Влияние англосаксонской муниципальной системы на российскую

Содержание

 

 

 

 

Введение

 

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая "цена ошибки" все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что

"коммунальная глупость - не аргумент, чтобы государство  брало на себя все сферы  деятельности".

Среди актуальных проблем  развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ.

За рубежом накоплен огромный опыт организации местного самоуправления, и он может быть использован в России.

Предметом исследования является российская муниципальная  система.

Целью работы - изучение влияния англосаксонской муниципальной системы на российскую.

Задачи - изучить зарубежный опыт местного самоуправления; изучить  классическую англосаксонскую модель муниципального управления; влияние  на становление российского муниципального управления; опыт в решении проблем, возникающих перед Россией, на сегодняшний день.

В первой главе работы рассматривается общее понятие  местного самоуправления, понятие местного самоуправления в России, понятие  англосаксонской муниципальной  системы - как классической модели местного самоуправления.

Во второй главе работы рассматривается подробная характеристика существующей муниципальной системы в России. В этом пункте рассмотрены основы осуществления, структура органов местного самоуправления в России. Полномочия органов местного самоуправления в России и надзор за их деятельностью. Далее рассматривается формирование муниципальной системы в России и как на нее повлияла англосаксонская модель местного самоуправления. А так же сравнительный анализ российской системы с зарубежными системами муниципального управления.

В третьей главе рассмотрены  проблемы самоуправления в России и  пути их решения на примере других стран.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Теоретические  аспекты влияния англосаксонской  муниципальной системы на российскую

1.1 Общее понятие местного  самоуправления

Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления: англосаксонская (классическая) модель, континентальная, смешанная и советская модель.

Местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей  ему власти. Местное самоуправление - децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гейтсом (1816-1895), Лоренсом Штейном (1815-1890), Паулем Лобаном и другими. Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, а не гражданского общества, вместе с тем отрицается государственно-правовой характер местного самоуправления.

Теория свободной общины. Эта теория впервые объяснила  сущность местного самоуправления. Её представители - Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер - считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека, что община первична по отношению к государству, следовательно, государство должно уважать свободу общинного управления. Основные принципы немецкие учёные заимствовали из бельгийского и французского права. Теория свободной общины доказывала, что право общины на заведование своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, из теории свободной общины выделяют следующие принципы организации местного самоуправления: - местное самоуправление - управление собственными общинными делами, отличными от дел государства; - избираемость органов местного самоуправления членами общины; - разделение общинных дел на собственные дела и дела, перепорученные ей государством; - органы государства не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общин. Они должны только следить за тем, чтобы община при реализации собственных функций не выходила за пределы своей компетенции. Эти принципы оказали влияние на развитие законодательства 1830 - 1840-х гг.

Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления. Данная теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. В виде основного признака местного самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а "местного сообщества". В рамках данной теории самоуправляющаяся община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а так же делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности. "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы". Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но принадлежность, к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом проживания человека.

Государственная теория самоуправления. Государственная теория самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию. Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гейтсом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым. Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера - дело государственное. Пик популярности государственной теории в России пришелся на середину 70-х гг. XIX в. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890-1892 гг. Стоит отметить, что эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, поскольку не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству.

Двойственный характер муниципальной деятельности находит  отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные органы, реализуя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Теория социального  обслуживания делает упор на осуществление  муниципалитетами одной из основных своих задач, а именно - предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Согласно данной теории, основная цель муниципальной деятельности - обеспечение благосостояния жителей коммуны.

Также существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, сторонники которых исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей без революционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на сущность местного самоуправления были в своё время распространены и в России. Например, по мнению М.Д. Загряцкого, классовые буржуазные государства создают правовые формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. И из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление.

Юридическая теория - органы местного самоуправления выполняют  функции государственного управления, но является организациями общины.

1.2 Понятие местного  управления в России

 

Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Что же представляет собой  понятие "местное самоуправление"? Можно выделить три основных направления, которые, тем не менее, не исчерпывают  всего многообразия существующих в  юридической литературе определений  этого понятия. Первое, распространенное в основном в дореволюционной юридической науке, касается местного самоуправления как разновидности управления. В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов характеризуют местное самоуправление как составную часть государственного управления, которое может осуществляться местными жителями. Второе направление - современное - понимает местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Для третьего направления характерно понимание местного самоуправления как участия местных жителей в решении задач местного значения и как одного из видов управления. С.А. Авакьян считает, что решающее значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в системе управления данного государства, набор функций местного самоуправления, его материально-финансовая база.

Конституция РФ, признавая  и гарантируя местное самоуправление, не содержит легального определения  понятия "местное самоуправление". Оно имеется в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Местное самоуправление в РФ - единая система самоорганизации  и деятельности населения, состоящая  из институтов прямой и представительной демократии. Этот вывод основан на том, что в соответствии с ч. 2 ст. 131Конституции РФ "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления". В развитие Конституции Федеральным законом "Об общих принципах: " предусмотрена обязательность

наличия выборных органов  местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании (ст. 14, 15).

Вышесказанное дает основание  утверждать следующее:

1. Принцип местного  самоуправления признан Конституцией  РФ и федеральным законодательством  в качестве одной из основ  конституционного строя, демократического  института гражданского общества.

