Основные понятия бюджета. Эффективность и результативности бюджетных расходов

Введение

Современный этап развития  экономики и социальной сферы  России характеризуется переходом  к реформированию бюджетного процесса на принципах эффективности и  результативности бюджетных расходов, что требует создания критериев оценки этих показателей.

Превращение бюджета  в инструмент стратегического планирования и повышение прозрачности бюджетного процесса предполагались принятием  федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования  бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». В соответствии с данным законом Россия переходит на среднесрочное программно-целевое планирование с помощью внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

Что такое результат  и каковы критерии результативности? Этот вопрос важен как для стратегического планирования, так и для повышения прозрачности финансовой системы России. Вместе с тем одним из главных недостатков новой редакции Бюджетного кодекса, ставящим под сомнение всю реформу на уровне федерального центра, является отсутствие институционально закрепленных механизмов участия законодательной власти в выработке показателей результативности бюджетных расходов, что отнюдь не добавляет бюджетному процессу прозрачности.

Актуальность определения эффективности формирования доходов и расходования государственных средств возрастает  по мере  перехода к бюджетированию, ориентированному  на  результат.

Совершенствование систем управления, использование новых  концепций и технологий менеджмента  в значительной степени связаны  с применением показателей эффективности и результативности.

В экономической науке  обстоятельно разработаны категории  экономической эффективности и результативности и соответствующие критерии их оценки, относящиеся, прежде всего, к коммерческим организациям. Что касается бюджетного сектора, то здесь эти понятия находятся на этапе разработки и формулирования в виду неоднозначности и многогранности различных аспектов и целей управления бюджетными средствами.

В этой связи необходимо разработать систему индикаторов эффективности и результативности использования бюджетных средств. Это обусловливает своевременность и актуальность темы курсовой работы.

Цель работы состоит в изучении методов оценки эффективности и результативности использования бюджетных.

Для достижения поставленной цели в работе сформулированы следующие задачи:

- раскрыть сущность и понятие бюджета, изучить его основные направления;

- раскрыть сущность и понятия эффективности и результативности, изучить методы их оценки;

- изучить законодательство о бюджетных расходах в РФ и регионах;

- оценить эффективность и результативность использования бюджетных средств на примере  МОУ ДОД «Детская художественная школа»

Объектом исследования являются способы оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств.

Предметом исследования является процесс оценки эффективности и результативности бюджетных расходов.

1 Основные понятия бюджета. Эффективность и результативности бюджетных расходов

1.1 Бюджет, его  виды и назначение. Понятие эффективности и результативности

Бюджет - главный инструмент проведения социально-экономической политики государственных органов. Это тот рычаг, с помощью которого они оказывают воздействие на весь процесс производства и распределения финансовых и производственных ресурсов, как в стране в целом, так и в отдельном регионе. Говоря о достижении определенных социальных-экономических целей с помощью регулирования бюджета, говорят о бюджетной политике государства. В идеале бюджетная политика должна способствовать устойчивому и эффективному экономическому развитию страны и (или) региона.

Можно выделить три основных функции бюджетной политики:

• фискальная - через изъятие налогов правительство обеспечивает необходимые ресурсы для своей деятельности, то есть для покрытия расходов на военные, экономические и социальные программы, а также на существование аппарата управления;
• экономического регулирования - налоги и расходы используются правительством для управления хозяйственной деятельностью и осуществления определённых целей экономической политики (стабилизации экономики, стимулирования её роста, структурных сдвигов и т. п.);
• выравнивания доходов - то есть перераспределения доходов, благодаря прогрессивной системе налогообложения и системе трансфертных платежей, малообеспеченным и безработным гражданам, инвалидам, детям и т.п.

Так как наиболее важными  направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

В качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие количественно измеряемые критерии эффективности бюджетной политики:

• уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;
• уровень выполнения бюджетных обязательств;
• величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;
• объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;
• уровень монетизации бюджетного дефицита;
• динамику валового внутреннего (регионального) продукта;
• уровень безработицы;
• степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

В конкретных условиях России к вышеупомянутым показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии ее экономики:

• величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;
• величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.

Согласно Бюджетному кодексу РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.07.2005), бюджет - «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». [1]

Как уже указывалось, бюджет является важнейшим, ключевым инструментом реализации экономической политики государства. С одной стороны, любое действие государства, оказывающее влияние на экономику, так или иначе находит свое отражение в исполнении доходной или расходной части бюджета.

