Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы

ВВЕДЕНИЕ

В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно общепринятое понятие государственной службы. До второй половины 1990 г. в специальной литературе чаще всего оно определялось на основе действовавших правовых актов исходя из признания того что государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организаций являющихся государственными служащими

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понималась в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводилась к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти на предприятиях в учреждениях иных организациях; в узком смысле — к выполнению служащими своих обязанностей в государственных органах.

Специфическая концепция государственной службы положена в основу Федеральным Законом РФ от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".1 В трактовке этого закона государственная служба — профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами замещающими государственные должности лишь определенных категорий обозначенных в самом законе.

Целью реферата является рассмотрение основных положений прохождения государственной службы, а также выявление основных направлений видов государственной службы.

Основной задачей являются рассмотрение порядка прохождения государственной службы в органах внутренних дел России.

1. ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1.ПОНЯТИЕ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ  В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Служба – вид общественно полезной деятельности по отправлению определенных полномочий.

Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Виды государственной службы: государственная гражданская, военная, правоохранительная.

Государственная гражданская служба РФ (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).2

Государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ – должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Категории должностей:

1) руководители – должности  руководителей и заместителей  руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) –  должности, учреждаемые для содействия  лицам, замещающим государственные  должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального  обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты  – должности, учреждаемые для  организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

1.2.ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Деление государственной службы на виды обусловлено федеративным устройством РФ принципом разделения властей особенностями отраслей и сфер государственной деятельности.

В соответствии с принципом федерализма различаются:

а) федеральная государственная служба находящаяся в ведении Российской Федерации (п. "т" ст. 71 Конституции РФ)3;

б) государственная служба субъектов РФ находящаяся в их ведении (см. п. 3 ст. 2 Закона об основах государственной службы).

В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати судьи не являются лицами замещающими государственные должности государственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями в частности на них не распространяется действие Закона об основах государственной службы).

Актом специально посвященным регламентации основных вопросов федеральной государственной службы является Закон об основах государственной службы. Однако правовая основа федеральной государственной службы не ограничивается только этим законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ законодательными и иными правовыми актами. Более того закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления-В соответствии с этим законом могут приниматься федеральные законы устанавливающие особенности государственной службы в отдельных государственных органах.

Законом об основах государственной службы регламентируется широкий круг вопросов связанных с организацией федеральной службы ее прохождением социальной защитой государственных служащих и т. д-

Как отмечалось Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопроса о государственной службе в субъектах РФ. Но относя к ведению РФ лишь федеральную службу тем самым предрешает что государственная служба в субъектах находится в их ведении. Однако во-первых вопросы государственной службы не во всех субъектах РФ получили специальную регламентацию подобно федеральной государственной службе; во-вторых государственная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией РФ федеральными законами и иными правовыми актами; в-третьих отдельные вопросы государственной службы в субъектах РФ регламентируются их конституциями и иными правовыми актами;4в-четвертых Конституция РФ не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной службы в субъектах РФ. Например на государственных служащих субъектов РФ распространяется за установленными исключениями действие трудового законодательства находящегося как известно в совместном ведении РФ и ее субъектов.

В таком же ведении находится установление общих принципов организации органов государственной власти которому могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующие органах.

Закон РФ "О системе государственной службы Российской Федерации" "стержневым" ибо содержит по определенным вопросам нормы которые обязаны соблюдаться при регламентации и функционировании государственной службы также в субъектах РФ. Например понятие служащего квалификационные требования к нему ограничения при прохождении им государственной службы и т. д.

Следовательно решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам о чем имеется прямое указание в Конституции РФ но и к другим органам субъектов РФ.

Однако с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий по общему правилу государственная служба субъектов РФ находится в их ведении.

В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах представительной исполнительной и судебной властей. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в главу Конституции РФ "Судебная власть" является механическим то есть не имеющим концептуальной основы.

Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. В специальном смысле к государственной относится служба в различных специализированных отраслях и сферах — военная служба служба в органах внутренних дел таможенных налоговых органах налоговой полиции и др. Характерным для регулирования этих и подобных им видов службы является то что оно обычно является системным охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

1.3.ПРИНЦИПЫ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции РФ или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе РФ об основах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах имеющихся в самом законе например относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др.5

Закон закрепляет следующие принципы:

1. Конституции РФ и  федеральных законов над иными  нормативными правовыми актами  должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

2. Приоритета прав и  свобод человека и гражданина  их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

3. Единства системы государственной  власти разграничения предметов  ведения между РФ и субъектами  РФ.

4. Разделения законодательной  исполнительной и судебной власти.

5. Равного доступа к  государственной службе в соответствии  со своими способностями и  профессиональной подготовкой без  какой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государственную должность обусловливаются характером должностных обязанностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций характерных для тех или иных категорий государственных служащих.

Гражданину претендующему на государственную должность надо иметь образование и подготовку соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности.

6. Обязательности для  государственных служащих решений  принятых вышестоящими государственными  органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

Однако государственный служащий не должен безоговорочно выполнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. На этот счет Законом об основах государственной службы установлены правила которыми он должен руководствоваться Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руководителю издавшему распоряжение и в) вышестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель а в его отсутствие — руководитель издавший распоряжение в письменной форме подтверждает указанное распоряжение государственный служащий обязан его исполнить за исключением случаев когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель

7. Единства основных требований  предъявляемых к государственной службе.

8. Гласности в осуществлении  государственной службы.

9. Профессионализма и  компетентности государственных  служащих.

10. Ответственности государственных  служащих за подготавливаемые и принимаемые решения неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Она должна занимать особое место среди мер направленных на совершенствование системы исполнительной власти. Опыт доказывает что главная причина сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании сколько в безответственности влекущей за собой нарушения норм действующего права. Неприятие защитных мер ведет к правовому нигилизму.

В связи с этим возникает необходимость в правовой защите общества через принятие соответствующих законов определяющих поведение всех государственных служащих особенно руководящих должностных лиц а также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.

11. Внепартийности государственной  службы. В системе государственной службы не допускается создание организаций политических партий и движений. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей не связаны решениями общественных объединений и обязаны руководствоваться законодательством.

12. Отделения религиозных  объединений от государства. На  служебную деятельность государственных  служащих не могут влиять религиозные объединения ибо они отделены от государства.

13. Социальной защищенности  государственных служащих. Им гарантируется денежное содержание оплачиваемые отпуска пенсионное обеспечение и т. д. Государственным служащим на отдельных видах государственной службы могут предоставляться льготы по налогообложению оплате транспорта жилья и др.

14. Стабильности кадров  государственной службы. Положение государственного служащего не должно зависеть от политической конъюнктуры конкретной личности политического руководителя необоснованных организационных импровизаций.

В числе принципов государственной службы не оказалось принципа законности. Его не могут подменить те принципы которые сформулированы в контексте законности выражая ее отдельные требования (например о верховенстве Конституции РФ обязательности решений вышестоящих органов для государственных служащих). Между тем принцип законности является универсальным он не должен иметь для кого-либо каких-либо исключений. Органы государственной власти должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ законы а также подзаконные акты изданные в пределах компетенции и в соответствии с законодательством.6

2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

2.1.  ПОРЯДОК  ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Порядок поступления на государственную службу определяется правовыми актами с учетом:

а) особенностей статуса государственных органов;

б) особенностей сфер и отраслей к которым эти органы относятся;

в) категорий групп государственных должностей;

г) способов замещения этих должностей.

Конституционный принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе не исключает ограничений для поступления на эту службу или занятие конкретных государственных должностей. Ограничения установлены законами и другими правовыми актами.

