Земская организация местного самоуправления в России

2

Содержание

Введение

1. ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ………………...7

2.Предпосылки земской реформы

3. Организация земского самоуправления

3.1 Земства: порядок избрания и структура

3.2. Правительственный контроль за органами земского самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий данные органы были самостоятельны.

Земская реформа 1864 г. вводила самоуправление новообразованных земских учреждений в губерниях и уездах, которое строилось на основных принципах буржуазного общества: всесословность, выборности всех гласных (членов земского собрания), зависимость избирательного права от имущественного ценза, формальное равенство и сменяемость гласных, демократизм и открытость. Инициатором реформы выступила самодержавная власть, опираясь на поддержку влиятельной либерально-чиновничьей группировки, интересы которой были завязаны на развитии капиталистического общества. При проведении реформы одной из главных целей правительства было переложить бремя содержания местного управления на население. Принцип самоуправления наиболее подходил для этого: по установившейся практике средства для существования аппарата управления выделяет тот, кто его назначил (или выбрал). Этим объясняется и ограничение компетенции земств хозяйственными делами.

С самого начала земства претендовали на расширение круга своих полномочий и имели тенденцию к вторжению в область политики. Вызванная такими попытками ответная реакция власти выразилась в ряде ограничительных мер (например, установление административной и уголовной ответственности для руководителей земств за выход из рамок своей компетенции), а, в конечном счете, в Контрреформу 1890 г., целью которой было усиление административного контроля над земствами. В таком виде местное земское самоуправление просуществовало до весны 1917 г., когда Временное правительство начало реорганизацию системы власти.

В дореволюционной, советской и отчасти современной историографии положительная оценка существования и деятельности земств была вызвана общим взглядом на историю России второй половины XIX – начала XX вв. как на период прогрессивного капиталистического развития страны.

Отношение крестьянства, составлявшей основную массу населения, к земствам во многом определило их судьбу в дальнейшем, так как именно взаимоотношения с ними составляли одну из важнейших сторон деятельности земских учреждений. В связи с этим необходимо отметить, что проведенная реформа отвергла выработанный веками опыт самоуправления крестьянских общин, охватывавшего огромную часть населения даже в годы расцвета крепостничества; она переносила чуждые элементы западного общества на российскую почву. Крестьянскому менталитету противоречили основные принципы реформы, поэтому в деревне реформу встретили с настороженностью. Может быть, предполагая недовольство крестьянских масс, правительство и не решилось ввести низшую единицу земства – волостное земство.

После Февральской революции Временное правительство провело в мае 1917 г. новую Земскую реформу. Правительство, выражавшее интересы буржуазии, считало земства самой приемлемой формой организации власти. Процедура выборов стала более демократичной, также было введено волостное земство – низшее звено системы управления в стране. Однако последнее упраздняло крестьянское мирское самоуправление, что вызвало естественное противодействие сельского трудового населения. Огромные средства для организации работы учреждений волостных земств опять же ложились на плечи крестьян. Это в условиях затяжного экономического кризиса, вызванного мировой войной.

Неприязненное отношение крестьян к земствам привело к саботированию выборов и препятствию их деятельности, которые приобрели широкий размах задолго до октября 1917 г. Закономерна и быстрая замена земств советами, где нетрудовые слои общества не имели представительства, а это было важным условием поддержки крестьянством Советской власти. Оно приняло активное участие в ликвидации в первой половине 1918 г. буржуазных земств, которые не обладали широкой социальной поддержкой. Победа советского строя была предрешена тем, что на местном уровне земское самоуправление в России не прижилось и не могло прижиться, несмотря на все усилия правительства.

Сейчас наша страна завершает достаточно сложный этап своего развития, одной из центральных задач которого является создание хорошо развитой системы самоуправления, существование которой, вне всякого сомнения, является признаком современного демократического государства.

Важнейшим фактором для нормального функционирования институтов самоуправления являются сбалансированные взаимоотношения с органами государственной власти. Актуальность изучения данной тематики особенно возросла в последние годы в связи с реформированием системы центрального и местного управления в России (создание федеральных округов, изменение порядка выборов губернаторов и т.д.), дальнейшим развитием демократического общества.

На современном этапе развития Российского государства происходит радикальная и достаточно болезненная ломка всех сфер жизни общества, переоценка важнейших исторических событий. На крутых поворотах общественного развития людям свойственно обращаться за советом к прошлому, к своей истории. Актуальность работы заключается в необходимости изучения исторического опыта органов самоуправления.

