Административно правовой институт государственной службы

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение………………………………………………………………... 3

1. Понятие и принципы функционирования административно-правового института государственной службы………………………………..4

2. Виды государственной  службы и их правовое регулирование..9

3. Основные направления  реформирования института государственной службы на современном этапе развития России………….12

Заключение……………………………………………………………16

Список используемой литературы…………………………… ……17

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  темы работы обусловлена тем, что на современном этапе развития России и становлением правового государства неизмеримо возросло значение государственной службы, которая является непременным атрибутом всей системы государственного управления. Необходимость существования государственной службы и её правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями. Весь мировой опыт и состояние общественных отношений, даже в странах с высокой культурой демократии, показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения.

Цель работы охарактеризовать административно-правовой институт государственной службы на современном этапе развития России. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть понятие административно-правового института государственной службы и его правовое регулирование;

- определить виды государственной службы и принципы её функционирования;

- проанализировать  основные направления реформирования института государственной службы на современном этапе развития России.

Методологическую  основу исследования составили общенаучные  и специальные методы исследования (системный, сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный методы познания).

Теоретическую основу работы образуют научные труды российских учёных, наиболее активно занимающихся проблемами института государственной гражданской службы. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации.

1. ПОНЯТИЕ  И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО  ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Известный русский юрист Н.М. Коркунов считал государственной службой в широком смысле слова всякую деятельность на пользу государству. Он писал: «Деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность». Более конкретно Н. М. Коркунов определял государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определённой задачи государственной деятельности».¹

С точки  зрения современного законодателя, государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации компетенции этих органов, установленной в законо-дательных и иных нормативных актах. Таким образом, государственная служба осуществляется только в таких организациях, которые называются государственными органами или службами, формированиями и учреждениями, реализующими функции государственных органов.

Ст. 1 Федерального закона «О системе государственной  службы Российской Федерации» понимает под государственной службой - профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской  Федерации;

- федеральных  органов государственной власти, иных федеральных государственных  органов;

- субъектов  Российской Федерации;

- органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

- лиц,  замещающих должности, устанавливаемые  Конституцией Российской Федерации,  федеральными законами для непосредственного  исполнения полномочий федеральных  государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов.

Принципы  государственной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы.²

Государственная служба основывается на основополагающих принципах организации и деятельности государственного аппарата, однако ей присущи и специальные принципы, которые закреплены в ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Нормы данного закона являются исходными для всех иных законов и других нормативных актов, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Поэтому принципы, закреплённые в данном Законе, не просто выражают его содержание, раскрывают его смысл, они образуют исходные начала организации государственной службы.

Согласно  ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» построение и функционирование системы государственной службы основаны на следующих принципах:

1. Принцип  федерализма, обеспечивает единство  системы государственной службы  и соблюдения конституционного  разграничения предметов ведения  и полномочий между федеральными  органами государственной власти  и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное положение вытекает из федеративного устройства Российской Федерации.

2. Принцип  законности. Основным конституционным  принципом института государственной  службы является принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении иx прав.

3. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредствен-ное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. В соответствии со ст. 2.18 Конституции человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, а, следовательно, и государственных служащих.

4. Равный доступ граждан к государственной службе, без какой-либо дискриминации. Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой принадлежности и т.д.

5. Единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающие законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Данный принцип закреплён в ст. 6 Закона «О государственной гражданской службе» и выражается во взаимосвязи гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов, которая обеспечивается посредством:

- соотносительности  основных условий и размеров  оплаты труда;

- установление  ограничений и обязательств при  прохождении государственной службы  Российской Федерации различных видов;

- учёта стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

- соотносительности  основных условий государственного  пенсионного обеспечения граждан,  проходивших государственную службу.

6. Взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Данный принцип более детально раскрывается в ст. 7 Закона «О государственной гражданской службе», и обеспечивается посредством:

- единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

- единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

- единства требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих и муниципальных служащих;

- учёта стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

- соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

- соотносительности основных условий  государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, прохо-дивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

7. Открытость государственной службы и её доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

8. Профессионализм и компетентность государственных служащих. Принцип профессионализма предполагает, что государственный служащий должен иметь высокую квалификацию, быть компетентным в вопросах государственной службы, иметь высокие моральные устои и т.д. Некоторые категории государственных служащих должны обладать как общей, так и специальной подготовкой.

9. Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность, как государственных органов, так и физических и юридических лиц.

Кроме вышеперечисленных, Федеральный закон «О государственной гражданской службе» выделяет следующие принципы:

1. Стабильность гражданской службы. Данный принцип - гарантия эффективности государственной гражданской службы, поскольку лишь при высококвалифицированном и стабильном аппарате возможно решение целей государственной службы.

2. Доступность  информации о гражданской службе. Данный принцип является своего рода логическим продолжением принципом равного доступа граждан к государственной службе и принципа открытости государственной службы.

3. Взаимодействие  с общественными объединениями  и гражданами. Посредством закрепления данного принципа гражданская служба не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним. Однако государственные гражданские служащие должны быть всегда независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций.

2. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ 

И ИХ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Система государственной службы включает в  себя следующие виды государственной  службы: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба (п. 1 ст. 2) Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Каждый вид государственной службы имеет своё правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы установлено соответствующими нормативными актами, закрепляющими его правовое положение.

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Гражданская служба может быть:

- обще  функциональной - это осуществление  общих традиционных для всякой  сферы деятельности государственно-служебных  функций, не отличающихся отраслевой  спецификой;

- специальной - это  реализация особо установленных  в нормативных правовых актах  полномочий служащих, занимающих  должности в государственных  органах, имеющих ярко выраженную  отраслевую компетенцию, которая  налагает отпечаток на практическую  деятельность персонала (например: судейская, дипломатическая служба и т.д.).³

В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», основанной на конституционно-правовом принципе федерализма государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную службу, находящаяся в ведении Российской Федерации и государственную службу субъектов Российской Федерации находящихся в их ведении.

Федеральная государственная  служба - профессиональная служебная  деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Федеральная государственная  служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти. Таковыми органами являются: Администрация Президента, Аппарат Правительства, аппарат палат Федерального собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Центральной избирательной комиссии, Счётной палаты, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту и Правительству, а также иные должности, устанавливаемые в соответствии с законодательством.⁴

Государственная служба субъектов Российской Федерации устанавливается законами, принимаемые органами законодательной власти каждого субъекта Российской Федерации.

Согласно  ст. 5 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовое регулирование государственной гражданской службы помимо Конституции Российской Федерации, Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» осуществляется другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами государственных органов.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной  службы.

Военная служба - вид федеральной государственной  службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооружённых Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правовое  регулирование военной службы помимо Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» осуществляется Федеральными законами «О воинской обязанности и военной службе», «Об обороне» и другими нормативно-правовыми актами.

Правоохранительная  служба - вид федеральной государственной  службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Правовое  регулирование правоохранительной службы помимо Федерального Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» осуществляется Федеральными законами «О прокуратуре», «О Федеральной службе безопасности», «О полиции» и т.д.

3. ОСНОВНЫЕ  НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

НА  СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ РОССИИ

В реформе системы  государственной службы Российской Федерации можно выделить несколько  этапов.⁵

Первый этап (1993-1997 гг.) характеризовался отказом от советской партийно-номенклатурной системы, созданием новых кадровых служб и учебно-научных учреждений. Были созданы: Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Росглавкадры), РАГС - Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, появились первые институты и факультеты университетов, в которых начали готовить студентов по специальности «Государственное и муниципальное управление». Была заложена нормативная правовая база государственной службы Российской Федерации.

В июле 1995 г. принят Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». В том же 1995 г. Указом Президента Российской Федерации был утверждён Реестр федеральных государственных должностей Российской Федерации. Одновременно принимались законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие государственную службу субъектов Российской Федерации.

Второй этап (1997 г. - осень 1999 г.). В этот период Администрацией Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была подготовлена Концепция административной реформы (основные положения которой были озвучены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию весной 1998 г.). В этом документе впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы, и представлен замысел реформы - повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества.

 Третий этап (зима 1999 г. - 2002 г.). Одним из значимых решений было утверждение в августе 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Концепция реформы государственного управления Российской Федерации была подготовлена в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант её реформирования.

