Земская и Городская реформы в России во второй половине 19 века

Министерство образования  и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего

профессионального образования

АМУРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ

(ФГБОУ ВПО «АмГУ»)

 

 

 

 

 

 

Факультет Юридический

Кафедра теории и истории государства и права

Специальность 030501 –  Юриспруденция

 

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

На тему: «Земская и Городская реформы в России во второй половине 19 века»

По дисциплине: Теории и истории государства и права

 

 

 

 

 

Исполнитель студент группы 221б-2		Д.А Вохтун
Руководитель Зав.кафедрой, к.и.н.		В.И Змеу
Нормоконтроль Зав. кафедрой, к.и.н.		В.И Змеу

 

 

 

 

 

                                       

 

                                  

 

                                                      Благовещенск 2012

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ                   3

1 Предпосылки и основные  положения Земской реформы в  России                 5

1.1 Состояние местного хозяйства и управления в 40—60-е годы XIX века                       5     

1.2 Основные положения и особенности реформы            12

2 Земская реформа как предпосылка Городской Реформы в России 1870г    25

3 Городская реформа в России во второй половине 19 в                                  27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК             30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Представленная работа посвящена теме "Земская и городская  реформы в России во второй половине 19 века".

            Проблема данного исследования  носит актуальный характер в  современных условиях. Об этом свидетельствует частое изучение поднятых вопросов.

            Тема "Земская и городская реформы  в России во второй половине 19 века" изучается на стыке сразу нескольких взаимосвязанных дисциплин. Для современного состояния науки характерен переход к глобальному рассмотрению проблем тематики "Земская и городская реформы в России во второй половине 19 века".

            Вопросам исследования посвящено  множество работ. В основном материал, изложенный в учебной литературе, носит общий характер, а в многочисленных монографиях по данной тематике рассмотрены более узкие вопросы проблемы «Земская и городская реформы в России во второй половине 19 века». Однако, требуется учет современных условий при исследовании проблематики обозначенной темы.

            Высокая значимость и недостаточная  практическая разработанность проблемы «Земская и городская реформы в России во второй половине 19 века» определяют несомненную новизну данного исследования.

            Дальнейшее внимание к вопросу о проблеме «Земская и городская реформы в России во второй половине 19 века» необходимо в целях более глубокого и обоснованного разрешения частных актуальных проблем тематики данного исследования.

            Актуальность настоящей работы  обусловлена, с одной стороны, большим интересом к теме «Земская и городская реформы в России во второй половине 19 века» в современной науке, с другой стороны, ее недостаточной разработанностью. Рассмотрение вопросов связанных с данной тематикой носит как теоретическую, так и практическую значимость.

           Результаты могут быть использованы  для разработки методики анализа « Земская и городская реформы в России во второй половине 19 века».

           Теоретическое значение изучения проблемы «Земская и городская реформы в России во второй половине 19 века» заключается в том, что избранная для рассмотрения проблематика находится на стыке сразу нескольких научных дисциплин.

           Объектом данного исследования является анализ условий «Земская и городская реформы в России во второй половине 19 века»

           При этом предметом исследования  является рассмотрение отдельных  вопросов, сформулированных в качестве  задач данного исследования.

           Целью исследования является изучение темы «Земская и городская реформы в России во второй половине 19 века».

          В рамках достижения поставленной  цели автором были поставлены  и решения следующие задачи:

1. Рассмотреть основные  предпосылки, а также основные положения Земской реформы;

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 ПРЕДПОСЫЛКИ И ОСНОВНЫЕ  ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ В  РОССИИ

1.1. Состояние  местного хозяйства и управления  в 40—60-е годы XIX века

 

Устройство земского самоуправления вызывалось и определялось потребностями капиталистического развития страны, развития земледелия, промышленности, торговли, путей сообщения, ростом народонаселения. Экономическое развитие увеличило старые потребности, выдвинуло новые. Оно усложнило и умножило административные дела. Бюрократическая, чиновничья администрация, чуждая местным потребностям и  интересам, уже не могла в новых условиях растущего  буржуазного хозяйства сколько-нибудь удовлетворительно обеспечить эти потребности. При наличии сравнительно развитой промышленности, сельского хозяйства и торговли уже нельзя было мириться с отсутствием или непригодностью путей сообщения, систематическими неурожаями, низкой агрикультурой, падежами скота, почти сплошной неграмотностью населения.

Капитализм требовал серьезного улучшения местного хозяйства.

