Взаимодействие налоговых и других органов, осуществляющих налоговый контроль: проблема, перспективы

Министерство  образования РФ

БГУЭиП

Кафедра “Налоги и налогообложение”

Специальность 0604 “Финансы и кредит” 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Курсовая  работа

по дисциплине “Налоги и налогообложение” 

Тема  № 87 “Взаимодействие налоговых и других органов, осуществляющих налоговый контроль: проблема, перспективы” 
 
 
 
 
 

Иркутск – 2003

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 

      В настоящей работе рассматриваются  проблемы взаимодействия налоговых  и других органов, осуществляющих налоговый контроль.

      В первой части работы рассмотрены  положения налогового контроля в  общей системе государственного финансового контроля в Российской Федерации. Представлена общая система налогового контроля в РФ по всем ветвям власти.

      Вторая  часть работы посвящена юридическому обоснованию и организации работы по налоговому контролю в РФ. Проанализированы права, обязанности и организация  налоговых органов, виды, методы и  программы налоговых проверок, а  также виды налогового контроля, осуществляемого другими структурами.

      В третьей части рассмотрены проблемы взаимодействия органов, осуществляющих налоговый контроль, проблемы, возникающие  в связи с этим и пути их решения. Рассмотрен опыт структуры, задач и  работы налоговой службы США в сфере налогового контроля.

      Данная  тема является постоянно актуальной – государство живет настолько  хорошо, насколько хорошо оно собирает налоги.

      В качестве источников для написания  данной работы использована специальная  литература по налогам и налогообложению, материалы специальной периодической печати, законодательные нормативно-правовые акты и подзаконные акты соответствующих министерств и ведомств. При анализе литературных источников устанавливается, что вопросам взаимодействия по налоговому контролю посвящено крайне небольшое число работ, при том, что по каждой структуре, осуществляющей контроль, литературных источников достаточно много. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ  В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО  ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ  В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

      Государственный финансовый контроль является важнейшим элементом управления государственными финансами и является обязательным условием эффективного функционирования финансовой системы и экономики страны. Его основная цель – содействие успешной реализации финансовой политики при формировании и использовании фондов, необходимых государству для выполнения его функций. От эффективности государственного финансового контроля во многом зависит экономическое и политическое благополучие государства. Основными составляющими системы государственных финансов являются государственные доходы и расходы, поэтому финансовый контроль в первую очередь должен быть направлен на проверку своевременности и полноты мобилизации доходов и целесообразности расхода государственных средств.

      Налоговые поступления являются основным источником доходов бюджетов всех уровней. Более 80% доходов консолидированного бюджета  РФ формируется за счет налогов и  сборов, уплачиваемых юридическими и  физическими лицами. Важность налогов  в формировании финансовых средств государства определяет особую роль налогового контроля в системе государственного финансового контроля (рис. 1.1).

      Эффективная система налогового контроля также  необходима для успешного использования  налоговых механизмов в процессе государственного регулирования.

      Государственный налоговый контроль – это система  мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности  действий по формированию денежных фондов государства в той части, которая  относится к налоговым доходам; по выявлению резервов увеличения налоговых поступлений в бюджет и улучшению налоговой дисциплины. Это совокупность приемов и способов, которые используются органами власти по обеспечению соблюдения налогового законодательства, правильности исчисления, полноте и своевременности внесения налогов в бюджет.

      Налоговый контроль как элемент управления налогообложением является необходимым  условием эффективности налоговой  системы и обеспечивает обратную связь налогоплательщиков с органами управления, которые имеют права  и полномочия по вопросам налогообложения. Налоговый контроль – это завершающая стадия управления налогообложением. Налоговый контроль имеет двойственную природу. Это обусловлено тем, что с одной стороны он является формой реализации контролирующей роли налогов. С другой стороны, налоги – это принудительные денежные отношения. Налоговый контроль со стороны государства – это объективная необходимость, чтобы налоги могли в полной мере выполнять свою функцию – образование денежных фондов государства. 
 

