Административно – правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Введение

Вопрос о субъектах  административного права является одним из важнейших, так как они  выступают участниками административно - правовых отношений. Что касается индивидуальных субъектов административного  права, то относительно принадлежности к конкретному государству личность может выступать в одном из трех правовых состояний: отечественного гражданства, иностранного гражданства и так называемого безгражданства

Распад Советского Союза, провозглашение государственного суверенитета России, появление новых независимых и суверенных государств, взамен союзных республик привело к росту интенсивности международных отношений Российской федерации с другими государствами, в особенности с бывшими союзными республиками в различных областях, что стало причиной значительного увеличения числа иностранных граждан, приезжающих в Россию. В международном рейтинге Россия занимает третье место по миграционной привлекательности. При этом туристы занимают не основную часть мигрантов, что как уже отмечалось связано со сложившийся геополитической ситуацией.

Следует учитывать, что  правовые связи иностранных граждан  и лиц без гражданства во время  пребывания в Российской Федерации  весьма многочисленны и разнообразны. Значительную часть составляют правоотношения с участием иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере действия норм административного права. Остро стоит вопрос о нелегальной миграции.

В данной работе будут раскрыты основные аспекты административно- правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России.

Глава 1 Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства

Субъекты правоотношений - это индивиды или организации, которые  на основании норм права могут  быть участниками правоотношений, носителями субъективных прав и обязанностей. В административном праве под субъектом понимают лицо (индивид и организацию), которая по закону может быть участником административно-правовых отношений и носителем административных прав и обязанностей. Юридическая возможность индивида и организации быть участником различных правоотношений, носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием определенных свойств, для обозначения которых применяется термин «правосубъектность». Правосубъектность как способ быть участниками правоотношений устанавливается правовыми нормами и может быть различной у разных субъектов. В основном различают индивидуальных и коллективных субъектов права. К индивидуальным субъектам права относятся также иностранные граждане и лица без гражданства. Вышесказанное подтверждается не только внутригосударственными, но и международными нормами права. Во Всеобщей декларации прав человека 1948 года говорится: «Каждый человек, где бы он не находился, имеет право на признание его правосубъектности».¹ Вышесказанное положение декларируется также Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года.

Для того чтобы лицо, обладающее правосубъектностью мог стать участником административно - правовых отношений  он, наряду с общей правосубъектностью, должен также обладать административной правосубъектностью. Административная правосубъектность включает две составляющие: административную правоспособность - это способность приобретать субъективные юридические права и обязанности административно-правового характера, т.е. быть участником административно-правовых отношений. Она является частью общей правоспособности. Административная дееспособность - это практическая способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т.е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений. Разновидностью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т.е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты).² Если рассматривать субъектов административного права, в общем, то можно выделить, что все субъекты административного права обладают некими общими чертами, характеризующими их административно - правовой статус: все субъекты административного права неразрывно связаны с управленческой деятельностью государственной власти и имеют равные юридические гарантии рассмотрения возникшего спора в административном или судебном порядке. Однако каждый субъект обладает своим особым правовым статусом, различным от других участников правоотношений.

Субъекты административного  права, имеющие установленный законом  и административно - правовыми нормами  правовой статус, становятся участниками  административных правоотношений, тогда, когда практически осуществляют определенную за ними административную правоспособность. Наличие у иностранных граждан и лиц без гражданства административно- правовой правосубъектности и факт участия в административно - правовых правоотношениях является очень важным, поскольку участие иностранных граждан и лиц без гражданства в административных правонарушениях является предпосылкой возникновения всех других правоотношений.

Административно - правовой статус иностранных граждан и  лиц без гражданства в Российской Федерации определяется в первую очередь конституцией РФ 1993 года; международными договорами РФ; Федеральным законом РФ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25.07.2002г; Федеральным законом Российской Федерации от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; постановлением правительства и иными нормативно правовыми актами.

Административно - правовой статус иностранных граждан и  лиц без гражданства представляет собой совокупность их прав и обязанностей, закрепленных нормами права и гарантированных государством. Что касается содержания правового статуса иностранных граждан, то в структурном плане оно представлено правами, обязанностями и гарантиями их реализации.

Иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Лицом без гражданства  признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Безгражданство может  быть абсолютным и относительным. Абсолютное безгражданство – безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство - безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства.³

Вопрос о безгражданственности лиц представляет собой аномалию для любого государства, и в этой связи все государства том  числе и Российская Федерация  стремятся ограничить число безгражданственных лиц путем заключения специальных международных соглашений и принятия эффективных внутригосударственных законов. В частности Закон РСФСР "О гражданстве" 1991г. уже содержал ряд положений, имеющих целью сократить число безгражданственных лиц, которые нашли отражение также в Законе РФ «О гражданстве» от 31.05.2002 N 62-ФЗ. Установлено, что ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гражданства, является гражданином РФ. Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.⁴

Данный вопрос регулируется рядом таких международных актов  как Конвенция ООН «О статусе  апатридов» 1954 г. и Конвенция ООН  «О сокращении безгражданства» 1961 г. В  соответствии со статьей 1 последней  «любое Договаривающееся государство должно предоставлять свое гражданство любому рожденному на его территории лицу, которое иначе было бы апатридом». Конвенция «О статусе апатридов» устанавливает, что в Договорившихся государствах должны соблюдаться основы правового статуса апатридов, которые, в общем, совпадают с правовым статусом иностранцев («Кроме тех случаев, когда апатридам на основании настоящей Конвенции предоставляется более благоприятное правовое положение, Договаривающееся государство будет предоставлять им положение, которым вообще пользуются иностранцы»), а в случаях нарушения прав со свобод «каждый апатрид имеет право свободного обращения в суды на территории всех Договорившихся стран» ст.16 Конвенции о статусе апатридов, принята 28 сентября 1954 года, вступает в силу 6 июля 1960 года., при этом в Конвенции под термином "апатрид" подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона, но ее положения не распространяются:

- на лиц, которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев;

- на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязательства, связанные с гражданством этой страны;

- на лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:

а) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

б) совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну;

в) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций.

Необходимо заметить, что правовой статус иностранных  граждан и лиц без гражданства  различается, например, в вопросах дипломатической  зашиты. Вместе с тем в большинстве  случаев иностранные граждане и лица без гражданства с точки зрения права для государства одинаковы, что подтверждается законодательной и правоприменительной практикой.

1. Порядок въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию и выезда из Российской федерации

Иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Основаниями для выдачи иностранному гражданину визы являются:

1. Приглашение на въезд,  которое выдается:

- органом иностранных  дел (МИД) и в случаях, предусмотренных  в законе, органом внутренних  дел (МВД), по ходатайству:

а) федеральных органов  государственной власти;

б) дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных  государств в России;

в) международных организаций  и их представительств в России, а также представительств иностранных государств при международных организациях, находящихся в России;

г) органов государственной  власти субъектов Российской Федерации (республиканских, областных и прочих органов).

- территориальным органом  внутренних дел по ходатайству: 

а) органов местного самоуправления;

б) юридических лиц, в  уведомительном порядке вставших на учет в органе внутренних дел;

в) граждан Российской Федерации и постоянно проживающих  в Российской Федерации иностранных  граждан;

2. Решение органа иностранных  дел, дипломатического представительства или консульского учреждения РФ, представительства органа иностранных дел в пределах приграничной территории, по ходатайству находящегося за пределами России иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью въезда для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника;

3. Решение органа иностранных  дел о выдаче иностранному  гражданину визы, направленное в  дипломатическое представительство  или консульское учреждение Российской  Федерации; 

4. Решение руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принимаемое в исключительных случаях по заявлению в письменной форме иностранного гражданина;

5. Решение территориального органа внутренних дел о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в России;

6. Договор на оказание  услуг по туристическому обслуживанию  и подтверждение о приеме иностранного  туриста организацией, осуществляющей  туристическую деятельность;

7. Решение органа внутренних  дел о признании иностранного  гражданина беженцем по заявлению,  поданному иностранным гражданином  в дипломатическое представительство  или консульское учреждение Российской  Федерации. ⁵

1.2 Виза и миграционная карта

Виза - это разрешение на въезд и транзитный проезд через  территорию Российской Федерации по действительному документу, удостоверяющему  личность иностранного гражданина или  лица без гражданства и признаваемому  Российской Федерацией в этом качестве.

Виза содержит фамилию, имя, дату рождения, пол, гражданство (подданство), номер основного документа, удостоверяющего  личность иностранного гражданина, дату выдачи визы, разрешенный срок пребывания в России, номер приглашения на въезд либо решения государственного органа, срок действия визы, цель поездки, данные о приглашающей организации (приглашающем физическом лице), кратность визы.

Виза выдается дипломатическим  представительством, консульским учреждением, органом иностранных дел, органом  внутренних дел и может быть однократной, двукратной и многократной.

Однократная виза дает право  иностранному гражданину пересечь Государственную  границу Российской Федерации один раз при въезде и один раз при  выезде из России.

Двукратная виза дает право иностранному гражданину на двукратный въезд.

Многократная виза дает право иностранному гражданину на неоднократный (более двух раз) въезд.

Срок действия визы может  быть продлен во время пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации:

1) органом внутренних дел по заявлению в письменной форме иностранного гражданина либо по ходатайству в письменной форме органа государственной власти, органа местного самоуправления или юридического лица;

2) федеральным органом  иностранных дел, по обращению  в письменной форме органа по внешним сношениям (иностранным делам) иностранного государства, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, представительства международной организации в Российской Федерации;

3) представительством  федерального органа иностранных дел в пределах приграничной территории по заявлению в письменной форме иностранного гражданина, либо по ходатайству в письменной форме органа государственной власти, органа местного самоуправления или юридического лица, либо по обращению в письменной форме дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, представительства международной организации в Российской Федерации;

4) органами пограничного  контроля.