После отмены крепостного  права развитие промышленности и торговли не сразу пошло в гору. Одной из причин этого были многочисленные недостатки в организации местного хозяйства. Между тем внутренний рынок после реформы 1861 года начал расширяться. В. И. Ленин считал важнейшим условием развития внутреннего рынка разложение крестьянства на сельскохозяйственный пролетариат и крестьянскую буржуазию. С одной стороны, указывал Ленин, крестьяне-бедняки и батраки меньше потребляют, но больше покупают, а с другой стороны, крестьянская буржуазия создает внутренний рынок двояким путем: за счет средств производства — во-первых («рынок производительного потребления»), и за счет возросшего личного потребления—во-вторых¹.

Меры для развития торговли и промышленности могли принимать только правительственные учреждения. Открытие ярмарок и торгов, учреждение фабрик и заводов, устройство пристаней и верфей всецело зависело от разрешения губернатора и губернского правления, а в известных случаях допускалось только с утверждением центральной власти. Выставки мануфактурных изделий и произведений сельского хозяйства могли открываться только после утверждения министром внутренних дел или министром государственных имуществ. Сбор сведений и предположений о развитии местного хозяйства предоставлялся почти исключительно губернатору. Эта система бюрократической опеки совершенно подавляла частную инициативу и вызывала постоянные жалобы на затруднительные формальности и проволочки при возбуждении ходатайств о заведении торговых или промышленных предприятий.

Успех всех мероприятий  по развитию торговли и промышленности зависел всецело от губернских властей. Но правительственные чиновники не торопились разрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами. Дальнейшее развитие хозяйства наталкивалось на косную и бездеятельную чиновничью среду². Создавалось противоречие между капиталистическим развитием и тормозящим это развитие бюрократическим аппаратом царского самодержавия. Передача местного хозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом. Разумеется, местное самоуправление при сохранении царизма не могло ликвидировать это противоречие; оно могло лишь несколько его ослабить и разрядить напряженную обстановку.

Особенно большим препятствием дальнейшему капиталистическому развитию было негодное состояние путей сообщения. К концу 50-х и к началу б0-х годов появились новые дороги  шоссе, но их эксплуатация была крайне затруднена из-за плохой организации дорожной повинности. К тому же нередко дороги проводились без всякого учета экономических потребностей местности.

Дороги находились на попечении уездной полиции и  содержались натуральной, повинностью крестьянского населения. По мере проведения новых дорог тяжесть этой повинности для крестьян еще более увеличивалась. Естественно, что последние всеми способами уклонялись от подводной и дорожной повинности и плохо ее исполняли.

Скверные дороги задерживали  капиталистическое развитие, приносили  прямые убытки купцам и промышленникам, но местные правительственные власти были бессильными улучшить дорожное хозяйство. Комиссия, рассматривавшая отчет министерства путей сообщения за 1862—1863 годы, пришла к заключению о совершенной невозможности строительства шоссе на государственный счет и о необходимости передать это дело в руки местных земских учреждений.

Насколько отражалось негодное состояние дорожного хозяйства на торговле и общем благосостоянии населения, видно из того, что в одно и то же время (в середине 50-х годов) четверть овса продавалась в степных губерниях за 20— 25 коп. серебром, а в Петербурге или в Риге — за 4—5 руб. серебром, то есть в 20 раз дороже³. Кубическая сажень дров в лесных местах северной России стоила 30 коп., а в Одессе—30 руб.

Такая пестрота в ценах крайне затрудняла товарообмен. Тяжелые транспортные условия вызывали вздорожание товаров. При огромных пространствах России и удаленности потребляющих центров от сырьевых, производственных районов улучшение путей сообщения становилось государственной необходимостью. Министерство внутренних дел было вынуждено признать, что «уездные дорожные комиссии... ровно ничего не делают, за редкими исключениями».

Неурожаи были постоянным бедствием в царской России, но в дореформенную эпоху они поражали сельское хозяйство особенно часто и в особенно широких размерах. Официальные цифры урожайности завышены и вообще произвольны. Единой государственной системы статистики в дореформенной России не было.