1. Общие понятия о местном самоуправлении

Как считает Солженицын, «Низовая демократия, демократия малых пространств, веками существовала в России. Это был сквозь все века русский деревенский мир, а в иные поры – городские веча, казачье самоуправление».[1]

В XIX веке в теории муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по разному рассматривается его сущность. На мой взгляд, наиболее верной представляется классификация Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную.

Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти.

Следующей теорией местного самоуправления стала общественная (хозяйственная) теория самоуправления.

Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления.

Третьей теорией местного самоуправления стала государственная теория самоуправления, которая сменила общественную (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».[2]

Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме 12 декабря 1993 года, впервые в нашей стране на столь высоком уровне установила основы автономии и принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В ст.12 Конституции установлено (в качестве одной из основ конституционного строя), что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Также в Конституции Российской Федерации местному самоуправлению посвящена отдельная глава, в соответствии с которой, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 1 ФЗ №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», «местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленными федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Как несложно заметить, в определениях имеется много общего, однако есть и различия. Во-первых, хотя в России местное самоуправление существует с незапамятных времен, современные его принципы основаны на положениях Европейской Хартии местного самоуправления. Но между официальным переводом Хартии на русский язык и действительным ее содержанием есть принципиальная разница. Европейская Хартия местного самоуправления говорит о местном самоуправлении как о власти населения, реализуемой, в том числе, через особые учреждения – органы местного самоуправления, а официальная русская версия Хартии – о власти органов местного самоуправления.

В русской версии речь идет о власти искусственно сформированных структур. В Хартии же речь идет о властных полномочиях территориальных общностей, существование этих полномочий обусловлено наличием объективных обстоятельств. Именно интересы таких общностей и каждого гражданина, его права и свободы определяют смысл и содержание деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление, в отличие от государства, есть элемент гражданского общества, исходная база его формирования и развития.

Процесс реформирования государственного устройства, начавшийся в России в 90-х годах, позволил за относительно короткий период времени перейти от административно-командного принципа организации власти к демократическому, заложить основы правового государства, что предопределило пересмотр принципов организации властных институтов в государстве. За годы реформ была создана основа принципиально новой системы публичной власти, опирающейся на местное самоуправление как на фундамент российской государственности.

В настоящее время Россия идет по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии, поскольку реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа.

Местное самоуправление, являясь первичным звеном реальной демократии, создает необходимые условия для приближения населения к власти, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самостоятельности граждан.

2.Предпосылки земской реформы

«Земства возникли в период огромного общественного разлома, в условиях глубокого социально-экономического и политического кризиса страны».[3] Разложение сословно-крепостнического строя выявило полную непригодность административного и хозяйственного устройства дореформенной России. Беспощадная феодальная эксплуатация и сословное угнетение вызывали массовые и повсеместные выступления крестьян. Гнилость всей общественно-политической системы привела к позорному поражению в Крымской войне.[4]

Неуклонное развитие капитализма принудило царское правительство отменить крепостное право, а это обстоятельство неодолимо вело к созданию земских учреждений. Шаг в сторону буржуазной монархии, сделанный 19 февраля 1861 года, неизбежно должен был повести к реорганизации старой системы местного управления, построенной на феодальной основе, и ее децентрализации. Во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к системе местного управления. Россия не составляла исключения. Специфика российской действительности заключалась лишь в том, что все это производилось не путем революционной ломки, а реформистски руками царской бюрократии, а потому протекало мучительнее и для своего осуществления потребовало больше времени.

Как известно, хронологически земства следовали за отменой крепостного права. реформа местного самоуправления была логическим продолжением крестьянской реформы. В сложившейся обстановке земства представляли собой не только политическую, но и административно- хозяйственную необходимость. Н.В. Шелугин писал, что «земства явилось…следствием осознанной правительством необходимости. Это простой вопрос разделения труда и неизбежный выход из этого затруднения, в котором почувствовало себя правительство».[5]

После 19 февраля 1861 года около 23 млн крепостных крестьян оказалось на воле. Ранее их делами ведали помещики. На этой основе и строилось прежнее управление. В новых условиях управлять свободными крестьянами, наделенными землей, через бывших крепостников не представлялось возможным. Необходимы были новые принципы устройства крестьян, вышедших на волю, иной механизм управления местными делами.

До отмены крепостного права у правительства был некоторый опыт ведения местных дел. Оно получило его в уездах и губерниях с преобладанием государственных и удельных крестьян. Царская бюрократия первоначально имела намерение приспособить этот механизм управления к условиям, созданным после 19 февраля 1861 года. Однако это оказалось безнадежным делом: опыт ведения местных дел сугубо бюрократически, через чиновников был крайне неудачен. К тому же стремление правительства воспользоваться им натолкнулось на мощное сопротивление общественности. В конце 50-х – начале 60-х годов царский режим оказался в тисках глубокого кризиса. Максимального подъема достигло крестьянское движение, вспыхнуло восстание в Польше, началось брожение в Финляндии, широких масштабов достигла деятельности революционеров-разночинцев. Все это не позволяло царизму ограничиться простой перестройкой местного административного аппарата. В результате столкновения различных мнений и проектов и под давлением революционных сил чаша весов в конечном счете склонилась в пользу земских учреждений. «Земская реформа, - писал В. И. Ленин, - была одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска».

