть не может существовать иначе, как посредством своих органов. Способ образования, порядок деятельности, компетенция, функции, формы и методы деятельности органов исполнительной власти определены и закреплены в  соответствующих законах, положениях и нормативных актах. Каждый орган  создается для осуществления  строго определенного вида государственно-управленческой деятельности. Вместе с тем органы исполнительной власти в своей совокупности характеризуются рядом специфических  признаков, которые отличают их от других органов государственной власти. К числу этих признаков относятся:

официально представленные государства и выражение его  воли при решении повседневных задач  и текущих вопросов в сфере  публичного управления;

осуществление исполнительно-распорядительной деятельности в рамках определенных законом функций  и административных полномочий;

возможность, в  соответствии со своей компетенцией, издавать обязательные к исполнению административно-правовые акты и осуществлять оперативное государственное управление в пределах установленного предмета ведения;

наличие оперативной  самостоятельности и возможности  непосредственно распоряжаться  материальными, людскими и информационными  ресурсами, необходимыми для осуществления  его компетенции;

органы исполнительной власти образуются, как правило, вышестоящими органами исполнительной власти и подотчетны им;

контролируются  вышестоящими органами по вопросам законности и целесообразности, принимаемых  актов и совершаемых действий;

состоят из государственных  служащих осуществляющих повседневное и непосредственное управление другим людьми;

обладают возможностью применять меры административного  принуждения.

Орган исполнительной власти имеет внешнюю и внутреннюю форму.

Внешней формы  включает следующие основные элементы:

официальное наименование (министерство, управление, губернатор и т.д.);

компетенция, определяющая меру и способ ее участия в государственном  управлении, и территориальный масштаб  деятельности; в) функции, цели и задачи деятельности;

формы и методы деятельности;

положение в  иерархической структуре исполнительной власти и порядок взаимодействия с другими органами;

порядок образования, реорганизации и управления.

Внутренняя форма  показывает:

устройство органа исполнительной власти, его внутреннюю структуру (линейную, линейно-функциональную и т.д.), состав структурных единиц, порядок их взаимодействия в процессе осуществления управленческой деятельности.

К элементам  внутренней формы относятся также  штаты, внутренний распорядок и дисциплина, которую все государственные  служащие обязаны соблюдать.

С точки зрения своей формы орган исполнительной власти может быть представлен отдельным  должностным лицом или группой  должностных лиц, находящихся в  определенных организационно-правовых отношениях между собой.

Таким образом, орган исполнительной власти - это  публично-правовой институт, который  представлен одним должностных  лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных  на них государственных задач  и функций.

Органы исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру  компетенции и т.д. В учебной  литературе их принято классифицировать:

по основаниям образования:

образуемые на основе Конституции РФ и конституционных  актов субъектов федерации (президентуры - президенты и их администрация, правительства  и т.д.);

создаваемые на основе текущего законодательства или  подзаконных актов (министерства, государственные  комитеты, управления и т.д.);

по уровню функционирования, обусловленному федеральным устройством  России и территориальным масштабам  деятельности:

федеральные (Правительство  РФ, федеральные министерства и ведомства);

региональные (представители  Президента РФ в федеральных округах, командующие военными округами и  т.д.);

органы исполнительной власти субъектов федерации (президенты, правительства, губернаторы и т.д.);

по порядку  образования:

избираемые (президенты, главы администраций субъектов  федерации);

образуемые в  соответствии с указами Президента РФ, президентов республик и глав администраций субъектов федерации  и т.д. (министерства, службы, департаменты и т.д.);

по объему и  характеру компетенции:

органы общей  компетенции, ведающие всеми отраслями  и сферами управления и решающие все вопросы на определенной территории (Правительство РФ, президенты республик, губернаторы, Правительства субъектов  федерации и т.д.);

органы отраслевой компетенции, ведающие отдельными отраслями  управления (министерства, комитеты);

органы межотраслевой  компетенции, осуществляющие межотраслевое (функциональное) управление (государственные  комитеты статистики, стандартизации, метрополии и сертификации и т.д.);