С другой стороны, бюджет является основой для финансового  обеспечения задач и функций  государства. Выполнение государственных  функций и достижение поставленных задач невозможно без соответствующей  бюджетной политики, а обеспечение  необходимого уровня финансирования государственных расходов при стабильном развитии экономики - без грамотной и взвешенной налоговой политики.

Задачей бюджета является обеспечение  государством своих обязательств при  минимизации изъятий в бюджет, осуществляемых из средств личных доходов граждан и результатов экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Бюджет является лишь одним из инструментов, которыми могут воспользоваться органы власти для решения отдельных задач. Хороший бюджет не тот, который обеспечивает максимальный объем бюджетных расходов, а тот, который в наибольшей степени способствует повышению уровня жизни (комфортности среды обитания) членов сообщества.

Целью реализации бюджета является не расходование средств как таковое, а решение поставленных перед государством задач. Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется государственный бюджет с дефицитом или профицитом. Повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего, связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Можно выделить несколько основных направлений таких преобразований.

Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В этой связи требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере. Итогом инвентаризации должна стать отмена нормативных актов, финансирование которых ложится бременем на бюджетную систему, не способствуя при этом устойчивому росту экономики и социальной сферы.

Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение социальных и экономических проблем. Для эффективного функционирования программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета необходимо источники и объемы финансирования программ закреплять на несколько лет (среднесрочное планирование).

Третьим направлением является совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо создать условия для честной конкуренции при проведении конкурсов.

Четвертым направлением является реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора при одновременном повышении его эффективности. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор с постепенным сокращением бюджетной составляющей их финансирования. Социальные и иные программы, разработанные этими организациями, на конкурсной основе будут принимать участие в распределении бюджетных средств, а организации нести полную ответственность по своим обязательствам.

Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является совершенствование отчетности. Государственные и муниципальные операции с бюджетными и внебюджетными средствами должна охватывать единая отчетность.

Шестым направлением является совершенствование механизмов казначейского исполнения бюджета и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на уровень субъектов Федерации.

В системе управления общественными финансами контрольная  функция наиболее значима в процессе формирования доходов бюджетов и в процессе использования бюджетных средств.

Контроль эффективности  расходования бюджетных средств  и использования государственной  собственности предполагает:

• организацию и контроль за своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджетов и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение целесообразности расходов и использования государственной собственности;
• оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов.

Таким образом, эффективность исполнения бюджета является ведущим показателем качества расходования государственных средств. Количественно эффективность бюджетной политики измеряется отношением полученных результатов к сумме произведенных расходов.

Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности того или иного вида деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с учетом затрат (трудовых, материальных и финансовых ресурсов). Это общепринятое содержание понятия эффективности.

Исходным пунктом разработки методологии эффективности ГФК  является выявление критериев измерения  эффективности управления финансами. И как раз основная проблема аудита эффективности государственных учреждений и органов государственной власти, затрудняющая проведение финансового анализа деятельности этих субъектов, - это отсутствие критериев, позволяющих оценивать эффективность расходования бюджетных средств. Из-за отсутствия четко определенной связи между выделенными объемами финансирования и достигнутыми результатами контролирующие органы просто не имеют возможности проверить, насколько разумно выделенные средства были использованы для получения необходимых обществу результатов. Для осуществления проверок эффективности бюджетных расходов требуется методическое обеспечение, касающееся вопросов составления программ проверок; определения видов оценок эффективного использования государственных средств; единых критериев, позволяющих оценивать эффективность расходования бюджетных средств; технологии взаимодействия с органами государственной власти; технологии подготовки и согласования заключительных документов.

Что такое результативность, продуктивность и эффективность? Результативность - польза или выгода, полученные от результатов деятельности, а показатели результативности демонстрируют изменения за определенный период и соответствие результата поставленным целям. Например, один из показателей результативности предоставления услуги в предстоящем году состоит в том, чтобы 70% потребителей услуги были ею удовлетворены (показатель предыдущего года – 60%). Изменение данного показателя характеризует результативность осуществленной деятельности.

В отличие от показателя результативности, показатели продуктивности и эффективности характеризуют затраты, которые требуются для получения продукта и результата.