Рис 1.1. Место  налогового контроля в системе финансового  контроля

      В специальной литературе государственный  налоговый контроль определяется как  способ обеспечения законности. К  его основным задачам относятся: обеспечение поступления в бюджеты всех законодательно установленных налогов и платежей, препятствие уходу от налогов.

      Согласно  Налогового кодекса РФ субъектами налогового контроля (органами, осуществляющими  налоговый контроль) названы Министерство по налогам и сборам РФ и его  подразделения, таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов. Это не все контролирующие структуры и полное их перечисление дается в следующей главе.

      В качестве основных форм проведения налогового контроля названы налоговые проверки, получение объяснений налогоплательщиков и др.

      Объектом  государственного налогового контроля является вся совокупность налоговых  отношений, в процессе которых образуются денежные фонды государства. Предметом  налогового контроля могут быть различные  стороны налоговых отношений: законность, достоверность, полнота, своевременность, обоснованность, целесообразность, эффективность, оптимальность и др.

      В зависимости от принадлежности субъектов  налогового контроля к ветвям государственной  власти можно выделить следующее: контроль органов законодательной власти, органов исполнительной власти, органов судебной власти и президентский контроль (рис. 1.2). Для большинства субъектов государственной власти налоговый контроль является одним из видов деятельности. В системе налогового контроля органов исполнительной власти особо выделяется ведомственный контроль.

      По  времени осуществления различают  такие виды налогового контроля, как  предварительный, текущий и последующий. Однако камеральная проверка расчетов по налогам может быть по отношению к моменту исчисления налога за первый квартал последующим контролем, по отношению к моменту уплаты налога – предварительным контролем, по отношению к исполнению обязательств за весь налоговый период – текущим контролем.

      Формы налогового контроля подразделяются на две группы:

      - реализация государственного налогового  контроля (проверки налоговыми, таможенными  органами, органами государственного  казначейства, органами МВД). Признаком  этих форм налогового контроля  является возможность применения  мер ответственности за нарушение налогового законодательства. Формой предварительного контроля в этой группе является профилактика налоговых правонарушений (постановка на учет налогоплательщиков, информирование и консультирование по вопросам налогообложения и т.д.);

      - реализация государственного налогового  контроля (наблюдение, мониторинг, получение  и обработка информации об  отклонениях налоговых поступлений  от заданных значений, анализ  и оценка решений по налогообложению,  в том числе законодательных  актов и т.д.). 

Примечания  к рис. 1.2:

Вместо  органов ликвидированной в 2002 г. налоговой полиции, переданной в  состав Министерства внутренних дел  РФ, в настоящее время выступают  управления по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями, имеющими сеть по всем субъектам РФ.

      Методы  государственного налогового контроля разнообразны. Каждому виду налогового контроля и каждой его форме присущи  свои методы. Выбор приемов зависит  от конкретных задач субъекта контроля, его функций и полномочий. Методы государственного контроля классифицируются следующим образом:

      - воздействие на субъекты налоговых  отношений (методов убеждения  и принуждения, прямые административные  и косвенные экономические методы);

      - производство отдельных контрольных  действий;

      - организация контрольной работы.

      В зависимости от субъекта налогового контроля кроме государственного можно  выделить следующие виды: муниципальный, независимый (аудиторский), внутренний (внутрихозяйственный) и общественный. Независимый (аудиторский) контроль проводится специализированными фирмами, внутренний (внутрихозяйственный) контроль осуществляется службами организации.

      Специфика муниципального налогового контроля обусловлена  тем, что органы местного самоуправления – это самостоятельная форма  управления, децентрализованная форма. В то же время в исключительном ведении органов местного самоуправления находится определение элементов местных налогов и сборов. Поэтому муниципальный налоговый контроль занимает промежуточное положение между государственным и общественным налоговым контролем.

