Виды муниципальных хозяйств

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования определяется возросшей ролью муниципальных образований в обеспечении нормального уровня благосостояния населения в условиях современного экономического и финансового кризиса. Важность происходящего в настоящее время смещения «центра тяжести» в решении социально-экономических проблем в сторону муниципальных образований вызвана тем, что в таких образованиях проживает основная часть населения страны, воспроизводя себя и свою жизнедеятельность во всех ее демографических, экономических, социальных, нравственно-этических, культурных и других составляющих.

В условиях формирующегося рынка России значительно усложняются задачи местного самоуправления, формы его взаимодействия с федеральными и региональными властями, от которых в значительной мере зависит экономическая, организационная и правовая инициатива муниципальных властей.

К настоящему времени опубликовано большое число работ, посвященных  различным аспектам анализа муниципального хозяйства, признаны важность и необходимость  подобных исследований. Однако эти  исследования носят в большей  мере правовой, чем экономический  характер. Это объясняется тем, что  муниципальное хозяйство как  экономическая целостность с  совокупностью хозяйственных отношений  и связей только начинает формироваться, причем скорее на основе правовых решений, принятых на федеральном или региональном уровнях власти, а не на основе потребностей внутреннего развития территорий. Этим во многом объясняется и интерес  в исследованиях муниципальной  сферы к управленческим (формируются  новые властно-управленческие структуры), коммунально-бытовым и жилищным (коммунально-бытовая сфера в  результате приватизации оказалась  практически вся в ведении  муниципальных служб) проблемам. Муниципальный  уровень социальной инфраструктуры, как правило, рассматривается в исследованиях последних лет конкретно в разрезе отдельных отраслей. В результате, муниципальное хозяйство как экономическая целостность, его политико-экономические основы и место в нем отраслей социальной инфраструктуры исследованы недостаточно.

На их уровне практически  осуществляется противоречивый процесс  приватизации объектов государственной  собственности, меняются организационно-правовые формы и источники инвестирования приватизированных объектов, т.е. обновляется  само воспроизводство муниципального хозяйства. В то же время система  управления этим хозяйством оказалась  достаточно консервативной и инертной, не претерпела в ходе экономических  реформ необходимых радикальных  преобразований.

Довольно часто реформирование самоуправления на местах происходило  без четкого определения его  нового, функционального содержания и реальных возможностей реализации. Все это определяет актуальность темы исследования, ее научную и  практическую значимость, цель которого раскрыть содержание структуры управления муниципальным хозяйством.

Объектом исследования выступает система муниципального управления.

Предмет исследования – виды муниципального хозяйства.

В соответствии с актуальностью, целью, объектом и предметом исследования в работе решаются следующие задачи:

- исследуются теоретические  основы управление муниципальным  хозяйством;

- анализируются структура  муниципального хозяйства;

- рассматриваются методы  управления муниципальным хозяйством.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

1.1 Место муниципального хозяйства в системе хозяйственных отношений

Под общественным хозяйством принято понимать совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность. Так, государственное хозяйство любой страны ограничено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

С этой точки зрения государство  имеет ряд особенностей при осуществлении  хозяйственной деятельности, поскольку  оно с одной стороны выступает  как равноправный субъект хозяйственных  отношений (собственник), с другой стороны  – как субъект, выполняющий в  силу своего особого статуса функцию  регулирования хозяйственных отношений  на своей территории. Местное самоуправление - несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется причина долгих дискуссий по вопросу определения понятия содержания муниципального хозяйства[3.с.21].

Одна группа исследователей данного вопроса рассматривает  муниципальное хозяйство лишь как  совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной  собственности (коммунальное хозяйство) и подходит к решению вопроса  с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает  с органов местного самоуправления заботу о создании условий для  развития территории муниципального образования  и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

Другая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству  всю совокупность хозяйств, расположенных  на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов  местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное  самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает определенные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции прежде всего с частным сектором на территории муниципального образования. Кроме  того, при подобном походе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному  исполнению местным самоуправлением  той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом.

В связи с этим известный  российский исследователь Л. Велихов  указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит прежде всего в его целях. По определению  Велихова муниципальное хозяйство  – это «деятельность города в  лице его городских публичных  органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения». Таким образом, муниципальное хозяйство – это  совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения  этой территории.