Показатели продуктивности – это отношение продукта или результата к объему средств, который был потрачен на их получение, тогда как показатели эффективности демонстрируют, сколько затрат пошло на единицу произведенного продукта (услуг) и результата. В качестве примера приведем показатели эффективности для продукта и результата:

• количество рабочего времени врача, затраченного на обслуживание одного пациента;
• количество рабочего времени врача, затраченного на обслуживание одного пациента, чье состояние улучшилось по определенным параметрам.

Следует отметить, что  результат в данном случае близок по смыслу к эффекту. Однако эффект не всегда связан с осуществляемой деятельностью, и его не всегда возможно отследить сразу после окончания работы. Тем не менее, когда это возможно, следует оценивать эффект от предоставления услуг и исполнения программ. Для показателей продуктивности и эффективности в дальнейшем будет использоваться термин «индикатор». Индикатор (лат. indicator - указатель) - устройство для символического отображения информации о процессах, происходящих в предмете управления, а также измеритель, позволяющий в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития социально-экономических процессов.

Критерий эффективности  бюджетных расходов в математическом виде можно выразить формулой:

где Е - показатель эффективности  бюджетных расходов;

Рез - результаты, достигнутые при использовании бюджетных ресурсов;

Рб - расходы бюджета.

Следовательно, повышение  эффективности бюджетных расходов может производиться двумя основными  способами:

- путем снижения (экономии) расходов;

- путем увеличения  количества (качества) результатов от использования запланированной суммы денежных средств.

В первом случае наиболее эффективным может быть признан  такой вариант расходования бюджетных  средств, при котором минимизируются затраты на достижение заранее определенного результата, т.е. должны соблюдаться следующие условия: Рез=const, Рб®min.

На этой модели строится, например, конкурсная система государственных  закупок. Наиболее эффективным признается тот вариант, при котором необходимый  объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене.

Однако сведение проблемы эффективности бюджетных расходов только к экономии бюджетных средств представляется весьма ограниченным. Второй вариант повышения эффективности бюджетных расходов должен быть основан на следующей модели: Рез®max, Рб=const.

В этом случае эффективность  означает достижение максимального  результата при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов. Например, наиболее эффективным может считаться  финансирование такого метода лечения  больных, который гарантирует не минимум расходов, а максимум вылеченных пациентов при плановом объеме финансирования. Второй вариант определения эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного эффекта. При втором подходе насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности в общественных благах. Востребованность представленных подходов к повышению эффективности бюджетных расходов возрастает при переходе от модели «управления затратами» к модели «управления результатами» при планировании и исполнении бюджетов  в расходной части.

Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в  значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), или программно-целевого бюджетирования (Result-based Management/Performance Budgeting), меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Планирование результатов  подразумевает установление качественных и количественных целей и результатов, которые должны быть достигнуты по итогам реализации той или иной программы. При этом обязательным этапом бюджетирования является контроль за выполнением поставленных задач на основе качественных и количественных индикаторов, и дальнейшая корректировка будущих целей с учетом достигнутых результатов. Такой механизм позволит отсекать неэффективные (как с экономической, так и с социальной точки зрения) мероприятия и статьи расходования бюджетных средств.

Систему управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса можно представить следующим  образом (рис. 1).

На рисунке видно, что  система включает четыре фазы (стратегическое планирование, составление бюджета, исполнение бюджета, формирование и  предоставление отчетности). На всех этапах задействованы показатели мониторинга (индикаторы), которые позволяют  определить ожидаемые результаты (эффект), полученные результаты, а также результативность и эффективность осуществляемой деятельности. При стратегическом планировании деятельности разрабатываются показатели, позволяющие определить результаты (эффект), которые ожидаются через 3–5 лет, и другие показатели, которые непосредственно связаны с разработкой бюджета на очередной год.

Создание системы планирования и мониторинга социально - экономической  результативности и эффективности  бюджетных расходов на основе качественных и количественных индикаторов является одной из главных мер повышения эффективности бюджетных расходов. Данная система позволит:

• обеспечивать финансированием те общественные блага и услуги, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей степени отвечают потребностям граждан (социальная эффективность);
• отказываться от направления средств на расходы, осуществляемые без надлежащего социально-экономического обоснования;
• осуществлять планирование на более длительную перспективу;
• устанавливать ответственность органов власти за конечный результат (как в количественном выражении, так и в качественном);
• реально оценивать финансовое положение и финансовые возможности бюджета;
• повышать обоснованность принимаемых управленческих решений, в частности, по поводу оптимизации сети бюджетных учреждений.

