Особенности распределения полномочий по расходам между уровнями бюджетной системы РФ

  Федеральное агентство по образованию РФ

  Брянский  государственный университет имени

  академика И.Г. Петровского

  Социально-экономический  институт

  Финансово-экономический  факультет

  Кафедра «Финансы и кредит»

  КУРСОВАЯ РАБОТА

  по  дисциплине «Финансы»

  на  тему: «Особенности распределения полномочий по расходам между уровнями бюджетной системы РФ » 
 
 
 

  Выполнила:

  Студентка 2 курса группы 9

  специальности «Финансы и кредит»

  Ковалёва  Кристина

  (полное  обучение) 

  Проверил: Беспалов Р.А. 

                                                   Брянск 2011

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

  Процесс реформирования финансовой системы  России в большей степени отразился  на изменении корпоративных методов  управления финансами хозяйствующих  субъектов. В меньшей степени  рыночный подход используется в сфере  государственных финансов. Отражая  запросы бюджетополучателей, государственный  бюджет продолжает планироваться и  утверждаться на сметно-расходной основе, в то время как большинство  развитых стран использует в этом случае методы программно-целевого планирования и, соответственно, финансирования. Проводимые в настоящее время бюджетные  реформы в России призваны решить ряд существующих проблем в бюджетной  сфере, в том числе и в области  расходов.

             Бюджетная сфера России в целом  является одновременно и ведущим  звеном финансовой системы, определяющим  основные направления перераспределения  финансовых ресурсов в обществе  и, таким образом, предопределяющим  общий курс развития всей финансовой  системы  государства, но и  ведомым инструментом перераспределения  денежных средств между слоями  и группами населения, отраслями  и территориями. В настоящее время  наличие минимальных социальных  стандартов, объективные причины  ограниченности возможностей усовершенствования  и расширения неналоговых форм  бюджетной мобилизации ресурсов, лоббирование интересов основных  групп пользователей ресурсов  государственного бюджета: сельского  хозяйства, обороны, энергетики, транспорта и т.д., - приводят к  практически автоматическому переносу  принятых и исполненных бюджетными  фондами обязательств на последующие  финансовые периоды.

  На  современном этапе развития бюджетной  системы России федеральный бюджет характеризуется повышенной степенью контроля за целевым расходованием  бюджетных средств в ходе исполнения бюджета. Кроме того, на федеральный уровень бюджетной системы возлагаются наиболее масштабные,  
стратегически обоснованные и политически связанные расходные полномочия  
- например, национальная оборона, международная деятельность, социальная политика, обслуживание государственного долга и другие. Поэтому наибольшая мобильность в вопросах распределения и использования бюджетных ресурсов формируется на уровне консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Подобное состояние общественных денежных фондов выявляет общее направление диссертационного исследования. Основной проблемой, поставленной в ходе исследования, является определение подходов к формированию структуры расходов государственного бюджета и необходимость проведения оценки планируемых и осуществляемых расходов на предмет воздействия на экономику.

  Целью исследования является выявление возможностей повышения экономической отдачи от осуществляемых бюджетных расходов с учетом особенностей планирования и реализации их по стадиям бюджетного процесса и на основании обобщения  современной теории и практики управления бюджетными расходами и доходами.

  В основе исследования лежит гипотеза о том, что существует определенная зависимость доходного потенциала бюджета от объема и структуры  его текущих расходов, то есть о  том, что на динамику роста доходов  государственного бюджета влияние  оказывают как величина, так и  структура расходов, посредством  оптимизации которой возможно достичь  максимального значения доходов  бюджета, являющихся следствием осуществленных ранее расходов.  
          Задачами исследования в соответствии с указанными целью и научной гипотезой являются:

  - определить изменение роли государственного  бюджета в условиях  
меняющегося экономического базиса и на этой основе выявить современные подходы к планированию и осуществлению бюджетных расходов;  
          - выяснить возможности построения бюджетной стратегии путем внедрения в практику управления государственными финансами корпоративных подходов к выработке финансовых, стратегий как основы обоснования целесообразности и оптимизации структуры бюджетных расходов;

             - рассмотреть систему современных  методов бюджетного анализа с  точки зрения оценки эффективности осуществления бюджетных расходов и дополнить их показателями анализа целесообразности структуры расходов бюджета;  
         Объектом исследования является государственный бюджет РФ, как инструмент мобилизации и расходования финансовых ресурсов.  
Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе осуществления бюджетных расходов и формирования доходов бюджета в их взаимосвязи.