Виды виз.

1. Дипломатическая виза выдается иностранному гражданину, имеющему дипломатический паспорт:

1) главам иностранных  государств, главам правительств, членам  иностранных официальных делегаций,  членам семей указанных лиц,  следующим с ними, и сопровождающим  их лицам на срок до трех месяцев;

2) дипломатическим агентам  дипломатических представительств  и консульским должностным лицам  консульских учреждений, сотрудникам  представительств международных  организаций, членам семей указанных  лиц на срок до трех месяцев; 

3) иностранным дипломатическим и консульским курьерам на срок командировки.

2. Служебная виза выдается  иностранному гражданину, имеющему  служебный паспорт. 

Служебная виза выдается:

1) членам официальных  иностранных делегаций, членам  семей указанных лиц, следующим  с ними, и сопровождающим их лицам на срок до трех месяцев;

2) работникам административно-технического  и обслуживающего персонала дипломатических  представительств, консульским служащим  и работникам обслуживающего  персонала консульских учреждений  иностранных государств, представительств международных организаций и членам семей указанных лиц на срок до трех месяцев;

3) военнослужащим вооруженных  сил иностранных государств и  членам семей указанных лиц  на срок до одного года.

3. Обыкновенные визы  подразделяются на частные, деловые, туристические, учебные, рабочие, гуманитарные и визы на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища.

Обыкновенная частная  виза выдается на срок до трех месяцев  иностранному гражданину, въезжающему  с гостевым визитом, на основании приглашения на въезд, оформленного по ходатайству гражданина Российской Федерации, или иностранного гражданина, получившего вид на жительство в Российской Федерации, или юридического лица.

Обыкновенная деловая  виза выдается на срок до одного года иностранному гражданину, въезжающему в целях осуществления деловых поездок.

Обыкновенная туристическая  виза выдается на срок до одного месяца иностранному гражданину, въезжающему  в качестве туриста, при наличии  у него договора на оказание услуг  по туристическому обслуживанию и подтверждения о приеме организацией, осуществляющей туристическую деятельность.

Обыкновенная туристическая  групповая виза выдается на срок до одного месяца иностранному гражданину, въезжающему в качестве туриста  в составе организованной туристической группы (не менее пяти человек) при наличии договора на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждения о приеме организацией, осуществляющей туристическую деятельность.

Обыкновенная учебная  виза выдается на срок до одного года иностранному гражданину, въезжающему в целях обучения в образовательном учреждении.

Обыкновенная рабочая  виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в целях осуществления  трудовой деятельности, на срок действия трудового договора, но не более  чем на один год.

Обыкновенная гуманитарная виза выдается на срок до одного года иностранному гражданину, въезжающему в целях  осуществления научных, или культурных, или общественно-политических, или  спортивных, или религиозных связей и контактов, либо паломничества, либо благотворительной деятельности, либо доставки гуманитарной помощи.

Обыкновенная виза на въезд в целях получения убежища  выдается иностранному гражданину на срок до трех месяцев при наличии  решения федерального органа внутренних дел о признании данного иностранного гражданина беженцем на территории Российской Федерации.

4. Транзитная виза  выдается на срок до десяти  дней иностранному гражданину  в целях транзитного проезда  через территорию Российской  Федерации. 

5. Виза временно проживающего  лица выдается на четыре месяца иностранному гражданину, которому разрешен въезд для временного проживания, в пределах квоты на выдачу разрешений на временное проживание или без ее учета. В случае если иностранный гражданин не смог в установленный срок въехать в Российскую Федерацию, но при этом основания для получения им такой визы сохранились, по его заявлению в письменной форме ему может быть выдана новая виза временно проживающего лица, действительная в течение двух месяцев со дня ее выдачи.

Если разрешение на временное проживание не получено по причинам, не зависящим от иностранного гражданина, срок действия визы временно проживающего лица продлевается по его заявлению.

При получении иностранным  гражданином разрешения на временное  проживание территориальный орган внутренних дел продлевает срок действия визы временно проживающего лица на срок действия указанного разрешения.

Миграционная карта - документ, содержащий сведения о въезжающих или прибывших в Российскую Федерацию  иностранном гражданине или лице без гражданства и о сроке их временного пребывания в Российской Федерации, подтверждающий право иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на временное пребывание в Российской Федерации, а также служащий для контроля за временным пребыванием в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.⁶

При въезде иностранец обязан получить и заполнить миграционную карту, которую нужно будет сдать (вернуть) в пункте пропуска через Государственную границу РФ при выезде иностранного гражданина или лица без гражданства из России. Миграционная карта содержит сведения об иностранном гражданине и служит для контроля за его временным пребыванием на территории Российской Федерации, заполняется на каждого иностранного гражданина вне зависимости от возраста.