На поведение правительства влияла также оппозиция дворянства. Создания местных органов управления требовали, с одной стороны, дворяне, потерявшие власть над крепостными, с другой – либеральные помещики, осознавшие необходимость развития капитализма в России. И те и другие в условиях формирования буржуазных отношений стремились сохранить экономические позиции, укрепить и расширить политическое положение, с тем, чтобы активнее отстаивать свои интересы и влиять на политику царизма. Эту задачу можно было решить лишь за счет прав и полномочий царской бюрократии, поскольку государственная власть в России находилась тогда в руках «одного старого класса, именно: крепостнически-дворянски-помещичьего», а царская власть была не что иное, как кучка крепостников-помещиков, командующих государственной машиной.[6]

Ближайшее окружение царя оказывало глухое противодействие проектам, направленным на передачу местных дел выборным органам. Довольно долго могущественная, сплоченная и неразборчивая в средствах партия непреклонных сторонников самодержавия противилась этой идее. Наконец в марте 1859 года специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу: ведение земских дел следует передать выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона. Посредством уступки либеральному обществу царь рассчитывал привлечь его на свою сторону и отвлечь от конституции. Вместе с тем данной системой мер царизм пытался вознаградить дворян за утрату власти над крестьянами и одновременно улучшить постановку крайне запущенного местного хозяйства.

Так же, необходимо отметить, что изучение предпосылок земской реформы тесно связано с состоянием системы налогообложения в России, неотъемлемой и составной частью которой являлись земские повинности. А.И. Васильчиков отмечал, что «вопрос о земских повинностях обнимает все отрасли хозяйственного управления», касаясь «всей нашей податной системы» и состояния ее государственного бюджета.»[7]

Ряд отечественных исследователей в начале ХХ в., обращаясь к причинам введения земских учреждений, указывали в качестве важнейшей из них необходимость реформирования земских повинностей. В таких органах «нуждалась прежде всего казна, — утверждал Б.Б. Веселовский, — этого требовали интересы фиска».[8] Земская реформа, по мнению Н.Н. Авинова, должна была упорядочить отбывание населением земских повинностей» и «организовать управление ими при помощи местных жителей на началах самоуправления».[9]

Однако, в процессе разработки закона вопросу о земских повинностях уделялось меньше всего внимания. Земская реформа выходила далеко за пределы управления земскими повинностями; она затрагивала вопросы экономической жизни, общественных и политических отношений, культуры, быта.

Успех всех мероприятий по развитию торговли и промышленности зависел всецело от губернских властей. Но правительственные чиновники не торопились разрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами. Создавалось противоречие между капиталистическим развитием и тормозящим его бюрократическим аппаратом царского самодержавия. Передача местного хозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом.

Так же препятствиями дальнейшему капиталистическому развитию было негодное состояние путей сообщения, неурожаи, медицинское дело (население фактически не пользовалось медицинской помощью), госпитали, неграмотность широких масс населения.

Таким образом, появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60—70-х гг.: давлением общественного движения, отменой крепостного права, необходимостью реформирования земских повинностей, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и пр.

3. Организация земского самоуправления

3.1 Земства: порядок избрания и структура

«1-го января 1864 г. Положение о земских учреждениях получило законодательную санкцию».[10] Земства утверждались как всесословные органы местного самоуправления в уездах и губерниях. «Сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом,- говориться в проекте,- не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности»[11]. «К решению вопросов местного хозяйства привлекается более широкий круг жителей: представители дворян и обуржуазившихся помещиков, торгово-промышленной и сельской буржуазии. Это обстоятельство делало более гибким местное управление, способствовало развитию капиталистического предпринимательства, открывало новые пути для роста капиталистического уклада».[12]

Избирательная система строилась по трем съездам (куриям), в основу которых был положен принцип имущественного ценза.

Первый съезд — землевладельческий. В него входили все земле- владельцы уезда, независимо от сословной принадлежности, имевшие не менее 200 десятин земли, и крупные владельцы, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше б тыс. руб., а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли в основном землевладельцы-дворяне. Однако и крестьяне, сумевшие приобрести в собственность земельные владения, размеры которых соответствовали цензу участия в избирательных съездах землевладельцев, также могли принять участие в выборах гласных от первой курии.