      Общественный  налоговый контроль осуществляется отдельными гражданами, трудовыми коллективами, политическими партиями, общественными  организациями, и его формами  являются обращение с законодательной  инициативой по вопросам налогообложения в законодательные органы власти и органы местного самоуправления, обжалование актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц, обращение в Конституционный Суд РФ с жалобами на несоответствие налоговых законов Конституции РФ.

      Можно заметить, что участие отдельных  граждан в налоговом контроле, общепринятое в зарубежных странах, российский менталитет расценивает  как стукачество и относится  к нему отрицательно.

      Основным  критерием эффективности налогового контроля является его соответствие принципам законности, объективности, независимости, гласности и системности. 
 
 

2. ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ  И ОРГАНИЗАЦИЯ  РАБОТЫ ПО НАЛОГОВОМУ  КОНТРОЛЮ В РФ 

2.1 Права,  обязанности и организация налоговых  органов. 

      Согласно  статье 31 Налогового кодекса РФ, налоговыми органами РФ являются Министерство РФ по налогам и сборам и его подразделения. Кроме того, в случаях, регламентированных Налоговым кодексом РФ, полномочиями налоговых органов обладают таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов. При этом налоговые органы, органы государственных внебюджетных фондов и таможенные органы действуют в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ, работают путем реализации полномочий и исполнения обязанностей, установленных федеральными законами.

      Основными законами, определяющими правила  осуществления функций являются Налоговый кодекс РФ, Закон РФ «О налоговых органах РФ» и Таможенный кодекс РФ. Важно отметить, что к  налоговым органам не относятся  другие контролирующие органы, хотя они наделены правами налоговых органов. 

      Для эффективной защиты экономических  интересов страны налоговые органы должны обладать широкими правами, но для защиты интересов налогоплательщиков от неправомерных посягательств полномочия государственных налоговых органов должны быть четко определены.

      Для нормального исполнения функций  налоговым органам необходимо осуществлять учет налогоплательщиков и имущества, подлежащего налогообложению, получать от налогоплательщиков информацию, необходимую  для исчисления налогов и иметь возможность проверки предоставленной информации, правильности, полноты, своевременности уплаты налогов. Это должно производиться либо путем истребования проверяемых материалов либо с выездом на место расположения налогоплательщика. Кроме того, при обнаружении ущемления экономических интересов государства налоговым органам должно быть представлено право защиты его интересов посредством методов принуждения.

      Права налоговых органов определены в  ст.31 НК РФ. Согласно этой статье, налоговые органы наделены следующими правами:

      1) требовать от налогоплательщика  или налогового агента документы,  которые служат основаниями для  исчисления и уплаты налогов.  Здесь важно указать, что в  НК РФ по сравнению с ранее  действовавшим законодательством налоговые органы наделены правом требования документов не только с налогоплательщика, но и с налогового агента, что имеет решающее значение при налогообложении иностранных юридических лиц. Кроме того, Налоговым кодексом снято ограничение по запрету на получение сведений, составляющих коммерческую тайну, что сделано доступными все сведения по исчислению и уплате налогов. Вместе с тем, что вполне естественно для условий конкурентной экономики, НК РФ определил в ст.102 режим конфиденциальности сведений, полученных налоговыми органами, а также порядок и случаи, при которых информация налогоплательщика может стать достоянием третьих лиц;

      2) проводить налоговые проверки  в порядке, установленном в  НК РФ;

      3) производить выемку документов  при проведении налоговых проверок при подозрении на налоговые правонарушения в случаях, когда есть основания считать, что эти документы будут уничтожены, скрыты, изменены или заменены;

      4) вызывать в налоговые органы  налогоплательщиков для дачи  пояснений;

      5) приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков в банках и налагать арест на имущество налогоплательщиков в порядке, предусмотренном в НК РФ;

      6) осматривать любые используемые  налогоплательщиком для извлечения  дохода помещения, проводить инвентаризации  принадлежащего ему имущества. Порядок проведения инвентаризации определен Минфином РФ и МНС РФ (совместный приказ от 10.03.1999 г. № 20н ГБ-3-04/39;

      7) определять суммы налогов, подлежащие  к уплате налогоплательщиком  расчетным путем на основании  имеющейся информации, если налогоплательщик отказывает в осмотре. Расчетная сумма налогов определяется по данным налогового органа. Подобный подход влечет за собой судебные тяжбы.