Меры по повышению  эффективности государственных  расходов актуальны практически  во всех странах, не зависимо от того, исполняется  ли их государственный бюджет с дефицитом  или профицитом.

Проблема повышения  эффективности бюджетных расходов в настоящее время стоит в  числе наиболее актуальных и в  нашей стране. Требование эффективного расходования бюджетных средств  закреплено в Бюджетном кодексе  РФ (ст. 34 «Принцип эффективности и  экономности использования бюджетных средств»).

Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы  сметного финансирования к системе  государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства - распорядителей кредитов. Такая задача также поставлена в бюджетном послании Президента, причем указаны сроки осуществления такого перехода: «В течение трех лет необходимо перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг, в которой субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики». В бюджетном послании Президента в качестве первоочередных задач бюджетной политики перечисляются и другие элементы программно-целевого бюджетирования - совершенствование среднесрочного планирования, реформирования государственной службы (включая переход на систему государственных заказов в отношении министерств и на систему контрактов для государственных служащих), создание предпосылок для перехода на систему учета расходов по начислению и др.

В настоящее  время постановлением Правительства  РФ от 22.05.2004 № 249 [4] (ред. от 23.12.2004) утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах. Многие положения Концепции уже реализуются на практике, в частности, проделана работа по инвентаризации обязательств федерального бюджета, оценке эффективности государственных расходов в важнейших областях государственной политики (здравоохранение, образование, дорожное хозяйство и др.), по созданию механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы. Очевидно, что полностью раскрыть потенциал мер бюджетирования как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время - об этом свидетельствует и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в странах США, Австралии, Канаде и Великобритании. В настоящее время в той или иной степени эти технологии применяются не только в странах с развитой рыночной экономикой, но и в развивающихся странах (Таиланд, Турция, Папуа Новая Гвинея), и в государствах с переходной экономикой (Болгария, Венгрия). Процессы бюджетных реформ в этих странах еще не закончены и однозначных результатов пока нет, однако накопленный ими опыт может быть полезен для России.

1.2 Международный опыт

В каждой стране, где система  программно-целевого бюджетирования формировалась или формируется, данная система представляется по-своему, однако есть и некоторые общие черты, среди них:

• как правило, система индикаторов и необходимость предоставления информации не закрепляются законом, однако существует значительное количество профессиональных объединений (ассоциации, советы и т.д.), рекомендации которых строго и неукоснительно выполняются всеми субъектами общественных финансов. Неисполнение требований и условий указанных организаций может повлечь за собой ряд негативных последствий для региональных и местных администраций (поскольку общественное мнение формируется именно исходя из информации ассоциаций), что в дальнейшем может повлиять на количество голосов избирателей;
• все отчеты по системе индикаторов являются открытыми, публикуются в средствах массовой информации и подвергаются публичному обсуждению;
• установленные системы индикаторов применяются на практике как инструмент отчетности администраций перед населением;
• во всех странах результаты расчетов индикаторов эффективности и результативности применяются при осуществлении дальнейшего планирования на будущий период.

Ниже представлено краткое  описание некоторых систем оценки эффективности  и результативности использования бюджетных средств в различных странах.

Канада

Опыт данной страны представляет определенный интерес с учетом проводимого  совместного российско-канадского эксперимента по внедрению аудита эффективности  в деятельность контрольно-счетных  органов.

С целью повышения эффективности деятельности местных органов власти, улучшения стандартов раскрытия информации и учета местных потребностей в 2000 году Министерство по делам муниципалитетов провинции Онтарио инициировало создание муниципальной программы оценки результативности.

Программа предусматривает получение  данных от муниципальных образований  с целью оценки результативности по девяти основным общественным услугам (водоснабжение, водоотведение, утилизация твердых отходов, землепользование, управление, дорожные работы, общественный транспорт, пожарная служба и полиция) - по 35-балльной шкале. Используемая аналитическая система позволяет оценить как экономическую эффективность (по стоимости), так и качество предоставления общественных услуг. Разработка и использование стандартизированного набора оценок приводит к созданию комплексного информационного ресурса, позволяющего муниципальным образованиям обмениваться сопоставимой информацией о результатах своей деятельности, а также опытом применения лучших/новых практик. Создавая инструмент для оценки и сравнения качества предоставляемых общественных услуг, эта программа способствует повышению ответственности местных администраций перед налогоплательщиками.