Административно-правовая доктрина и практика в зарубежных странах: опыт и актуальные проблемы

ПРИДНЕСТРОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ

им. Т. Г. Шевченко

ИНСТИТУТ ИСТОРИИ, ГОСУДАРСТВА  И ПРАВА

Кафедра конституционного, административного и муниципального права

Реферат

По  предмету: «Административное право».

Тема: «Административно-правовая доктрина и практика в зарубежных странах: опыт и актуальные проблемы».

Тирасполь 2013 г.

Содержание:

Введение. 3

1.Понятие административно-правовой доктрины. Сущность, основные характеристики. 4

2. Административно-правовая доктрина и практика в зарубежных странах. 7

3. Опыт и актуальные проблемы административного-права. 13

Заключение. 15

Список используемой литературы: 16

Введение.

Административно-правовая доктрина тесно  связана с другими ветвями  древа юридической науки. Она  активно использует положения и  понятия, выводы и предложения общей  теории государства и права, конституционного (государственного) права и в свою очередь обогащает их своими творческими  достижениями. В исследовании правовых институтов административное право  как сравнительно молодая наука  опирается на достижения более старых, более специализированных наук. Несомненно, что взаимодействие всех частей большой семьи юридической науки может быть очень плодотворным как для права и науки о нем вообще, так для административного права и науки в нем в частности.

Современное развитие науки административного  права базируется на идее о том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу). Поэтому совершенствование административного права идет путем придания ему все более четких организационно-правовых форм и улучшения административных процедур. Принцип «преимущества закона» (принцип законности или оговорки закона) - основополагающий для административного права, в сфере совершения административных действий все более распространяет свое действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормотворческую деятельность, обязаны в первую очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом, т. е. эти управленческие действия должны быть разрешены законодателем.

Другой важной тенденцией, которая  развивается в последние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного права и замена его правоотношением между субъектами, урегулированным правовыми нормами и направленным на обеспечение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан. Таким образом, акцент делается не на анализе имеющихся у органов управления властных полномочий, а на правильном, целесообразном, эффективном и законном их использовании.

1.Понятие  административно-правовой доктрины. Сущность, основные характеристики.

Административно-правовая доктрина охватывает понимание общих идей и принципов, на которых зиждется формируемая  в конкретно-исторический момент в  данном обществе и государстве нормативная  база, регламентирующая порядок и процедуры организации, функционирования административных институтов и механизмов, обеспечивающих осуществление государственного управления посредством исполнительно-распорядительной деятельности.

На формирование административно-правовой доктрины большое влияние оказывают  постулаты конституционного права. Здесь значимо то, что конституции государств, наряду с фундаментальными правовыми принципами, часто содержат другие правовые положения и доктрины, на основе которых могут быть детально разработаны правила-нормы административного права. Например, федеральное законодательство США использует конституционное положение, гарантирующее, что «ни один человек не может быть лишен жизни, свободы или имущества без соответствующего разбирательства в соответствии с законом». На основе этого принципа федеральными судебными органами создана разветвленная система административно-процессуальных правил, обязательных к применению в вопросах, касающихся жизни, свобод или имущества человека. Европейская конвенция по правам человека, не будучи конституцией, тем не менее закрепляет право «проведения справедливого публичного слушания дела в разумные сроки независимым и беспристрастным судом в соответствии с законом». Наиболее значимыми конституционно воплощенными принципами и доктринами, на основе которых формируется административно-правовая база и разрабатываются конкретные правила, являются: разделение властей; законность; судебное обжалование административных действий; равенство перед законом и судом.

Фундаментальные идеи и принципы, на которых базируется административное право, концептуально очерчивают нормативные  границы осуществления исполнительной власти, управленческой деятельности и администрирования как такового. Доктрины административного права, положенные в основу формирования его  как самостоятельной отрасли  права, развиваются и применяются  внутри этих границ. Одним из примеров научно-теоретических абстракций доктринального значения можно считать конструирование  моделей административного права, основанных на анализе его природы  в современных европейских государствах, их конституциях, законодательстве и  судебной практике. Так, характер административного  права, отражающий реалии государственного управления относительно ценностей  демократии, позволил теоретически выделить две модели административного права. Одна модель, рассматриваемая как  «закрытая», или «инструментальная», характеризует природу административно-правовой материи в европейских обществах, «не достигнувших должного уровня демократии». Другая, «открытая», модель, описывает  сущность европейского административного  права в более развитых демократических  странах. Принципиальные отличия между  основными положениями обеих  концепций принципиально состоят  в следующем.