Гражданин не может быть принят на государственную должность в случаях:

а) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

б) лишения его судом права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

в) наличия заболевания препятствующего выполнению должностных полномочий если специальные требования к состоянию здоровья установлены для соответствующих должностей;

г) наличия близкого родства или свойства с государственным служащим если их служба связана с непосредственной подчиненностью и непосредственной подконтрольностью одного другому- К лицам находящимся в отношениях близкого родства или свойства отнесены родители супруги их братья сестры дети а также братья сестры родители и дети супругов;

д) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну если служба будет связана с использованием таких сведений;

е) наличия гражданства иностранного государства если доступ к государственной службе не урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

ж) отказа от представления сведений в органы налоговой службы о полученных доходах и имуществе принадлежащем претенденту на должность на праве собственности являющихся объектом налогообложения.

Порядок и условия замещения государственных должностей государственной службы в наиболее существенных вопросах регламентируются Законом об основах государственной службы. Им установлено что гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Поступление оформляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы.

Назначение на государственную должность — юридический акт компетентного государственного органа или должностного лица определяющий момент официального возложения на служащего осуществления функций обязанностей и прав определенных данной должностью. Путем назначения замещаются практически все государственные должности государственной службы однако в установленных случаях — по результатам конкурса7

Порядок замещения должностей дифференцирован применительно к назначению впервые или вновь поступающих на государственную службу а также к замещению вакантных должностей. Он различается также в зависимости от категорий и групп государственных должностей.

Конкурс представляет собой конкретную форму замещения должностей включающую элементы выборности. Он имеет целью отбор высококвалифицированных кадров и комплектование ими государственных органов. Конкурс состоит в предварительной оценке профессиональных деловых и нравственных качеств кандидата на должность.

Замещение государственной должности по конкурсу предполагает:

а) избрание на вакантные должности которые следовательно могут замещаться служащими на определенный срок (как правило до пяти лет);

б) объявление в печати о конкурсе на должность с сообщением основных требований к кандидатам на ее замещение;

в) возможность участия в конкурсе нескольких претендентов;

г) рекомендацию кандидата на должность конкурсной комиссией;

д) заключение контракта между администрацией и лицом рекомендованным конкурсной комиссией или избранным на соответствующую должность;

е) издание приказа уполномоченным должностным лицом о назначении на должность.

По конкурсу замещаются определенные категории государственных должностей государственной службы.

В свою очередь конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания. В форме конкурса документов замещаются вакантные старшие государственные должности государственной службы; конкурса-испытания — на замещение вакантных высших главных и ведущих государственных должностей государственной службы-

Конкурс проводится по установленной процедуре. В частности при конкурсе документов конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании о предшествующей трудовой деятельности а также на основании рекомендаций тестирования и т. д.

Конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на соответствующую государственную должность и завершается государственным квалификационным экзаменом.

Решение конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую должность государственной службы либо отказа в таком назначении-

Замещение вакантных государственных должностей федеральной государственной службы по конкурсу регламентируется Положением о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы утвержденным Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 6041.

Государственно - служебные отношения. Лицо принятое на государственную службу приобретает статус государственного служащего и субъекта государственно-служебных отношений. Особенность этих отношений состоит в том что они складываются между государством в лице его органов и государственным служащим осуществляющим служебную деятельность в качестве субъекта юридически-властных отношений. Государственно-служебные отношения значительной части государственных служащих могут складываться не только внутри но и вне рамок органа в котором они занимают должности (между служащими выше- и нижестоящих органов контрольно-надзорных органов).8

Государственно-служебные отношения урегулированные нормами административного права представляют собой разновидность административных правоотношений.

Государственно-служебные отношения возникают на основе одностороннего решения государственного органа (должностного лица) которое во-первых юридически закрепляет поступление гражданина на государственную службу во-вторых служит основанием для выполнения им служебных обязанностей по данной должности в-третьих определяет момент возникновения его обязанностей перед государством а также служебных и личных прав. Перемещение служащих сопровождается также изданием административного акта.

