Органы управления, контроля и надзора по охране природы и их функции

Федеральное агентство по рыболовству

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Камчатский государственный технический университет»

Кафедра «Экологии и природопользования»

          Специальность 013400 «Природопользование»

Основы природопользования

КУРСОВАЯ РАБОТА

тема:

ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ПО ОХРАНЕ ПРИРОДЫ И ИХ ФУНКЦИИ

Выполнил              Принял

студент группы 08-пп              доцент кафедры ЭП

Кириенко Е.К.              Ромейко Л.В.

«___» __________ 2011 г.

Петропавловск-Камчатский, 2011

РЕФЕРАТ

Курсовая работа 40 страниц, 15 источников, 1 приложение.

Ключевые слова: ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ, ОХРАНА ПРИРОДЫ, ФУНКЦИИ.

Объект исследования: органы управления по охране природы.

Цель работы: составление литературного обзора, содержащего сведения о системе органов государственного управления и их функций в сфере природопользования и охраны природы.

Метод исследования: ретроспективный обзор литературных данных.

На основании литературных данных управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде.

Содержание

Введение………………………………………………………………………4

1.      Формирование органов управления, контроля и надзора по охране природы……………………………………………………………………6

2.      Государственные органы управления и контроля в области охраны окружающей природной среды…………………………………………13

3.      Функции органов управления, надзора и контроля по охране природы…………………………………………………………………..18

3.1             Функции органов общей компетенции……………………………...22

3.2              Функции органов специальной компетенции…………………..…28

3.2.1       Комплексные органы……………………………………….………..29

3.2.2       Отраслевые органы………………………………….………………..31

3.2.3              Функциональные органы……………………………...……………32

Заключение…………………………………………………………………..36

Список использованных источников………………………………………38

Приложение………………………………………………………………….40

Введение

Человек – часть природы. Вне природы, не пользуясь ее ресурсами, он не может существовать. Природа всегда будет основой и источником жизни человека.

По отношению к человеку она выполняет ряд функций, связанных с удовлетворением его потребностей: экологическую, экономическую, эстетическую, рекреационную, научную, культурную.

Российская Федерация является страной с обширной территорией, богатой природными ресурсами. Задача органов природоохранной деятельности состоит в надзоре за соблюдением действующего законодательства в сфере охраны природных ресурсов нашей страны от уничтожения, либо их неправомерного использования. Все полномочия и механизмы органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды определяются действующим законодательством.

Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов представляет собой сложную и многоплановую проблему. Решение её сопряжено с регулированием взаимоотношений человека и природы, подчинением их определенной системе законоположений, инструкций и правил.

В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо). Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдения, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется, прежде всего, в процессе реализаций соответствующих правовых предписаний. Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Цель работы заключается в составлении литературного обзора, содержащего сведения о системе органов управления и их функций в сфере природопользования и охраны природы.

Для выполнения данной целы необходимо выполнить следующие задачи:

1.      выявить из литературы по охране окружающей среды и нормативных документов источники, которые раскрывают сущность или деятельность органов управления, надзора и контроля в области охраны природной среды;

2.      определить из выбранных источников наименование и сущность органов управления, составить схему государственных органов управления в сфере охраны природной среды;

3.      определить функции органов управления, которые они выполняют по охране природной среды.

1.              Формирование органов управления, контроля и надзора по охране природы

Необходимость бережного отношения к природе, ее защиты понимали ещё философы древности. Например, древнегреческий философ-материалист Эпикур ещё в IV в до н.э. пришел к выводу: «не следует насиловать природу, следует повиноваться ей…», который не утратил своей актуальности и в настоящее время.

Существовала и другая концепция подхода к природе, дающая право беспредельного господства над ней. Некоторые современные исследователи считают основоположником такого подхода Ф.Энгельса, который считал, что в отличие от животного, только пользующегося внешней природой, «человек… заставляет её служить своим целям, господствует над ней». Может быть, именно в развитие этого тезиса родился в 1950-х гг. широко известный в нашей стране лозунг, оправдывающий насилие над окружающей средой: «Нам нельзя ждать милостей от природы, взять их у неё – наша задача». Вместе с тем господство над природой Ф.Энгельсом разъясняется так: «…всё наше господство над ней состоит в том, что мы, в отличие от всех других существ, умеем познавать, ее законы и правильно их применять». В этом заключается большая научная ценность теории и гуманизм Ф.Энгельса как мыслителя.