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве  в силу своей общественно-государственной  природы. С этой точки зрения она  выполняет две важнейшие функции:

- связь между государством  и населением;

- связь между государством  и мелким собственником.

В связи с этим очень  важно определить отличия местного самоуправления от государственной  власти, и муниципального хозяйства  от государственного и частного[4.с.65].

Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным – обязательностью  ее решений для населения муниципального образования. Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее имеют особенности, отличающие его от органов государственной  власти. Эти особенности местного самоуправления сформулированы в книге  Л. Велихова «Основы городского хозяйства». Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие  от государственной власти –  власть подзаконная, действующая  в пределах и на основании  законов, принимаемых органами  государственной власти.

2. Самоуправление возможно  лишь тогда, когда строго определена  часть общественных дел, которыми  оно занимается (предметы его  ведения). В этом его отличие  от советов, где все уровни  власти занимались всем, и окончательным  являлось только решение центральных  органов власти.

3. Для реализации полномочий  по этим предметам ведения  местное самоуправление должно  иметь собственные ресурсы в  виде самостоятельного бюджета  и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует  обязательного наличия представительства  населения, другими словами она  выборна по своей природе.

Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной  власти, с другой стороны, – неразрывную  связь местного самоуправления с  государственной властью в целом. Существует множество способов определения предметов ведения того или иного уровня власти.

Один из способов определения  предметов ведения местного самоуправления состоит в том, что законодатель определяет перечень того, чем органы местного самоуправления могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти. Этот принцип  получил названия принципа «позитивного регулирования», он соответствует поговорке: «запрещено все, что не разрешено» [6.с.117].

Другой, противоположный  способ – это когда органы местного самоуправления сами определяют потребности  подведомственной территории, и решают те вопросы, которые считают нужным. Законодатель в этом случае определяет лишь круг вопросам, которые не входят в компетенцию органов местного самоуправления, всем остальным они  вправе заниматься. Такой принцип  называется принципом «негативного регулирования», и он реализует поговорку: «разрешено все, что не запрещено».

Формирование предметов  ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны  населения, которое поручает органам  местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны государства. В целом же компетенция органов  местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство  не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть  общественных дел самостоятельно, но возлагает на него исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными  контактами с населением.

При этом особенно важно, что  государство передает не только функции, но и полномочия по принятию от его  имени общеобязательных решений, оставляя за собой право контроля за исполнением  по результатам деятельности. Иначе  говоря, местное самоуправление является властью, но властью производной  от государственной, действующей с  позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством в  законе.

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа  накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства.

Муниципальное хозяйство  с точки зрения ведения хозяйственной  деятельности в значительной степени  носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке  как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной  деятельности. То есть, оно может  самостоятельно распоряжаться находящейся  в его распоряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы  органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи  с этим и формы распределения  результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе. В  этом смысле муниципальное хозяйство  представляет собой «акционерное общество», участниками которого являются все  жители муниципального образования. Однако выплаты «дивидендов по акциям»  производятся в виде общественно  значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку  жители являются одновременно и заказчиками  услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества[7.с.65].

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают  в роли подрядчика, исполняющего государственные  функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными  государственными структурами. Это  учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов  с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация  подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства  и создает базу для эффективной  деятельности самих органов государственной  власти всех уровней. Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства – общественным характером использования результатов деятельности.

1.2. Структура муниципального хозяйства и его виды

Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган местного самоуправления. Исходя из этого можно выделить три элемента в структуре муниципального хозяйства:

1) органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и  экономическое регулирование деятельности  хозяйствующих субъектов на территории  муниципального образования, при  этом целью такого регулирования  является удовлетворение коллективных  потребностей населения данной  территории;

2) предприятия, учреждения  и организации, находящиеся в  муниципальной собственности. Взаимоотношения  с органами местного самоуправления  этих хозяйствующих субъектов  регламентируются ст. 31 Закона «Об  общих принципах организации местного самоуправления». Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей;

3) предприятия, учреждения  и организации, не находящиеся  в муниципальной собственности.  Взаимоотношения с органами местного  самоуправления этих хозяйствующих  субъектов регламентируются ст.ст. 32, 33 Закона «Об общих принципах  …». Эти статьи определяют договорный  характер взаимоотношений, дают  право органам местного самоуправления  координировать деятельность этих  субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность.