специальной компетенции, осуществляющие контрольные и надзорные  функции (надзоры);

органы внутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферы деятельности в  рамках отрасли;

по организационно-правовой форме:

правительства; советы министерств, имеющий статус правительства; министерства, государственные  комитеты, комитеты, службы, комиссии, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, палаты, центры и т.д.;

по порядку  принятия решений:

единоначальные  органы, в которых подведомственные им вопросы решаются руководителем  единолично (министерства, службы управления, отделы);

коллегиальные органы, принимающие решения в  подведомственной области коллегиально (Правительства РФ, правительства  субъектов федерации, государственные  комитеты и т.д.);

по функциям, которые осуществляют органы исполнительной власти:

основные, которые  непосредственно выражают и осуществляют волю государства и принимают  его от его имени обязательные к исполнению решения (правительство, министерства и т.д.) и;

вспомогательные органы, которые обеспечивают деятельность основных и не наделены, как правило, юридически властными полномочиями (комиссии, советы и т.д.).

Они действуют  при основных органах внутри самой  исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные и координационные.

Консультативные занимаются предварительным рассмотрением  вопросов, готовит по ним предложения  юридического или технического характера. Эти органы могут создаваться  на постоянной или временной основе и включать как государственных  служащих, так и экспертов, представителей общественности.

Координационные органы образуются в виде правительственных  или межведомственных комиссий для  подготовки предложений по вопросам общегосударственного значения или  требующим межотраслевой координации. Решения этих комиссий обязательны  для всех представленных в них  органов.

3. Система органов  исполнительной власти в Российской  Федерации. Система органов исполнительной  власти - это юридически упорядоченная  внутренне согласованная совокупность  различных по своей организационно-правовой  форме органов, соподчиненных  на основе разделения компетенции  между ними и образующих интегрированное  единство в процессе реализации  исполнительной власти на всей  территории Российской Федерации.  Эта система выступает как  комплексное образование, имеющее  свою вертикальную иерархическую  структуру и горизонтальные уровни  и организующие на правовой  основе в соответствии с государственной  политикой повседневное оперативное  управление общественными процессами. Система органов исполнительной  власти в РФ образуется и  функционирует в соответствии  с принципами федерализма, сочетания  централизации и децентрализации,  законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

Понятие "система  органов исполнительной власти" характеризует организационное  построение исполнительной власти в  Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным  разграничением полномочий в этой сфере  между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах совместного ведения  субъектов РФ, в пределах совместного  ведения РФ и субъектов федерации  и в пределах самостоятельного ведения  субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных  оранов исполнительной власти, порядка  их организации и деятельности, формиование  федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации  системы органов государственной  власти.

Единая система  исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и  полномочий Федерации по предметам  совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.77 Конституции) 2. В этих пределах правительства, министерства и ведомства  субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с  Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные  органы могут создавать свои территориальные  органы.

В свою очередь  органы исполнительной власти субъектов  Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему  органов исполнительной власти на своей  территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между  органами исполнительной власти Федерации  и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих  соглашений между ними. 

В рамках федеральных  органов исполнительной власти можно  выделить два уровня, которые включают:

руководящие органы (Президент РФ, Правительство РФ) и;

органы государственной  администрации (министерства и иные ведомства).

Государственная администрация представляет собой  административный аппарат, непосредственно  реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в  решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

Президент Российской Федерации

Вопрос о том, входит ли Президент РФ в систему  органов исполнительной власти в  научной и учебной литературе является дискуссионным. Неопределенность правового статуса Президента в  системе разделения властей порождена  ст. ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые  не относят этот орган ни к одной  из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава  государства, стоящий "над всеми  ветвями" власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.

Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными  полномочиями, и конституционная  модель этого института соответствует  модели сильного Президента, принятой во многих странах мира. Однако обе  точки зрения, ставящие Президента вне обозначенных в Конституции  РФ властей, противоречит закрепленному  принципу разделения властей. Более  корректной представляется третья точка  зрения, согласно которой Президент  РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему  исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать  как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В соответствии с этой точкой зрения Конституция определяет статус федерального Президента как "фактического главы исполнительной власти" (А.П. Агапов).