В настоящее время для защиты среды обитания в каждой стране разрабатывается природоохранное законодательство, в котором присутствует раздел международного права и правовой охраны природы внутри государства, содержащий юридические основы сохранения природных ресурсов и среды существования жизни. ООН в декларации Конференции по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, июнь 1992г.) юридически закрепила два основных принципа правового подхода к охране природы.

1.      Государствам следует внести эффективное законодательство в области охраны окружающей среды. Нормы, связанные с охранной окружающей среды, выдвигаемые задачи и приоритеты должны отражать реальную ситуацию в области охраны окружающей среды и её развития, в которой они будут реализовываться.

2.      Государство должно разработать национальное законодательство, касающееся ответственности за загрязнение окружающей среды и нанесение другого экологического ущерба и компенсации тем, кто пострадал от этого.

Из общих принципов правового подхода к охране природы следует, что все государства должны иметь жесткое и одновременно разумное природоохранное законодательство, однако до сих пор у многих членов ООН такого законодательства нет. Например, в России до сих пор нет закона о возмещении вреда, причиненного здоровью людей неблагоприятными воздействиями окружающей среды, связанными с хозяйственной или другой деятельностью, а так же других необходимых актов. Академик Н.Моисеев в обобщенной форме сложившуюся ситуацию обрисовал так: «Дальнейшее развитие цивилизации возможно только в условиях согласования стратегии природы и стратегии человека».

В различные исторические периоды развития нашей страны система органного экологического управления, контроля и надзора всегда зависела от формы организации охраны окружающей природной среды. Когда вопросы охраны природной среды решались за счет рационального использования природных ресурсов, управление и контроль осуществлялись множеством организаций. Так, в 1970 – 80-е гг. в бывшем СССР управлением и охраной окружающей природной среды занималось 18 различных министерств и ведомств.

Такие природные объекты, как вода и воздух, находились в ведении нескольких ведомств одновременно. При этом, как правило, функции контроля за состоянием природной среды совмещались с функциями эксплуатации и использования природных объектов. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало само себя. Общий координационный орган, который бы объединял природоохранную деятельность, отсутствовал. Понятно, что такая система управления и контроля порождала преступное отношение к природе, прежде всего со стороны самих министерств и ведомств, а так же подчиненных их крупных предприятий, которые являлись основными загрязнителями и разрушителями природной среды.

Истоки полагают, что природоохранное право впервые появилось в XIII в. Это был эдикт короля Эдуарда, запрещающий использовать каменный уголь для отопления жилищ в Лондоне. В России этому праву положили начало указы Петра I по охране лесов, животного мира и др. Все это были попытки комплексного подхода к защите природной среды. Такая же попытка была осуществлена сразу же после октября 1917 года путем издания декретов «О земле» (1917 г.), «О лесах» (1918 г.),  «О недрах земли» (1920 г.) и кодексов – Земельного (1992 г.), Лесного (1923 г.). Однако и в них принцип господства над природой, приоритет «производственной необходимости» доминировали над проблемами охраны окружающей среды.

Отчасти это объяснялось требованиями выживания страны, необходимостью её интенсивного развития, но такой подход не обеспечивал эффективной природоохранной деятельности и вел к деградации природы.

По инициативе Генерального секретаря ООН в 1984г. была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию. Доклад Комиссии «Наше общее будущее» был представлен Генеральной Ассамблее ООН в 1987 г. Центральное место в этом документе занимает концепция устойчивого развития. Исходя из того, что основной задачей развития является удовлетворение человеческих потребностей и стремлений, устойчивое развитие определяется как такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

В результате перестройки организации охраны природы начиная с 1988 г. еще в бывшем СССР и его республиках были созданы государственные комитеты охраны природы. Они должны были стать координаторами всей природоохранной деятельности, единым центром комплексного управления природопользования взамен многочисленных ведомственных структур. Однако до конца решить эту задачу так и не удалось.

Недостаточно устранить примат производства над экологией, а так же нарушение экологических требований в процессе хозяйствования. Необходимо повышение экологической культуры общества, в том числе правовой, на базе знания естественно-научных законов и экологических правовых нормативных актов.