2. Конституцией РФ  и федеральным законодательством  право граждан на местное самоуправление  гарантируется, что означает закрепление  стабильных принципов организации  местного самоуправления, самоорганизацию,  самостоятельность в решении  вопросов местного значения, не вхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.

3. Граждане и органы  местного самоуправления наделены правом самостоятельно, т.е. не находясь в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразуя свою деятельность при принятии решений только с законом, решать вопросы, отнесенные к их компетенции.

4. Местное самоуправление  осуществляется под свою ответственность, что означает троякую ответственность - перед населением, перед физическими и юридическими лицами.

5. Деятельность местного  самоуправления исходит из интересов  населения соответствующего муниципального  образования. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления.

6. Граждане осуществляют  местное самоуправление путем  прямого волеизъявления и через  органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным.

7. Эта деятельность  учитывает исторические и иные  местные традиции, что позволяет  строить местное самоуправление  в соответствии с местной спецификой  природно-географического, экономического  характера.

Итак, местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государства. С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на развитие демократического гражданского общества.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3 Англосаксонская муниципальная  система. Характеристика. Особенности

Англосаксонская модель распространена в Великобритании,США, Канаде, Австралии и других странах  с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно  в пределах своих полномочий, без  прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.

Наряду с представительными  органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятие отдельных решений.

Контроль над деятельностью  местных органов управления в  этих странах осуществляется через  центральные министерства и через  суд. По месту и роли местных органов  в политической системе этих стран  можно сделать вывод, что они  фактически являются составной частью государственного механизма.

Термин же "местное  управление" служит для обозначения  организации и деятельности местных  органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия  от других государственных органов - на их местный (локальный) характер. В странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в  странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

         Ее черты:

* высокая степень автономии  местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны  населения; отсутствие на местах  специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

* отсутствие местных  администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь "действовать самостоятельно в  пределах предоставленных полномочий" (в Великобритании полномочия предоставляются  парламентом страны, т.е. из "центра", в США - штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Анализ влияния  англосаксонской муниципальной  системы на российскую.

2.1 Характеристика муниципальной  системы в России

 

Муниципальное управление в РФ строится на основе Конституции  РФ и нормативно правовых актов, регламентирующих построение структуры муниципальных  органов и их компетенции, а также  распределение государственных  финансовых фондов и иных ресурсов между органами государственной власти и муниципального управления. "Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации."

Чтобы понять задачи, принципы построения и компетенцию органов  муниципального или иными словами  местного самоуправления необходимо обратиться непосредственно к основному  закону РФ, т.е. к Конституции РФ: п.2 ст. 3 " Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" п. 2 ст. 8: "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности".

"В Российской Федерации  признается и гарантируется местное  самоуправление. Местное самоуправление  в пределах своих полномочий  самостоятельно. Органы местного  самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти".

П. 2. ст. 32: "Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной  власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме".

Местное самоуправление:

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130)

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131)

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132)

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется  правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133)

Таким образом органы муниципального управления в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая  Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Они создаются и функционируют в РФ с целью выражения власти народа. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение  уставов муниципальных образований,  контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование  и распоряжение муниципальной  собственностью;

3) местные финансы,  формирование, утверждение и исполнение  местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально  - экономическое развитие муниципального  образования;

5) содержание и использование  муниципальных жилищного фонда  и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание  и развитие муниципальных учреждений  здравоохранения, обеспечение санитарного  благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки  и застройки территорий муниципальных  образований;

10) создание условий  для жилищного и социально - культурного строительства;

11) контроль за использованием  земель на территории муниципального  образования;

12) регулирование использования  водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных  полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание  и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения  и канализации;

14) организация снабжения  населения и муниципальных учреждений  топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и  озеленение территории муниципального  образования;

17) организация утилизации  и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных  услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание  муниципальных архивов;

20) организация транспортного  обслуживания населения и муниципальных  учреждений, обеспечения населения  услугами связи;

21) создание условий  для обеспечения населения услугами  торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий  для деятельности учреждений  культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников  истории и культуры, находящихся  в муниципальной собственности;

24) организация и содержание  муниципальной информационной службы;

25) создание условий  для деятельности средств массовой  информации муниципального образования;

26) создание условий  для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий  для развития физической культуры  и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной  поддержки и содействие занятости  населения;

29) участие в охране  окружающей среды на территории  муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной  безопасности в муниципальном  образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования  вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается  ограничение прав граждан на осуществление  местного самоуправления на отдельных  территориях федеральным законом.

        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Влияние англосаксонской  муниципальной системы на российскую

 

      Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федерального закона N 131) не только укрепило мнение значительной части исследователей и практиков, что многочисленные противоречия и другие недостатки правового регулирования местного самоуправления, а также связанные с ними проблемы правоприменительной практики порождены прежде всего дефектами его конституционно-правовой модели, но и активизировало дискуссии по поводу сущности местного самоуправления, его правовой природы, закрепленной в Конституции Российской Федерации. Ибо остаются нерешенными принципиальные вопросы муниципальной теории и практики о соотношении понятий местного самоуправления и государственной власти, о пределах местной автономии, о разграничении полномочий отдельных уровней публично-правовой власти в правовом регулировании в области местного самоуправления и др. В этой ситуации резонно возникает вопрос, насколько обоснованными могут быть отрицательные оценки конституционно-правовой модели местного самоуправления, если в уяснении ее сущности сделаны только первые шаги.