      8) требовать от налогоплательщиков  устранения нарушений законодательства;

      9) взыскивать недоимки по налогам и сборам и пени, согласно НК РФ. Для взыскания наложенных санкций, если налогоплательщик не согласен погасить их добровольно, налоговый орган должен использовать судебный порядок, причем санкции могут взыскиваться в бесспорном порядке;

      10) контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам;

      11) требовать от банков документы,  подтверждающие исполнение платежных  поручений налогоплательщиков и  инкассовых поручений налоговых  органов о списании со счетов  налогоплательщиков сумм налогов  и пени, а также по суммам платежей, рассчитываемых исходя из ставки рефинансирования ЦБ РФ при превышении фактического размера налога на прибыль над авансовым взносом – поскольку эти платежи и пени рассматриваются не как финансовая санкция, а как проценты за самовольное пользование бюджетными средствами;

      12) привлекать для проведения налогового контроля специалистов и экспертов;

      13) вызывать в качестве свидетелей  лиц, которым могут быть известны  обстоятельства, имеющие значение  для проведения налогового контроля;

      14) заявлять ходатайства об аннулировании  или приостановлении действия  лицензий на право видов деятельности;

      15) создавать налоговые посты в  порядке, установленном в НК  РФ;

      16) предъявлять в суды иски:

            - о взыскании налоговых санкций  с лиц, допустивших налоговые правонарушения;

            - о признании недействительной  государственной регистрации юридических  лиц или физических лиц в  качестве индивидуального предпринимателя;

            - о ликвидации организаций любой  организационно-правовой формы;

            - о досрочном расторжении договора о налоговом кредите;

            - о взыскании задолженности по  налогам в бюджеты, числящимся  более трех месяцев.

      Налоговые органы имеют также другие права, предусмотренные в НК РФ. МНС в пределах своих полномочий утверждает формы заявлений о постановке на учет в налоговые органы, формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций. Кроме того, МНС имеет право издавать инструкции и указания о подходе сотрудников налоговых инспекций к вопросам неясной или двойной трактовки.

        Налоговым кодексом определены также обязанности налоговых органов, которые более четко регламентированы по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

      Управление  налогообложением в РФ представляет собой единую систему, построенную  по многоуровневому принципу: инспекции федерального, республиканского, областного (краевого) и районного уровней; при этом каждый уровень имеет свои функции и специфику. Центральным органом управления налогообложением в РФ является МНС РФ. Ко второму уровню относятся инспекции МНС республик, краев и областей, городов. К третьему уровню – государственные налоговые инспекции городов областного и краевого подчинения, сельских районов и районов в городах.

      Основным  звеном практического сбора налогов  являются налоговые инспекции третьего уровня. Главной задачей этой службы является создание условий для оптимальной деятельности своей инспекции. Для районной налоговой инспекции документацией является отчетность налогоплательщиков, а регламентирующими работу документами – нормативно-правовая база РФ, практическим результатом – средства, поступившие в бюджеты.

      Каждое  управление МНС РФ специализируется на одном из сегментов налогообложения. Задачи этих управлений включают в  себя: анализ практики применения налогового законодательства, разработку налоговой политики, участие в подготовке законодательных актов по налогообложению, разработку инструкций и методических рекомендаций и трактовку моментов двойного толкования. Кроме того, управление центрального аппарата МНС РФ участвуют в проверках инспекций в субъектах Федерации.