С 1991 г. российский Комитет по охране природы был упразднен, а вместо него был организовано Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. В его состав вошли преобразованные в комитеты природоохранные службы Гидромет, лесного хозяйства, водных ресурсов, охраны и использования недр, рыболовства. На базе шести реорганизованных министерств и ведомств был создан природоресурсный блок, соединяющий в едином центре всю службу охраны окружающей природной среды. Однако и этот блок оказался неуправляемым, и годичная практика его функционирования показала, что он был не способен решать поставленные задачи.

Концепция устойчивого развития получает закрепление и развитие в российском законодательстве об окружающей среде. Необходимость ее разработки и реализации предусмотрена в двух специальных указах Президента РФ – от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 1 апреля 1996 г. «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию ».

Эта концепция отражена также в ряде природоресурсных актов. Так, Федеральный закон «О животном мире» рассматривает обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира в качестве основного принципа в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания (ст. 12). В соответствии со ст. 3 Водного кодекса РФ цели водного законодательства реализуются на основе принципа устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды). Государственное управление в области использования и охраны водных объектов основывается, в частности, на принципе устойчивого развития, т.е. сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды (ст.69).

Т.е. в решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т.д.

К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.

В ряду эколого-правовых проблем в России организация системы специально уполномоченных государственных органов управления в этой сфере остается наиболее острой.

В последние годы система центральных органов исполнительной федеральной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.

Решение экологических задач на современном этапе должно реализоваться в деятельности, как социальных государственных органов, так и всего общества. Целью такой деятельности является рациональное использование природных ресурсов, устранение загрязнения среды, экологическое обучение и воспитание всей общественности страны.

Правовая охрана окружающей природной среды заключается в создании, обосновании и применении нормативных актов, которыми определяются как объекты охраны, так и меры по ее обеспечению. Это вопросы экологического права, регулирующего отношения между природой и обществом.

В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.

Существовавший с 1988 г. Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию в 1991 г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.

В 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). Одновременно на базе упраздненной Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.

2.              Государственные органы управления и контроля в области охраны окружающей природной среды

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) направлен на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды. Это комплекс мер, проводимых в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Муниципальный экологический контроль (муниципальный контроль в области охраны окружающей среды), согласно закону «Об охране окружающей среде», на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Муниципальный экологический контроль на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественный экологический контроль в соответствии с федеральным законом «Об охране окружающей среды» осуществляется в целях реализации права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. До принятия в 2002 году Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественный экологический контроль осуществлялся профессиональными союзами Российской Федерации, иными общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами. С 2002 года профсоюзы и трудовые коллективы исключены из этого списка. Общественный экологический контроль обладает важным преимуществом – реальный независимостью от государственных структур и ведомственных интересов, он в большей степени отражает экологические интересы населения. Права и обязанности общественных и иных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, определены в статье 12 Федерального закона «Об Охране окружающей среды».

Экологическое и социальное значение управления в сфере охраны природы в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Прежде всего, в рамках управления (а затем – с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность.

Вопрос о субъектах управления в данной сфере тесно связан с вопросом о видах управления. Управление природопользованием и охраной, окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в сфере охраны природы.

Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы. (Приложение, рис.1)

Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:

      Федеральное Собрание РФ;

      Президент России;

      Правительство России;

      Администрация субъектов РФ;

      Органы местной администрации.

В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на всё отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотрослевыми или надведомственными органами.

К основным комплексным органам относят:

      Министерство природных ресурсов РФ (МПР России);

      Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);

      Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет);

      Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

      Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);

      Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

К отраслевым органам относятся:

      Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы);

      Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра);

      Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).

К функциональным органам относятся:

      Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

      Министерство сельского хозяйства РФ;

      Министерство здравоохранения и социального развития РФ;

      Министерство внутренних дел РФ;

      Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

      Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии;

      Федеральная служба по технологическому надзору;

      Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

При множестве специально уполномоченных государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды происходит дублирование той или другой деятельности, и потому существенным является вопрос о ее координации. Под координацией понимается обеспечение взаимодействия или согласованного действия государственных органов или их структурных подразделений, не находящихся в отношениях подчинения, по решению возложенных на них нормативными правовыми актами общих задач и функций в области природопользования и охраны окружающей среды.

Не смотря на все различия, общим для всех государственных органов экологического контроля является его надведомственный характер, позволяющий контролировать деятельность всех предприятий, организаций и учреждений независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

3.              Функции органов управления, надзора и контроля по охране природы

Так как в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, - тоже разное. Оно складывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К ним относятся:

      создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

      подзаконное нормотворчество;