Правоограпичения государственные служащих (их надо отличать от ограничений поступления на государственную службу) обусловлены особенностями государственной службы и имеют целью обеспечение ее эффективного функционирования. Государственная служба неотделима от осуществления государственной власти. Поэтому должны быть определенные в частности правовые препятствия всегда возможному злоупотреблению принадлежностью к этой власти- Установленные правоограничения заключаются в основном в том что государственный служащий не вправе:

а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью кроме педагогической научной и иной творческой деятельности;

б) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации аналогичных органов ее субъектов и органов местного самоуправления;

в) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

г) состоять членом органа управления коммерческой организации если иное не предусмотрено федеральным законом или если ему в установленном порядке не поручено участвовать в управлении этой организацией;

д) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

е) использовать в неслужебных целях средства материально-технического финансового и информационного обеспечения другое государственное имущество и служебную информацию;

ж) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

з) получать от физических и юридических лиц вознаграждения связанные с исполнением должностных обязанностей в том числе и после выхода на пенсию (подарки ссуды услуги и др.);

и) принимать участие в забастовках;

к) использовать свое служебное положение в интересах политических партий общественных в том числе религиозных объединений для пропаганды отношений к ним.9

Для федеральных государственных служащих установлен ряд запретов относительно получения ими без должного разрешения иностранных наград и знаков отличия иностранного государства;

загранкомандировок за счет юридических лиц и граждан за исключением служебных поездок в установленных случаях; совершения определенных действий в отношениях с религией.

Установленные ограничения не преследуют цели ущемления гражданских прав государственных служащих и направлены на обеспечение независимости их служебной деятельности против коррупции на создание нормальных условий для работы государственного аппарата-

Вышеназванные ограничения адресованы государственным служащим занимающим государственные должности государственной службы и не распространяются на служащих государственных предприятий учреждений и организаций.

Прохождение государственной службы отдельными категориями служащих связано с их периодической аттестацией повышением квалификации в специально созданных учебных заведениях на курсах и т. д.

Аттестации проводится для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда. Она должна проводиться не чаще одного раза в два года но не реже одного раза в четыре года-

Огромная значимость для государственных служащих аттестации в результате которой затрагиваются их служебные и личные интересы обусловила то что порядок и условия ее проведения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ.

Оценка деятельности государственного служащего и рекомендации по результатам аттестации выносятся создаваемыми аттестационными комиссиями. По результатам аттестации руководитель органа принимает решение учитывающее также рекомендации аттестационной комиссии.

Повышение квалификации. Государственные служащие повышают квалификацию в различных учебных заведениях: Российской академии государственной службы при Президенте РФ Академии народного хозяйства при Правительстве РФ институтах повышения квалификации государственных служащих функционирующих в различных регионах.

Командировки классные чины ранги форменная одежда. Режим прохождения государственной службы включает регулирование служебных командировок введение для некоторых категорий государственных служащих персональных званий классных чинов рангов форменной одежды знаков различия закрепление права на табельное оружие порядка его применения и использования и т. д. В настоящее время классные чины ранги и т. д. введены для многих категорий государственных служащих органов военизированных и гражданских отраслей и сфер деятельности (обороны внутренних дел железнодорожного водного воздушного транспорта таможенных органов и др.

Прекращение государственной службы. Государственная служба прекращается в результате увольнения государственного служащего на основании и в порядке установленных правовыми актами. Оно возможно по инициативе самого государственного служащего и компетентного государственного органа или должностного лица-Основания увольнения по инициативе государственного органа или должностного лица предусмотрены законодательством о труде. Дополнительно ряд специфических оснований обусловленных особенностями поступления на государственную службу и ее прохождения установлен Законом об основах государственной службы. Подавляющее большинство конкретизированных здесь оснований не связано с отношением государственного служащего к выполнению им должностных обязанностей.