            Теоретико-методологической базой  исследования послужили работы  экономистов в области теории  государственных финансов, государственного  бюджета, государственного кредита  и государственных расходов. В  ходе исследования использованы  труды отечественных и зарубежных  практиков и теоретиков, рассматривавших  вопросы государственных расходов, их влияния на развитие экономики  и общества, их обусловленности  и необходимости; нормативные  материалы в области регулирования  бюджетного процесса и отдельной  его части - бюджетного планирования.

           Информационной основой аналитического  раздела работы стали отчетность  об исполнении Федерального бюджета  РФ и бюджетов субъектов РФ  на официальном сайте Минфина  РФ. Для решения поставленных  задач в работе применены современные  математико-статистические методы.

  В процессе исследования применение нашли  основные методы познания:  
- системный — связующий различные уровни и сегменты финансовой системы современного общества в динамическом видении на основании традиционной, уже на высоком уровне проработанной статичной схемы финансовых взаимосвязей;  
- дедуктивный — позволяющий оценить более высокие уровни бюджетного механизма на основании более низших - в части определения доходного ¦ бюджетного потенциала в зависимости от конкретных отдельных осуществляемых бюджетных расходов;

  - индуктивно-комплементарный (метод последовательных ограничений, или, метод ветвей) - позволяющий оценить низшие уровни соорганизации в, подчинении единой концепции - выработка конкретной попозиционной  
структуры бюджетных расходов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Глава 1. РОЛЬ БЮДЖЕТА  В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ

  РАЗВИТИИ ОБЩЕСТВА

  1.1 Бюджетная система  РФ и характеристика  ее звеньев 

         Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют собой в совокупности определенную систему, которая называется бюджетная система. Согласно законодательства она представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов федерации и местных административно-территориальных единиц.

  Государственная бюджетная система  РФ состоит  из трех звеньев и включает: республиканский (федеральный) бюджет; 21 республиканский  бюджет в составе РФ, 55 краев и  областных бюджетов, городские бюджеты  Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области; около 29 тысяч  местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).

   Схема бюджетной  системы РФ приведена на рис.1

  Рис.1 Бюджетная система  РФ 

  Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами  в бюджеты вышестоящих уровней. Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих  государственных или местных  органов. В законе дано определение  консолидированного бюджета – это  свод бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ на соответствующей территории. Бюджетный кодекс РФ, который был принят в 1998 году расширил бюджетную систему, включив туда бюджеты внебюджетных фондов.

  Бюджет  – это финансовый план, состоящий  из доходов и расходов. Он представляет собой форму образования и  расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и функций  страны. Бюджету принадлежит ведущее  положение в финансовой системе  страны. Он выражает часть распределительных  отношений между государством, с  одной стороны, предприятиями и  населением – с другой, которые  связаны с формированием и  использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов.

  Одной из важнейших характеристик бюджетного устройства государства является структура  его бюджетной системы. Построение бюджетной системы зависит в  первую очередь от формы государственного устройства страны. В унитарных государствах имеется два звена бюджетной  системы - государственный бюджет и  местные бюджеты.

        Расходы бюджета  составляют денежные средства, направляемые в соответствии с законодательством  РФ на финансовое обеспечение задач  и функций органов государственной  власти и органов местного  самоуправления.[13; 752 с.]

        Федеральный бюджет выполняет следующие основные функции - способствует перераспределению национального  дохода и ВВП; является важным элементов  регулирования и стимулирования экономики и инвестиций, повышения  эффективности производства; обеспечивает социальную направленность расходования бюджетных средств; оказывает наибольшее воздействие на отрасли хозяйствования и учреждения непроизводственной сферы; организует распределительные процессы в народном хозяйстве; позволяет осуществлять Хконтроль за финансово-хозяйственной деятельностью народного хозяйства.