Подавляющее большинство  современников не понимало связи голодовок с крепостническим землевладением и причину низкого уровня земледелия видело в бюрократическом управлении. Местное самоуправление казалось им панацеей от всех зол. Это было понятной реакцией многих представителей господствующего класса на бюрократический гнет Николая I. Систематические неурожаи создавали бескормицу для скота. От голода и от эпидемий чумы, сибирской язвы, ящура, воспаления легких, оспы и других болезней падали ежегодно десятки и даже сотни тысяч голов скота.  Положение не улучшилось и после отмены крепостного права. В отчете министерства внутренних дел Валуев приводил цифры падежей скота в начале 60-х годов. В докладе указывалось, что значительный падеж имел место в 35 губерниях. Особенно поражали скот эпидемические заболевания — чума, сибирская язва. Валуев сообщал, что для изыскания мер против «повальных болезней скота был учрежден при министерстве внутренних дел особый комитет «об улучшении ветеринарной части». За 1861—1863 годы комитет, по словам министра внутренних дел, составил проекты о преобразовании ветеринарной части в империи, об улучшении ветеринарных училищ, о мерах к ограничению падежей. Однако Валуев не мог ничего сказать о результатах работы этого комитета. Проекты составлялись, но падежи скота продолжались. Неурожаи и голодовки создали положение, при котором продовольственный вопрос не сходил с повестки дня заседаний комитета министров.

Отчет министра внутренних дел Валуева за 1861, 1862 и 1863 годы показывает, в каком состоянии находилось продовольственное дело в этот период. Оказывается, что в сельских запасных магазинах в 1861 году содержалось 11899000 четвертей зерна, в 1862 году—11 160000 четвертей, в 1863 году—11035000 четвертей⁴, то есть после отмены крепостного права происходит беспрерывное снижение общего количества запасного хлеба, причем это снижение в 1863 году в сравнении с 1861 годом достигло 864000 четвертей. Валуев был вынужден признать, что помещики, из которых выбирались попечители запасных магазинов, обязанные так или иначе прокормить своих крестьян надо заботились о действительном состоянии запасов. Были примеры, что не существовало не только хлеба, но и самих магазинов.

Дела по управлению народным продовольствием находились частью в ведении губернском комиссии народного продовольствия, частью у министерства государственных имуществ. К концу 50-х годов царское правительство было вынуждено признать полную непригодность всей продовольственной организации.

Признавая несостоятельность  организации продовольственного дела, министр внутренних дел Валуев в своем докладе царю указывал на необходимость «коренных преобразований» в этой области в соответствии с вводимым началом все сословности и образованием земских учреждений.

Бедствия от неурожаев  и голода, от падежей скота и  плохих дорог дополнялись еще одним постоянным злом — многочисленными и опустошительными пожарами. Средняя цифра  убытков от пожаров в губерниях составляла 10 миллионов рублей в год. Для борьбы с пожарами в селениях особенно необходим был противопожарный инвентарь, соответствующие инструкции, организация страхования от огня, нужно было распространение кирпичного и черепичного производства на местах. Царское правительство было не в силах удовлетворить все эти потребности.

В тяжелом состоянии  находилось медицинское дело. Оно  было. сосредоточено в двух ведомствах. Больницами в уездных и губернских городах ведали учрежденные еще во второй половине XVIII века приказы общественного призрения. В селах государственных крестьян медицинскую помощь должно было оказывать ведомство государственных имуществ и уделов.

Население фактически не пользовалось медицинской помощью. Больницы приказов общественного призрения были организованы так скверно, что жители избегали пользоваться  ими; Только в особых случаях, при тяжелом ранении или отравлении, крестьяне обращались в больницы. Нередко в одном терапевтическом отделении «лечились» и заразные, и хирургические, и душевнобольные. Естественно, что больницы, как правило, пустовали.

Амбулаторная помощь в царской России в начале 60-х  годов совершенно отсутствовала. Часто уезд обслуживал один врач — заведующий городской больницей. 

В результате почти повсеместного  отсутствия медицинской помощи в  царской России свирепствовали самые  страшные заболевания: чума, холера, оспа, сибирская язва, тиф, сифилис, дизентерия, «злая корча» (эпилепсия). Особенные опустошения приносили чума и холера. Чума появлялась неоднократно в южных причерноморских районах, в Бессарабии и на Кавказе. Массовые заболевания чумой имели место в 1807, 1808, 1812, 1819, 1828, 1839, 1841, 1843 и в дальнейшие годы.

Вследствие недостатка медицинской помощи, прежде всего  при родах, число умиравших в  первый год младенцев составляло третью часть общего количества умиравших за год, тогда как в других странах смертность младенцев составляла четвертую и пятую часть общего числа.

Такая смертность населения  являлась серьезным препятствием для капиталистического развития. Растущая промышленность требовала многочисленных кадров  рабочей силы, значительной резервной армии труда. Государству нужна была многомиллионная армия, которой не угрожали бы повальные эпидемии. Запущенность медицинского дела была вопиющей, но царская бюрократия не была способна что-либо изменить в этом отношении.