В концепции «закрытой» модели государственное управление – инструмент достижения целей, определяемых правящей элитой, а не интересами всего общества; формы отчетности и контроля используются формально, с преимущественной направленностью на соответствие политики правящей элиты, при этом независимость судов декларативна; отношения власти и граждан патерналистские: власть всегда знает, что «хорошо», а что «плохо» для граждан; административно-правовая регламентация упорядочивает систему сложившихся отношений по типу «власть-подчинение» без учета сути демократических ценностей; правосознание населения определяется волей правящей элиты. Концепция «открытой» модели административного права предполагает государственное управление инструментом достижения целей, определяемых через разработанные и фактически осуществляемые процедуры прямой и представительной демократии; система контроля над администрированием фактически независима от исполнительной власти; реализация материальных и процессуальных прав граждан гарантируется сетью разработанных процедур и институтов; административная практика реально строится на ценностях и принципах демократического правового государства, где человек признан высшей ценностью; управомоченное поведение администрации носит характер обеспечительный, охранительный по отношению к правам и интересам граждан.

Предметом теоретического анализа  отношений в сфере действия норм административного права все чаще в настоящее время становятся главные содержательные характеристики административно-правового регулирования. Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, для защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

В качестве доктрины развития современного административного права Приднестровья можно считать совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития административного права и его подотраслей и институтов. В этой доктрине важное место должно занимать обеспечение законной организации и функционирования публичного управления в ПМР, основанном на принципе разделения властей и признании высшей ценностью самого человека, его прав и свобод.

2. Административно-правовая доктрина и практика в зарубежных странах.

Административное право  – сравнительно молодая отрасль  права. Оно появляется в западноевропейских странах в эпоху промышленных революций. Для его возникновения  в качестве самостоятельной отрасли  права было необходимо, чтобы управленческая деятельность подверглась действию специфических административно-правовых норм. До появления административного права управление регулировалось общеправовыми нормами, действовавшими и в отношении всех остальных субъектов права.

Административно-правовые системы  зарубежных стран воплотили в  себе общие тенденции развития современной государственности, а также особенности исторической эволюции отдельных стран.

Родиной административного  права считается Франция. Более  раннему формированию административного  законодательства в этой стране способствовала доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть безоговорочно отделены от судов, к которым французская буржуазия не пытала доверия.

Административное право  стран континентальной системы  представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют, прежде всего, организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус. Кроме  того, административно-правовые нормы  регулируют отношения между административными  учреждениями и отдельными гражданами.

В англосаксонских странах  административное право развилось  в самостоятельную отрасль позднее. Долгое время в Великобритании в отношении органов управления применялись нормы общего права. С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни развивается административная деятельность и укрепляет аппарат административной власти. Этот процесс сопровождается появлением специфических норм, относящихся только к деятельности органов управления.

В англосаксонской системе  административно-правовое нормотворчество  сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий частных лиц против произвольных действий государственных органов. Административная статистика Великобритании и США исходит из того, что административное право не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений частных лиц и административных органов.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО США.

С точки зрения американских юристов административное право  США регулирует полномочия и порядок  деятельности административных учреждений, а также контроль судов над администрацией1.

Американцы сосредотачивают  свое внимание на «внешнем административном праве», т.е. на той части отрасли права, которая регулирует взаимоотношения учреждений с частными лицами.

Американцы склонны рассматривать  свое административное право как  совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. Как писал в 1928 году американский ученый Э.Фройнд, «административное право – это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией2».

Американскую юриспруденцию  интересует в административном процессе не учреждения, а главным образом частное лицо, прежде всего его права на участие в этом процессе и те возможности, которые предоставляются этому лицу и его адвокату для защиты его интересов. Поэтому вопросы процедуры в административном праве США являются доминирующими. Такое административное право следует, скорее, именовать «административно-процессуальным».

Английские и американские юристы, участвовавшие в процессе становления и развития права, руководствовались почти исключительно интересам юридической практики. Отсюда большое уважение к обычаям (общему праву), которым эта практика закреплялась. Подходя к делу практически, они видели перед собой, прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшее в результате того или иного действия администрации.

Источниками административного права США являются: - конституции (федеральная и штатов); - законы федерации и штатов; - судебные решения; - акты административных учреждений.

На уровне федерации в  систему органов исполнительной власти входят: - президент; департаменты; - правительственные корпорации; - независимые  ведомства и другие учреждения. Администрация предполагает не простое исполнение, а управление главным образом через регулирование, осуществляемое с помощью передаваемых администрации нормотворческих и судебных полномочий. Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Как и в федерации, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. Эти ведомства появились в штатах даже раньше, чем в федерации.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ.

Для британского административного  права характерен ряд особенностей, обусловленных спецификой системы управления. Ими являются:

  - верховенство парламента;

  - разделение полномочий  между администрацией и судами;

  - ответственность министров;

  - господство права3.