Президент РФ осуществляет руководство государственной администрацией как через правительство, так  и непосредственно. В области  исполнительной власти он наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией (ст. 80-90) и федеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие  направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Государственной Думы) и смещает  Председателя Правительства, единолично назначает и смещает всех членов Правительства. Он может председательствовать на заседаниях Правительства, которое  только ему подотчетно и подконтрольно. Президент вправе отменять акты Правительства  РФ. Председатель Правительства обязан систематически информировать Президента о работе Правительства. Президент  напрямую руководит целым рядом  ведомств государственной администрации: более чем ? часть федеральных  органов исполнительной власти (16 из 58) находится в непосредственном подчинении Президенту РФ 3.

Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства  или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны  для Правительства. Самостоятельность  и независимость Правительства  РФ в руководстве государственной  администрацией допустима лишь в  тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики.

Правительство Российской Федерации

Широкие полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти не означает, что Правительство  РФ обезличено. В пределах своей  компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами оно также  осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение к его ведению  вопросы и несет полную ответственность  за свои действия. Ст. 110 Конституции  устанавливает, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство  РФ, а ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г 4. определяет его  как коллегиальный орган, возглавляющий  единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства  РФ, за исключением случаев обеспечения  конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Правительство осуществляет руководство министерствами и ведомствами действующими, прежде всего, в экономической и социально-культурных сферах. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в  этих сферах. В то же время Президент  непосредственно руководит государственной  администрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных  бедствий. Правительство вправе лишь координировать деятельность этих органов. Истоки такого разграничения руководящих  полномочий Президента и Правительства  заложены в ст. ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции  РФ и закреплены ст. 32 закона "О  Правительстве Российской Федерации" 1997 г . Таким образом, в России, как  и во многих других полупрезидентских  республиках, существует дуализм (двойственность) в руководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так и Правительство. Этот дуализм  проявляется также в порядке  назначения должностных лиц федеральных  исполнительных органов. Правительство  РФ назначает на должность и освобождает  от должности всех должностных лиц  государственной администрации, назначение которых остается за пределами полномочий Президента. К ним относятся заместители  федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, их заместители, руководители органов и организаций  при Правительстве РФ, члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственная администрация

Государственная администрация на федеральном уровне представлена системой федеральных  органов исполнительной власти. Эта  система включает совокупность государственных  институтов различных организационно-правовых форм, виды которых определены Указом Президента РФ "О системе федеральных  органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176. Содержание этой системы раскрывается через конкретную структуру ее организационных элементов, т.е. через конкретный перечень органов  исполнительной власти различных организационно-правовых форм, действующих в определенный период времени. Эта структура может  меняться в зависимости от изменения  целей и приоритетов социально-экономического развития, государственной политики в отношении отдельны отраслей управления. Она определяется Указами Президента РФ о структуре федеральных органов  исполнительной власти. Такие указы  издавались в 1996, 1997, 1998 и 2000 годах и  касались упразднения и реорганизации  отдельных министерств и ведомств и образования новой структуры  федеральных органов исполнительной власти 5.

Органы федеральной  государственной администрации, образующие ее конкретную структуру, создаются  только с таким наименованием  и статусом, которые предусмотрены  Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176. В соответствии с этим Указом на федеральном уровне действуют  органы исполнительной власти таких  организационно-правовых форм, как  министерства РФ, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные  службы, российский агентства, федеральные  надзоры.

Министерство  РФ - это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную  политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законодательством, деятельность иных федеральных органов  исполнительной власти в этой сфере. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр (федеральный министр).

Государственный комитет РФ, федеральная комиссия РФ, - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной  основе межотраслевую координацию  по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование  в определенной сфере деятельности. Возглавляет госкомитет и федеральную  комиссию РФ Председатель, назначаемый  и освобождаемый от должности  Правительством РФ.