Миграционные карты  при въезде не заполняются и не предъявляются при выезде главами  иностранных государств, главами  правительств, членами парламентских  и правительственных делегаций, руководителями международных организаций, въехавших по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также членами семей указанных лиц; иностранными граждане, въехавшими на срок не более трех дней, за исключением лиц, обратившихся с заявлением о приеме на военную службу по контракту; моряками, являющимися членами прибывших с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом экипажей военных кораблей, и членами экипажей военных летательных аппаратов иностранных государств; моряки, являющимися членами экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания на территории российского порта, открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или портового города либо в случае выезда на экскурсии в городские или сельские поселения на срок не более двадцати четырех часов; членами экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств.

Выдача прибывающим  иностранным гражданам бланков  миграционных карт осуществляется членами  экипажей воздушных (морских, речных) судов, членами бригад поездов, водителями автомобильного транспорта общего пользования (автобусов), должностными лицами органа пограничного контроля. Выдача и заполнение бланков миграционных карт может осуществляться под контролем должностных лиц органов иммиграционного (пограничного) контроля непосредственно на борту пассажирских морских (речных) судов, в процессе движения поездов, непосредственно в залах прибытия аэропортов (морских, речных портов, автопереходов) до начала пограничного контроля.

Въездные и выездные части миграционных карт (талоны «А»  и «В») заполняются лично иностранными гражданами разборчиво, без помарок  и исправлений чернильной или  шариковой авторучкой с чернилами (пастой) черного, синего или фиолетового  цвета. В случае если иностранный гражданин не владеет русским языком, допускается заполнение им сведений о себе буквами латинского алфавита в соответствии с данными, указанными в паспорте или ином документе, удостоверяющем его личность.

Заполненные въездные части миграционных карт (талоны «А») с проставленными в них отметками о въезде изымаются должностными лицами органа пограничного контроля у владельцев при въезде и передаются в пост иммиграционного контроля в пункте въезда. Выездные части миграционных карт (талоны «В») с проставленными в них отметками о въезде и регистрации по месту пребывания хранятся у иностранных граждан в течение всего периода их пребывания в России и сдаются должностным лицам органа пограничного контроля при выезде при прохождении пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу РФ.

В случае если иностранец неумышленно испортил или потерял  миграционную карту, он обязан в трехдневный  срок заявить об этом в территориальный  орган внутренних дел по месту  регистрации, который после проверки паспортных данных выдаст дубликат миграционной карты с проставлением отметки о регистрации и соответствующей записи в графе «Для служебных отметок».

Иностранный гражданин, въехавший с нарушением установленных  правил или не имеющий документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или утративший такие документы и не обратившийся в территориальный орган внутренних дел, или уклоняющийся от выезда по истечении срока пребывания (проживания), а также нарушивший правила транзитного проезда через российскую территорию, является незаконно находящимися на территории Российской Федерации и несет ответственность.

В отношении иностранного гражданина, незаконно находящегося на территории Российской Федерации, или  лица, которому не разрешен въезд, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина, законно находящегося в России, создает угрозу обороноспособности или безопасности государства, общественному порядку или здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина в России. Иностранный гражданин, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязан выехать из Российской Федерации или будет депортирован.

И, кстати говоря, решение  о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации является основанием для последующего отказа во въезде в Российскую Федерацию.

1.3 Ограничения для въезда в РФ и выезда из РФ

Въезд может быть не разрешен (на усмотрение компетентных органов) в случае, если иностранный гражданин:

1) в пункте пропуска  через российскую границу нарушил правила её пересечения, таможенные правила, санитарные нормы, - до устранения нарушения;

2) использовал подложные  документы или сообщил заведомо  ложные сведения о себе или  о цели своего пребывания в  России;

3) имеет неснятую или  непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории России или за ее пределами;

4) два и более раза в течение  трех лет привлекался к административной  ответственности в соответствии  с российским законодательством  за совершение административного правонарушения на территории России;

5) в период своего предыдущего  пребывания в России при выезде  из Российской Федерации не  сдал миграционную карту; 

6) в период своего предыдущего  пребывания в России уклонился  от уплаты налога или административного штрафа или не возместил расходы, связанные с административным выдворением за пределы России или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объеме.

Въезд не разрешается в случае, если:

1) это необходимо в целях обеспечения  обороноспособности или безопасности государства, общественного порядка или защиты здоровья населения;

2) в период своего предыдущего  пребывания в России иностранный  гражданин подвергался административному  выдворению или был депортирован, - в течение пяти лет со дня административного выдворения или депортации;