Парламент – высший государственный  орган Великобритании. Принимая законы, он формирует право страны, в том числе и административное. Суды не имеют и не признают за собой полномочий объявить акт парламента неконституционным, суды поэтому путем утонченного толкования закона ищут окольные пути для того, чтобы «поправить» временами законодателя, когда закон, по мнению судей, окажется сформулированным не совсем удачно.

Англичане считают, что сфера  деятельности министров – это  принятие и осуществление политических решений. Сфера судебной деятельности – не политика, а право. Администрация принимает политические решения, опираясь на факты, которыми она располагает. При этом она должна руководствоваться законами, действовать в их рамках. Суд, проверяя по жалобе потерпевшего административные действия, уделяет основное внимание правовой стороне спора, контролирует то, как действия администрации вписываются в нормы права.

Министры – главные  представители государства. Они  отвечают за все в своей сфере: за собственные действия и действия подчиненных им служащих. Все претензии  к центральным правительственным  органам в конечном счете адресуются им. Перед парламентом министры несут политическую ответственность – вплоть до ухода в отставку. Перед судами они несут юридическую ответственность за незаконные действия, свои и своих подчиненных.

Характерным для источников британского права является отсутствие конституции как единого документа и большая роль освященных веками обычаев:

  а) обычного;

  б) общего права.

С учетом этого источниками  административного права Великобритании являются:

  - законы (конституционные  и обычные);

  - обычаи;

  - решения судов по  конкретным делам;

  - административные нормативные  акты.

Формально исполнительная власть в Великобритании принадлежит короне, которая номинально возглавляет весь административный аппарат страны. Этот аппарат распадается на центральные органы и органы местного самоуправления. К центральным органам относятся, помимо короны, премьер-министр, кабинет, правительство, Тайный совет, министерства, ведомства. Министерства и центральные ведомства являются отраслевыми или функциональными органами управления. Особенностью британской администрации является наличие территориальных министерств: по делам Шотландии, Уэльса и Ирландии.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО ФРАНЦИИ.

Современное французское  административное право – продукт  более чем двухсотлетнего развития систему органов госуправления. Для нее характерны традиционно сильная централизация и наличие обособленных административных судов, сыгравших решающую роль в формулировании норм административного права. Администрация в своей деятельности связана законом и несет ответственность за превышение власти и другие незаконные действия, за причиненный ею ущерб. Административному праву Франции присущи разработанность отдельных правовых норм и целых институтов, высокая правовая культура.

Административное право  Франции – отрасль права, которая  регулирует организацию и деятельность административных органов. Эти органы занимают в государстве ключевое положение. Они проводят в жизнь  политические решения, принимаемые законодателями. От результатов их деятельности во многом зависит социально-экономическое и политическое положение страны. Нормы административного права занимают важное место в правовой системе Франции.

Источниками административного права Франции являются: - Конституция и другие законы; - нормативные акты административных органов и решения судов.

Субъектами административного  права Франции являются частные  и публичные лица. К частным  относятся как физические (граждане), так юридические. Публичными лицами могут быть только юридические лица: государство, местные сообщества, публичные учреждения4.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ПРАВО ГЕРМАНИИ.

Возникновение и развитие административного права в Германии как самостоятельной отрасли права приходится на первую половину 19 века. В настоящее время значение этой отрасли права в ФРГ возросло настолько, что практические все социально-экономические «управленческие» отношения в этой стране регулируются административным правом. Быстрый рост функций и полномочий исполнительных органов власти в Германии поставил на повестку дня вопрос о придании деятельности по так называемому публичному управлению четкого юридического обоснования. Эту функцию, по мнению немецких юристов, должно выполнять и в настоящее время успешно выполняет административное право.

Источники административного  права Германии как в формальном, так и материальном значении можно представить в виде определенной системы, вершину которой образует Конституция и акты высших представительных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место в системе источников права занимают решения Федерального административного суда по некоторым вопросам и нормы международного права.

На основании Конституции  административная деятельность осуществляется на 5 ступенях. Выше было указано о верхней ступени этой деятельности, являющейся источником права, органы федерации. Это первая ступень, которая соответствует административной деятельности органов федерации, вторая ступень – деятельности земельных административных органов; третья – деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель, четвертая – деятельности администрации районов и городов на уровне районов, пятая – деятельности администрации общин. Действия названных органов, имеющие нормативное значение, представляют собой источники права.

3. Опыт и актуальные проблемы административного-права.

Состояние науки административного  права в современных условиях связано с кардинальным обновлением  административного права, происходящим в настоящее время, и прежде всего  с конституционным закреплением разделения властей, переосмыслением  и реформированием ее традиционных институтов, постановкой вопросов о  необходимости новых правовых институтов. В связи с этим возникает ряд  актуальных теоретических проблем  в науке административного права, от правильного анализа которых  зависит будущее данной отрасли  права.