      Имеющаяся нормативно-правовая база не регламентирует жестко организационное устройство налоговых инспекций субъектов  РФ. Структурные схемы краевой (областной) инспекции строятся с учетом региональных особенностей. Следует помнить, что если районная инспекция непосредственно контролирует полноту и своевременность налоговых платежей, то инспекции по субъектам Федерации решают свои задачи путем реализации организационно-методических функций.

      Нижнюю  ступеньку в налоговой иерархии занимают инспекции МНС РФ по районам, которые выполняют основную нагрузку по исполнению и контролю налогового законодательства. В соответствии с НК РФ они обеспечивают учет налогоплательщиков, правильность начисления налогов, а также поступление средств в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. Они также контролируют своевременность предоставления отчетов, налоговых деклараций. Кроме того, на эти подразделения возложены обязанности по составлению отчетов, анализу экономической ситуации и предоставлению сведений о поступивших в бюджет суммах.

      В крупных городских и районных налоговых инспекциях могут создаваться  отделы и группы по видам налогов  по отраслевому принципу.

      Основным  структурным функциональным звеном инспекции МНС РФ по субъекту Федерации, району является отдел. В инспекции по субъекту Федерации имеются отделы по налогообложению доходов юридических лиц, отдел налогообложения агропромышленного комплекса, природных ресурсов, земельного налога, отдел налогообложения физических лиц, отдел косвенных налогов, отдел местных налогов.

      В инспекции нижнего звена имеются  отделы по работе с юридическими и физическими лицами.

      Необходимо  остановиться на особенностях работы с крупнейшими налогоплательщиками, поскольку в России имеется ряд  абсолютных монополий. Учитывая их значительную роль, в составе некоторых налоговых инспекций были созданы отделы по работе с крупными налогоплательщиками. В этих отделах собраны наиболее квалифицированные кадры, на них возложены обязанности по комплексному контролю.

2.2 Виды, методы и программы налоговых проверок. 

      Одним из наиболее эффективных методов  контроля со стороны налоговых органов  является налоговая проверка. Согласно действующему законодательству налоговые  органы имеют право проводить  камеральные и выездные налоговые  проверки налогоплательщиков и налоговых агентов. Если по результатам налоговой проверки выясняются факты неисполнения налогоплательщиком своих обязанностей, налоговые органы обязаны принять меры по обеспечению их выполнения.

      Признано, что проведение налоговой проверки и выводы по ее результатам являются наиболее сложным и конфликтным моментом отношений между налогоплательщиками и налоговыми органами. Налоговый кодекс защищает права налогоплательщика, поскольку если ранее правила проверок определялись МНС РФ, то теперь ряд положений установлен непосредственно в законе (НК РФ).

      Например, установлено законодательное ограничение, в соответствии с которым налоговой проверкой могут быть охвачены только три года деятельности налогоплательщика, предшествующие году проверки. Если при проведении налоговых проверок у налоговых органов возникнет необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика, связанной с иными лицами, то налоговый орган имеет право требовать у этих лиц документов, в том числе методом проверки.

      Законом запрещается проведение налоговыми органами повторных проверок по одним  и тем же налогам за исключением  случаев, когда такая проверка проводится в связи с реорганизацией или  ликвидацией организации-налогоплательщика, или вышестоящим налоговым органом в порядке контроля.

        Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основании предоставленных налогоплательщиками деклараций и документов, которые служат основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности плательщика, имеющихся у налогового органа. Такая проверка проводится налоговыми органами в соответствии с их служебными обязанностями в течение трех месяцев со дня предоставления налоговой декларации. Если проверкой выявлены ошибки в документах, то об этом сообщается налогоплательщику с требованием внести изменения.

      При проведении камеральной проверки налоговый  орган вправе потребовать у налогоплательщика  дополнительные объяснения и документы, подтверждающие правильность расчета и своевременность уплаты налогов.