Весь мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективно работают отнюдь не муниципальные предприятия, а  предприятия, находящиеся в частной  собственности, поэтому целесообразно  заинтересовывать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения данной территории. Сделать  это органы местного самоуправления могут с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых таким  предприятиям.

Муниципальный заказ, являясь  наиболее эффективным способом взаимодействия органов местного самоуправления с  предприятиями, не находящимися в муниципальной  собственности, в настоящее время  получает все более широкое распространение. Различные субъекты федерации принимают  свои законы, регулирующие этот вопрос. В Санкт-Петербурге, например, принят закон «О заказе Санкт-Петербурга», хотя формально Санкт-Петербург  – это субъект Российской Федерации, так что, строго говоря, закон регулирует введение государственного заказа, но, фактически, речь идет о самом настоящем  муниципальном заказе, если муниципальное  образование – это крупный  город. Целями данного закона являются обеспечение эффективного расходования средств городского бюджета и  поддержка производства товаров, работ  и услуг петербургскими организациями. Основными принципами формирования, размещения и исполнения заказа Санкт-Петербурга являются поддержка конкурентоспособных  производств (заказ размещается  по итогам конкурса) и создание благоприятных  условий для их развития в городе, обеспечение приоритетности именно петербургских производителей (путем  предоставления льгот и квот).

Рассмотрим теперь виды муниципального хозяйства: Л.А. Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства:

- муниципализация;

- муниципально-подрядная  и муниципально-рентная модели;

- муниципально-концессионная;

- концессия.

Эти модели различаются по степени вмешательства органа местного самоуправления в хозяйственную  деятельность предприятия. Максимальное вмешательство осуществляется при  муниципализации, когда местное  самоуправление по существу становится собственником предприятия, минимальное  вмешательство предполагает концессия, когда местное самоуправление на договорных условиях предоставляет  частному лицу управлять предприятием. Следует иметь ввиду, что книга  Велихова вышла в свет в 1928 г., и некоторые из ее положений все-таки устарели.

В настоящее время реализуются  следующие виды муниципального хозяйства:

1. Муниципально-рентная модель, при которой органы местного  самоуправления несут основную  нагрузку по решению вопросов  местного значения и являются  полноценным хозяйствующим субъектом  на территории муниципального  образования (эта модель соответствует  муниципализации в классификации  Л.А.Велихова).

2. Коммунально-рентная модель, при которой доходы органов  местного самоуправления складываются  из налогов, собираемых с жителей  муниципального образования и,  кроме этого, органы местного  самоуправления могут облагать  налогами (в виде ресурсной ренты,  например) хозяйствующие субъекты.

3. Коммунальная модель, при  которой доходы органов местного  самоуправления складываются из  налогов с жителей муниципального  образования. Хозяйственную деятельность  здесь ведут в основном частные  предприятия (эта модель всего  ближе к концессии в классификации  Л.А. Велихова).

Следует отметить, что существование  того или иного вида муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых); от собираемости налогов и от компетенции органов местного самоуправления. Так, например коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же, она практически нигде не применяется, напротив, российские органы местного самоуправления претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели.

Традиционно под ресурсами  понимают некую совокупность возможностей той или иной территории. Применительно  к хозяйственным отношениям под  ресурсами, как правило, понимаются материальные и нематериальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Прежде всего в это понятие включаются природные ресурсы (земля, недра  и др.). Обычно к материальным ресурсам относят также и производственный потенциал, производственные мощности, расположенные на данной территории.

Развитие территории в  значительной степени определяется наличием материальных ресурсов, поскольку  от них зависит эффективность  инвестиций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения. Но, несмотря на исключительную важность для ведения хозяйственной деятельности наличия ресурсов, сама деятельность невозможна без основного ресурса  – кадрового потенциала территории.

Примером важности данного  ресурса может служить послевоенное развитие Японии, которая сумела достичь  огромных успехов в хозяйственном  развитии, не обладая сколько-нибудь серьезными природными ресурсами. Опыт Японии свидетельствует также и  о том, что в современном обществе не только профессиональная подготовка кадров, но и обладание современными технологиями является своеобразным ресурсом деятельности.