Одной из ключевых проблем в науке  административного права является проблема анализа сущности государственного управления и его соотношения  с категорией исполнительной власти. Тема исполнительной власти исследована  явно недостаточно. Отсутствует интегральный взгляд на данную категорию, не выявлены особенности данной ветви власти. Для понимания соотношения категорий  «государственного управления»  и «исполнительной власти» весьма важным представляется дальнейшее научное  исследование исполнительной власти, ее сущности и основных черт.  В настоящее время требуется научный анализ полученных результатов, а также научная проработка дальнейших направлений реформирования государственного управления в Российской Федерации. 

Актуальной и сложной для  науки административного права  является проблема административно-правового  регулирования в экономической  сфере.

В современных условиях при переходе к новой экономической системе  концепция государственного управления устарела и должна быть коренным образом пересмотрена. Развитие рыночной экономики потребовало создания соответствующей правовой базы. При этом следует отметить, что современное государственное управление экономикой проявляется не столько в форме прямого командного воздействия, сколько в других формах, к которым относятся, в частности, регулирование деятельности хозяйствующих субъектов; стандартизация продукции, работ, услуг; осуществление контрольно-надзорных функций.

Актуальной в административном праве остается проблема общественного  порядка, требующая в условиях функционирования все форм собственности более  глубокого понимания.

Этот порядок не возникает спонтанно, в силу одного факта существования  рыночных отношений, но устанавливается  при активной и разумной государственной  деятельности, поддержке соответствующих  органов. Предпринимательская деятельность, развитие любых форм собственности  возможны при условии, если государство  обеспечивает порядок и общественную безопасность, защищает бизнес от коррупции, рэкета, рейдерства, недобросовестной конкуренции, обеспечивает личную и имущественную безопасность и пр. 

В настоящее время актуальна  проблема административно-правового  регулирования миграционных процессов. Эта проблема требует научного осмысления. Однако специальных работ по данной проблематике написано крайне мало. Между тем в этой области немало вопросов, связанных с более точным определением таких понятий, как «беженец», «вынужденный переселенец», с контролем за миграционными процессами. Нерешенными остаются теоретические вопросы о связи миграционных процессов с правами граждан, в частности, с их правом на свободу передвижения,  выбор места жительства, и рядом других.

Заключение.

Многолетние наблюдения свидетельствуют  о широком и устойчивом развитии административного права во многих странах. Оно характерно для разных государств в силу той меры общности государственной организации и функционирования государственных институтов, которая выражена в реализации властных полномочий и единообразном регулировании общественных отношений. При этом наблюдаются и значительные различия, поскольку административное право каждого государства отражает особенность его традиций и истории, устройство, а также специфику системы права. Словом, каждое национальное административное право содержит элементы общего, особенного и единичного.

Исходя из общего анализа  национального административного  права, а также административного  права зарубежных стран, можно сделать вывод, что современная доктрина административного права заключается в обосновании: а) главных направлений развития административно-правового регулирования; б) необходимости изменения его структуры в соответствии с новыми потребностями государственно-правового и экономического строительства, а также развивающимся административным законодательством; в) установления в системе публичного управления административных процедур, правовых режимов и порядков, способствующих появлению эффективного государственного и муниципального управления, защите прав и свобод физических и юридических лиц; г) развития административного права в соответствии с традиционными международно-правовыми стандартами и его «европеизации»; д) формирования административного законодательства, отвечающего принципам и назначению современного правового государства.

Список  используемой литературы:

1. Административное право - укрепление государства и динамика социально-экономического развития (научная конференция) // Государство и право. 2002. N 8.

2. Административное право зарубежных стран.Под редакцией:   Кикоть В. Я. Румянцев Н. В.,  Василевич Г. А.,  М.: Юнити-Дана, 2012. - 432 с.

3. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штаниной. М.: Спарк, 2003. С. 289.

4. Бахрах Д. Н., Казанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999
5. Мишин А.Л. Источники административного права зарубежных стран (США и Великобритания). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1978. С. 13; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное законодательство. М., 1994. С. 67.

6. Статья Актуальные проблемы административного права / А. Таранов, Д. Таранов. Опубликовано : Юрист. - 2004. - № 2

7. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации"

8. Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

¹ По слова одного из ведущих американских административистов К.Дэйвиса, оно регулирует «полномочия и структуру административных учреждений и в особенности включает нормы, регулирующие надзор судов за деятельностью администрации». Цит. по: Shafritz J.M. The Facts of File. Dictionari of Publik Administration. – N. – Y., 1985. P.10.

² Freund E. Cases on Administration law. – St. Paul, 1928. P.1.

³ Foulkes D. Introduction to Administrative Law – L., 1972. P. 9.

⁴ Общие сведения об административном праве Франции. – М., 1973. С.58.