  С помощью бюджета государственные  и территориальные власти получают финансовые ресурсы для содержания аппарата управления, армии, осуществления  социальных мероприятий, реализации экономических  задач, т.е. для выполнения возложенных  на них функций.

  Т.к. бюджет является наиболее широкой финансовой категорией, то ему принадлежат все  функции, присущие финансам:

  1) образование бюджетного фонда;

  2) использование бюджетного фонда;

  3) контрольная.

  Первую  функцию выполняют бюджетные  доходы, которые включают налоги, займы, доходы от государственной собственности (предприятий) и эмиссии бумажных денег. Структура бюджетных доходов  непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий на каждом этапе развития страны. Изменение  структуры бюджетных доходов  отражает изменения, связанные с  динамикой экономических процессов.

  Вторая  функция бюджета связана с  конкретными целевыми бюджетными расходами. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает  экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи, с чем бюджетные расходы  охватывают все отрасли и сферы  хозяйства. Структура бюджетных  расходов подвержена еще более частым изменениям, чем бюджетных доходов.

  Третья  функция предполагает условия для  проведения контроля. Контрольная функция  обуславливает возможность эффективного воздействия государства на все  экономические процессы. При этом контроль и контрольная функция  не идентичные понятия. Реализуя возлагаемые  на него функции, бюджет выполняет важную экономическую и политическую роль в воспроизводственном процессе. Финансируя из бюджетного фонда приоритетные отрасли хозяйства, государство  оказывает влияние на перераспределение национального дохода между отраслями. Финансируя за счет бюджетного фонда учреждения и организации социальной сферы, государство способствует воспроизводству рабочей силы, решению других социально значимых задач. Через бюджет перераспределяются доходы между федеральным уровнем и субъектами РФ. 

  1.2. Характеристика и принципы осуществления расходов бюджета

  Расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государственного и местного самоуправления. Различают три структуры расходов бюджета: функциональную, экономическую и ведомственную. Бюджетную классификацию расходов можно представить в виде схемы

  Особое  место среди государственных  затрат занимали и занимают бюджетные  расходы. И причина этого не только в специфике их структурированности - расходы бюджета являются неотъемлемой частью бюджетной классификации, составляющей характеристики бюджетной системы, выполняющей, в свою очередь, роль основного  звена финансовой системы государства. Организационная обособленность бюджетных  расходов - осуществление их строго за счет средств, сосредоточенных в  бюджетном фонде (бюджете) государства, - также не служит решающим критерием  определения особенностей их природы. Специфика расходов бюджета государства  и входящих в его состав общественно-территориальных  образований заключается в том, что именно на них возлагается  первоочередная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, отражающих его политику в различных сферах общественной жизнедеятельности.

  Согласно  ст. 6 Бюджетного кодекса РФ расходы  бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач  и функций государства и местного самоуправления. Столь важная роль расходов бюджета позволяет отметить два момента их характеристики.[14; С. 25-27]

  Во-первых, финансовая практика и научная мысль  должны развиваться таким образом, чтобы учитывать значимость производимых из бюджета затрат для функционирования государства, выработать пути разрешения проблем, связанных с использованием централизованных средств.

  Во-вторых, потребности в осуществлении "достойных" бюджетных расходов и разрешение связанных с ними проблем ставят вопрос о необходимости их детальной  нормативной регламентации. При  этом первоочередная нагрузка в регулировании  расходов бюджета государства и  муниципальных образований должна возлагаться на отражение правил их осуществления, реализующихся как  в рамках процессуальных отношений  по исполнению бюджета, так и в  отношениях, им предшествующих (разграничение  расходов между уровнями бюджетной  системы, установление системы бюджетных  расходов, планирование расходов).

  Согласно  ст.69 Бюджетного кодекса предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

  - ассигнование на содержание бюджетных  учреждений;

  - средств на оплату товаров,  работ, услуг, выполняемых физическими  и юридическими лицами;

  - трансфертов населению;

  - бюджетных кредитов юридическим  лицам;

  - субвенций и субсидий физическим  и юридическим лицам;

  - инвестиций в уставный капитал  и др.

  Принципы  осуществления расходов бюджета  можно разграничить на две группы.