Приказы общественного  призрения влачили самое жалкое существование.

Весьма важным препятствием капиталистическому развитию страны, усилению военной и промышленной мощи государства была неграмотность широких масс населения.

Капитализм не мог  успешно развиваться при почти  поголовной неграмотности сельского населения. Государство нуждалось в сильной, дисциплинированной, хорошо обученной армии. Крымская война показала важность этого дела. Новобранцы из крестьян из-за отсутствия элементарного образования плохо осваивали солдатское дело. Сколько-нибудь значительный подъем сельского хозяйства был немыслим без известного знакомства с данными агрономии и ветеринарии, без умения пользоваться сельскохозяйственными машинами, применять усовершенствованные способы обработки полей, выращивать лучшие породы скота, предупреждать его эпидемии и т. д. Нельзя было успешно развивать промышленность, внедрять новые машины при отсутствии элементарных технических знаний.

Распространение образования  становилось очень важной потребностью капиталистического развития, тем более  необходимой после отмены крепостного права, когда крестьянство приобрело права и получило возможность заводить торговые и промышленные предприятия, заключать всякого рода сделки, предъявлять иски и т. д. Между тем даже само правительство, как явствует из отчета министерства народного просвещения за 1866 год, признавало,  что до введения земских учреждений в России почти не было сельских школ .

Если при крепостном праве бывали случаи, когда отдельные помещики-филантропы заводили школы для своих крестьян, то после отмены крепостного права и этих школ не стало. Лишь в немногих селениях государственных и удельных крестьян существовали сельские школы. Высочайшие повеления и указы царского правительства об улучшении дела начального народного образования оказывались безуспешными. Царская бюрократия не могла удовлетворить эту насущную потребность капиталистического развития страны.

Более всего упреков  и нареканий вызывала организация  управления земскими повинностями. Все  земские повинности разделялись  на денежные и натуральные. Денежные повинности в свою очередь, по уставу 1851 года, подразделялись на государственные, губернские и частные (сословные). Дела по земским повинностям составляли: 1) определение их размера (составление сметы); 2) раскладка денежных земских повинностей; 3) сбор и расходование денежных сумм; 4) отчетность по этим действиям.

На исполнение многочисленных местных (земских) нужд взимались так  называемые земские сборы. Они все  время росли. За 45 лет, с 1814 по 1860 год, они увеличились почти в 6 раз. Вся тяжесть сборов ложилась исключительно на одних крестьян.

Кроме тяжелых земских  сборов на плечи крестьян ложились другие различные повинности, исполнявшиеся натурой: исправление дорог, поставка подвод, снабжение квартирами войск. Натуральные повинности были тяжелейшей формой крепостной зависимости эксплуатируемого населения России того времени. Управление натуральными повинностями находилось в руках местной полиции — земских исправников и становых приставов. Губернские учреждения не заботились о них, а полиция, занятая другими обязанностями, формально относилась к делу. При исполнении натуральных повинностей господствовал полный произвол местных властей. Никакой уравнительности в раскладке повинностей между уездами не существовало.

Таким образом, дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в. 40—60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии. Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к подъему. Хлебные запасные магазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды. Частые и опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокита мешали проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленных предприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли были неудовлетворительны. Больницы содержались так, что «болезни в них усиливались, а не излечивались». Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Александра II.

1.2 Основные положения  и особенности реформы

 

1 января 1864 года было  принято «Положение о губернских  и уездных земских учреждениях». Его предполагалось ввести в  33 губерниях, а в дальнейшем распространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую области, Царство Польское.

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских  учреждений входили:

1. Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);
2. Земские собрания;
3. Земские управы.

1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие:

курия уездных землевладельцев – состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

городская курия – в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;

сельская курия – в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).

Единственный из трех съездов – крестьянский – носил  чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей.  Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

2. Земские собрания – второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в гол, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и  самостоятельно решали следующие вопросы:

• раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;
• составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;
• предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;
• разрешение на открытие торгов и базаров;
• отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;
• содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;
• местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию;
• представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

 

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

• разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;
• дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;
• дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;
• представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;
• дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;
• раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;
• рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок     уездных сборов;
• рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало  четкого определения функций  земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:

• заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;
• попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;
• управление взаимным земским страхованием имущества;
• участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
• раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
• взимание и расходование местных сборов.

 

3. Земские управы были исполнительными органами  земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.