 Четвёртый этап (ноябрь 2002 г. - 2007 г.). В 2002 г. была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003-2005 годы. Позже срок действия программы был продлён до 2007 года. Ко времени завершения программы был детально проанализирован отечественный и международный опыт, проведены пилотные исследования, созданы экспертные команды в ряде регионов. Всё это стало необходимой базой для реализации концепции реформ и тех целей, которые обозначены в программе реформирования государственной службы. Большое значение имеют эксперименты и пилотные проекты, выполненные в 2004 г. В рамках этих экспериментов на региональном уровне (в органах администраций субъектов и в ряде территориальных органов федеральных ведомств) проводилось апробирование должностных регламентов, служебных контрактов, систем оценки деятельности государственных служащих и оплаты их труда.

В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.

В 2003 и 2004 годах  были приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федераци» и «О государственной  гражданской службе Российской Федерации», которые заложили основы становления государственной гражданской службы как института профессиональной деятельности. В ходе их подготовки был учтён опыт зарубежных государств по созданию системы государственной службы.

 Опыт осуществления мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы. Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

В ходе реформы  государственной службы России четвёртого этапа был введён конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе. В то же время ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и Программы о формировании системы управления государственной службой.

Поэтому президент  России Д. А. Медведев издал Указ № 261 от 10 марта 2009 г. «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».

Целью программы стало «создание целостной  системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования её видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики».⁶

Данная  программа ставит перед собой задачи по завершению качествен-ного преобразования системы государственной службы, оптимизации её организации и функционирования на основе установленных законодательст-вом принципов, внедрения на государственной службе современных кадровых, информационных, образовательных и управленческих технологий.

Согласно п. 2 Указа основными направлениями  реформирования и развития системы  государственной службы Российской Федерации являются:

- формирование системы государственной службы, как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

- внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

- повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Реализация Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы) позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы, оптимизировать её организацию и функционирование на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.

В ходе реформирования государственная гражданская служба Российской Федерации приобретает всё новые черты. Укрепляются тенденции открытости государственной службы, доступности её для граждан, стабильности в интересах общества, деятельности только в рамках демократических законов. За последние годы также качественно изменились характер и объём законотворчества, произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и её субъектами. К таковым относится институт государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Роль законотворчества субъектов Федерации, в том числе в сфере государственной службы, постоянного возрастает. Оно направлено в первую очередь на то, чтобы обеспечивать проведение реформ, развивать и совершенствовать демократические институты, упорядочивать систему власти, включая управление, устанавливать и охранять права и свободы граждан.

Однако, несмотря на многие позитивные изменения в  законодательстве о государственной службе, многие её проблемы, в том числе и в сфере правового статуса государственных гражданских служащих, в полной мере пока не решены, особенно в борьбе с коррупцией в государственном аппарате.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учётом поправок от 30.12.2008 г. № 6,7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009 г.
2. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013 г.) // Парламентская газета, № 98, 31.05.2003 г.
3. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 02.07.2013 г.) // Российская газета, № 162, 31.07.2004 г.
4. Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» от 10.03.2009 г. № 261 (ред. от 10.08.2012 г.) // Российская газета, № 40, 11.03.2009 г.
5. Административное право Российской Федерации: учебник/под ред. Л. Л. Попова. – 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2011. - 477 с.
6. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник.-М.: Зерцало, 2013. - 712 с.
7. Барабашев А. Г. Эволюция государственной службы России: итоги десятилетия (2000-2010) // А. Г. Барабашев; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. – 64 с.
8. Государственная служба: комплексный подход: учебник / Отв. ред.  А. В. Оболонский. М., - 2009. - С. 344.
9. Копытов Ю. А. Административное право: учебник для бакалавров / Ю. А. Копытов. – М.: Юрайт, 2013. - 645 с.
10. Сатышев В.Е. Административное право: учебное пособие. – М.: Омега-Л, 2012. – 256 с.

¹ Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник.-М.: Зерцало, 2013. - С. 144-145

² Административное право Российской Федерации: учебник/под ред. Л. Л. Попова. – 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2011. - С. 291

³ Копытов Ю. А. Административное право: учебник для бакалавров / Ю. А. Копытов. – М.: Юрайт, 2013. – С. 308-309

⁴ Государственная служба: комплексный подход: учебник / Отв. ред.  А. В. Оболонский. М., - 2009. - С. 114.

⁵ Барабашев А. Г. Эволюция государственной службы России: итоги десятилетия (2000-2010) // А. Г. Барабашев; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. – С. 9

⁶ Барабашев А. Г. Эволюция государственной службы России: итоги десятилетия (2000-2010) // А. Г. Барабашев; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. – С. 27