Не менее важным ресурсом, без которого невозможна никакая  хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которым  наделен хозяйствующий субъект по закону. Другими словами, определенный правовой ресурс. Так же как без наличия у работников определенных навыков и технологий деятельности нельзя реализовать возможности материальных ресурсов, так и без правового ресурса невозможно осуществление хозяйственной деятельности.

Так, наличие богатых природных  ресурсов еще вовсе не означает богатства  населения, проживающего на данной территории. Примеров тому достаточно много. Без  наличия права на взимание земельного налога земля как ресурс хозяйственной  деятельности органа местного самоуправления рассматриваться не может. Значительную роль в структуре управления муниципальным  хозяйством играют и другие виды ресурсов: финансовые, организационные и т.п.

Общепринято выделять следующие  основные ресурсы местного самоуправления:

1. Правовая (законодательная)  основа, включающая в себя полномочия, предметы ведения и гарантии  прав местного самоуправления.

2. Финансовые основа местного  самоуправления, включающая в себя  весь комплекс финансовых ресурсов  и проявляющаяся наиболее ярко  в бюджетном процессе.

3. Экономическая основа, включающая в себя ресурсы,  связанные с участием муниципальных  образований в хозяйственной  деятельности; ключевым вопросом  здесь является управление муниципальной  собственностью.

4. Управленческие основы. Включающие в себя структурно-организационные,  информационные и кадровые ресурсы.

Ресурсы муниципального хозяйства  должны быть:

Во-первых, соразмерны объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования;

Во-вторых, за органами местного самоуправления должны закрепляться ресурсы, обеспечивающие комплексное решение  задач.

Так, например, если за местным  самоуправлением закреплена задача обеспечения населения коммунальными  услугами, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т.д.), должен быть отнесен к ведению органов  местного самоуправления.

1.3. Принципы построения структуры управления муниципальным хозяйством

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд обязательных элементов. Прежде всего она сопряжена  с этапностью его осуществления и видами принимаемых управленческих решений. Существуют следующие этапы управленческой деятельности:

1. Аналитический (анализ  проблемы, определяют возможные пути ее решения).

2. Постановка задачи (выявляют  приоритеты деятельности).

3. Принятие управленческого  решения (устанавливают технологию и алгоритм решения задачи, конечный и промежуточные результаты).

4. Исполнение решения  (конкретная деятельность по реализации  управленческого решения).

5. Оценки результатов  (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому  этапу и новому циклу).

Из приведенного выше перечня  этапов становится понятным, что при  построении структуры управления муниципальным  хозяйством необходимо учитывать, что все эти этапы должны быть структурно обеспечены в ходе управленческой деятельности. При этом важно, чтобы каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений. Исходя из вышеизложенного структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

- процесс формирования  и исполнения управленческих  решений на всех этапах цикла;

- комплексность и  внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений, завершенность и поступательность развития.

В соответствии с этим и сформулированы принципы организации управления муниципальным хозяйством.

Принцип целевой ориентации муниципального образования.

Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определять и устанавливать цели развития –  наиболее важный и значимый элемент  управления. Первичное определение  целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его  формировании посредством определения его компетенции.

Принцип горизонтального  разделения функций.

Функции, исполняемые органами местного самоуправления, различны, причем разделение функций проводится как по вертикали, так и по горизонтали. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так, традиционная для нашей страны схема разграничения функций предусматривает деление их на представительные и исполнительные.

Принцип вертикального разделения функций.

Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием.

Крайне важно при разработке устава муниципального образования определить систему отношений с разными видами субъектов этих отношений. К ним, в частности относятся: хозяйствующие субъекты, как муниципальные, так и иных форм собственности; общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации; территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения.

Говоря об отношениях первой группы, необходимо определить, что  органы местного самоуправления осуществляют несколько различных функций, которые соответственно должны найти отражение в структуре управления.

Во-первых, в отношении всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как орган нормативный, имеющий право регулировать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории муниципального образования нормативные акты и правила.

Во-вторых, орган местного самоуправления выступает для большинства хозяйствующих субъектов в роли заказчика определенных видов работ, причем в последнее время эта роль все время возрастает.