Второй съезд — городской. Его составляли купцы первой и второй гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом не ниже б тыс. руб., а также владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью не менее 500 руб. (в крупных городах ценз повышался до З тыс. руб.). Этот съезд был представлен в основном крупной торговой и промышленной буржуазией, а также дворянами — владельцами городской недвижимости.

Третий съезд являлся съездом сельских крестьянских обществ. В первых двух съездах выборы были прямыми, в третьем — трехступенчатыми. Сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, где избирали выборщиков, а уже те участвовали в уездном съезде выборщиков и избирали гласных в уездное земское собрание. Вместо имущественного ценза, не распространявшегося на крестьянство, вводилось ограничение по численности выборщиков на съездах: не более трети от общего числа лиц, имевших право участвовать в волостных сходах. Эта норма должна была гарантировать представительство малочисленных сельских обществ.

«Первое время после отмены крепостного права на отношении крестьян к земствам сказывалось их политическое бесправие, забитость и безграмотность. Они плохо разбирались в сущности земской реформы, да и не очень ею интересовались. В такой обстановке в гласные от крестьян нередко проходили помещики, духовенство, мещане. «Положение» разрешало крестьянам избирать гласных от других сословий».[13]

Выборы гласных в уездное земское собрание производились на уездных съездах трех курий. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях.

«Подготовка съездов избирателей, на которых осуществлялись выборы гласных, начиналась с составления по всем куриям списков лиц, имеющих право участия в них. Создание таких списков правила возлагали на уездные комиссии, состоявшие из лиц местной администрации (уездного предводителя дворянства, уездного исправника, полицмейстера, чиновника ведомства государственных имуществ и др.).»[14]

Выборы в земства проводились один раз в три года.

«Положение» 1864 г. состоит из пяти глав и 120 статей.

«В главе 2 — «Состав земских учреждений» ст. 17 предусматривала категории лиц, которые не имели права участвовать в земских выборах. К ним относились: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России».[15]

«Положение» предусматривало в ряде случаев участие в избирательных съездах поверенных, поскольку каждое ценное имущество должно было иметь своего представителя на избирательных съездах. С этой целью, если сам владелец имущества не мог участвовать в избирательном съезде, допускалось участие в них поверенных от: женщин; лиц моложе 21 года; владельца имущества, который не мог лично явиться на избирательный съезд.

«В уездах и губерниях земские органы делились на распорядительные и исполнительные. Распорядительные органы — очередные земские собрания гласных заседали один раз в год. Они выбирали исполнительные органы — земские управы, состоящие из нескольких членов и председателя. О порядке их работы говорилось в главе 4 «Положения» — «Порядок действий земских учреждений».[16]

Уездные земские собрания обычно собирались один раз в год, не позднее сентября, на десятидневный срок. Вопрос о сроках продления решал губернатор. Кроме ежегодных собраний в уезде были еще экстренные или внеочередные. Их проведение разрешалось министром внутренних дел. Уездное земское собрание открывалось и закрывалось уездным предводителем дворянства.

«Губернские земские собрания собирались, как правило, один раз в год, не позднее декабря, на двадцать дней. Помимо очередных допускался созыв и экстренных (внеочередных) губернских земских собраний для решения вопросов, не терпящих отлагательства. Статья 85 предусматривала, что заседание земского собрания только тогда признавалось действительным, когда на нем присутствовало не менее одной трети всего числа гласных, собрание составляющих, и, во всяком случае, не менее десяти»[17]. Открывались и закрывались они губернатором.

Земские собрания определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на членов управ и т.д. На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ.

Губернские и уездные управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний распоряжались имуществом земства и хозяйством губернии и уезда. Они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями по отдельным направлениям работы. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием. Особое внимание в законодательных актах уделялось финансовой деятельности исполнительных органов земств.

Управа состояла из небольшого числа выборных земских гласных. Ст. 46 «Положения» 1864 г. уточняла, что в случае необходимости «собрания могут, если найду нужным, увеличивать число избираемых членов управы до шести»[18]. В «Положении» указывалось, что не все гласные могли стать членами управы. К ним относились члены судебных мест (кроме почетных мировых судей), чиновники местных казенных и контрольных палат и уездных казначейств, лица духовного звания, прочие же служащие могли занять должность члена управы только с разрешения начальства. Из лиц, участвовавших в земских съездах по доверенности и избранных гласными, право состоять в земских управах имели только поверенные учреждений, обществ, компаний и товариществ, владеющих имуществом, которое давало основание на участие в земских выборах, а также неотделенные сыновья, уполномоченные быть на съезде их отцами.