  Первая  группа - экономические принципы. Расходы  бюджета представляют собой распределяющиеся в централизованном порядке денежные средства, в определенной степени  служащие выражением экономической  роли государства. В силу этого к  ним предъявляются требования, во многом сходные с требованиями к  затратам хозяйствующих субъектов. Среди таковых, например, экономность  и эффективность расходов, целевая  направленность, своевременность.

  Следующая группа принципов осуществления  бюджетных расходов - правовые принципы. Поскольку "расходы бюджета государства" являются категорией отрасли финансового права, подчиняющие их принципы следует обозначить как "финансово-правовые". При этом следует учитывать, что "расходы бюджета", как и многие другие финансово-правовые категории ("доходы бюджета", "дефицит бюджета" и т.д.), являются одновременно категорией и иной области знаний - экономической науки. Как следствие, финансовое право, будучи нормативным регулятором расходования бюджетных средств, должно учитывать и по возможности закреплять и их экономические характеристики. Иными словами, финансово-правовое регулирование должно учитывать экономическую суть соответствующих явлений. Применительно к нашему случаю речь идет о закреплении в правовых нормах экономической обоснованности расходов - соответствии их требованиям экономической целесообразности, экономности распределения ресурсов бюджета и иных экономических характеристик.

  Таким образом, получается, что финансово-правовые принципы осуществления расходов охватывают и их экономические принципы. Право, тесно переплетаясь с экономикой, служит отражением требований к различным  сложившимся в обществе явлениям. Поэтому в дальнейшем при рассмотрении финансово-правовых принципов расходов бюджета мы будем учитывать и  предъявляемые к ним экономические  требования, которые, как мы отметили, в идеале должны быть учтены в ходе нормативной регламентации расходов бюджета.

  Финансово-правовые принципы осуществления расходов бюджета - категория, имеющая огромную практическую значимость. Это объясняется важностью  следования определенным требованиям  к распределению бюджетного фонда  для эффективного функционирования бюджетной системы, успешного бюджетного планирования. Выделить принципы осуществления  расходов бюджета можно на основе анализа нормативных положений, закрепляющих их отдельные характеристики, на основе анализа иных положений, касающихся бюджетной сферы, а также с  помощью научного подхода к сущности соответствующей категории. Законодатель словно забывает, что "от уровня развития правового регулирования расходов, как составной части механизма правового регулирования общественных отношений, зависит повышение эффективности ассигнуемых средств". Подобную недосказанность в законодательстве следует критиковать как пробел в правовом регулировании, требующий в перспективе внесения соответствующих изменений в закон.

  Классификация расходов бюджета  представлена на рисунке  2:

  Рис.2: Классификация расходов государственного бюджета РФ 

1.3. Разграничение расходных  полномочий бюджетов  РФ

       В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере "совместного" финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

  В результате органы власти субъектов  и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и / или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

  Предоставление  органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных  полномочий, сбалансированных с финансовыми  ресурсами, - ключевая задача реформы  межбюджетных отношений. Для ее решения  необходимо:

  четко разграничить, на основе количественного  анализа и единых принципов, расходные  полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и  местным), сократив в максимально  возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

  обеспечить  самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих  бюджетов;

  сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

  законодательно  определить порядок изменения разграничения  расходных полномочий при соответствующем  перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы  и предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

  В этих целях необходимо ввести в Бюджетный  кодекс понятие "расходные полномочия" - права и обязанности соответствующих  органов власти в пределах своей  компетенции:

  а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности  общественных услуг, натуральные и  финансовые нормативы, уровень и  структуру расходов);

  б) обеспечивать их финансовыми средствами;

  в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.[18; С.62]

  Одновременно  в Бюджетном кодексе должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение  расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

  1) субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

  2) территориальное соответствие (максимальное  совпадение территориальной юрисдикции  органа власти, реализующего расходные  полномочия, и зоны потребления  соответствующих бюджетных услуг);

  3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность  общества в целом в реализации  расходных полномочий, тем, при  прочих равных условиях, за более  высоким уровнем власти они  должны закрепляться);

  4) эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные  различия в производстве и  потреблении бюджетных услуг,  тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

  5) эффект масштаба (концентрация бюджетных  расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных  средств).