Административно-правовые нормы: понятие, особенности

Введение

Административное право  является базовой, ключевой отраслью наряду с конституционным, гражданским  и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования  разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в различных  сферах общественной и повседневной жизни. Современное российское административное право призвано юридически регулировать, повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения.

Сущность и социальное назначение административно-правового  регулирования общественных отношений  раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли и позволяют, определить ее место в правовой системе России.

Данная работа нацелена на то, чтобы рассмотреть сущность и назначение административно-правовых норм.

Предметом исследования работы являются правовые нормы административного  права. Объектом исследования - правовые нормы.

При написании работы использовалась различная литература, в частности: нормативные акты, периодическая  литература, а также учебники и  учебные пособия.

Следует подчеркнуть, что  почти все авторы, основательно занимавшиеся административным правом, исследовали  административно-правовые нормы и  отношения, причем интерес этот не ослабевает. Разумеется, это не случайно, поскольку именно в данной проблематике во многом проявляется сложная гамма взаимоотношений и связей, складывающихся в области административного права. В литературе существуют различные взгляды, подходы к проблемам развития административно-правовой науки, в которых отражена специфика позиций, критериев и на которые опираются авторы. Среди активно занимавшихся и занимающихся этой проблемой назовем Ю.М. Козлова, Б. М, Лазарева, В.М. Манохина, Г И. Петрова и др. Из названных авторов, по нашему мнению, значительное внимание рассматриваемой проблеме уделил Ю.М. Козлов, труды которого выходят далеко за рамки учебных изданий. При этом надо отметить, что не все положения Ю.М. Козлова воспринимаются как бесспорные, некоторые имеют дискуссионный характер. Именно с этим мы и попробуем разобраться.

1. Административно-правовые  нормы: понятие, особенности

Административное право  состоит из многочисленных правовых норм, сгруппированных во многих случаях  внутри самого административного права  в определенные укрупненные группы, образующие административно-правовые институты, например, институты административной ответственности, государственной службы, форм исполнительной деятельности и др.

Начинаем анализ проблемы с характеристики первичной клеточки, своеобразного фундамента административного  права - с рассмотрения понятия, структуры  и других элементов административно-правовой нормы. В юридической литературе существуют разные варианты определения  административно-правовой нормы.

Кратко охарактеризуем их, а затем сформулируем собственное  определение административно-правовой нормы, разберем вопросы структуры, видов и реализации административно-правовых норм.

Профессор Ю.М. Козлов полагает, что «административно-правовую норму можно определить как устанавливаемое государством правило, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере механизма исполнительной власти (в широком смысле) государственного управления» Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. - с. 59.

Профессор Б.М. Лазарев: «Норма… административного права есть установленное… государством правило, которое призвано регулировать отношения в сфере государственного управления и реализация которого, как и норм других отраслей права, подкрепляется на случай невыполнения принудительной силой государства».

Пpoфeccop В.М. Манохин: «…нормы административного права есть установленные компетентными органами, строго определенные, обеспеченные мерами государственного принуждения правила поведения участников государственного управления».

Д.М. Овсянко: «Административно-правовая норма есть установленное или санкционированное государством (Федеральным Собранием Российской Федерации, органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, органом исполнительной власти) правило поведения с целью регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти (государственного управления)».

Выделим некоторые характерные  черты, присущие административно-правовой норме.

Прежде всего, большая  часть норм административного права  носит императивный (повелительный) характер. Их нарушение влечет за собой  юридическую ответственность, в  том числе нередко на основе норм административного права. В то же время, например, в КоАП РФ среди  норм административного права значительный удельный вес имеют нормы о  поощрении за хорошую работу, добросовестное выполнение своего долга. В литературе отмечается: нормы административного  права определяют границы рекомендуемого или допускаемого должного поведения  людей, деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц; устанавливают  правовой режим взаимоотношений  субъектов государственного управления и местного самоуправления.

Профессор Ю.М. Козлов развернуто характеризует административно-правовые нормы. По его мнению, административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования всей системы исполнительной власти (как государственного управления в целом, так и его отдельных звеньев, рационального их взаимодействия); определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций. Административно-правовые нормы предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности. Выделяется также вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества). Любая правовая норма есть акт правотворчества, и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия пo самостоятельному установлению правовых норм, т.е. правотворчеству.

Исходя из имеющихся определений  и основываясь на вышеприведенных  соображениях, касающихся характеристики административно-правовых норм, мы пришли к выводу, что нам наиболее близко следующее определение административно-правовой нормы: это санкционированное государством и поддерживаемое в случае необходимости  его принудительной силой правило  поведения (на этом моменте сходится большинство авторов определений), предназначением и непосредственными  целями которого являются регулирование  общественных отношений в сфере  исполнительной власти, административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений, их связей с исполнительной властью, контроля за ее деятельностью и ответственности указанное власти перед обществом и гражданином. Это в известной мере условное определение, возможны и другие варианты.

Структура административно-правовой нормы - это ее внутреннее строение, состав. В этом смысле в структуре  различаются гипотеза, диспозиция, санкция.

Гипотеза содержит указание на фактические условия, при наличии  которых следует и можно действовать  определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы  административного права, являются юридическими факторами. Они порождают, изменяют или прекращают административные правоотношения. Например, Закон о  воинской обязанности и военной  службе предусматривает, что граждане РФ, достигшие 18 лет, обязаны встать на воинский учет.

Диспозиция - основная часть  административно-правовой нормы. Она  определяет само правило поведения, предписываемое, дозволяемое или  рекомендуемое данной нормой права.

Санкция предписывает меру конкретной ответственности для  нарушителя административно-правовой нормы. Наиболее распространенными  санкциями являются меры дисциплинарной и административной ответственности  и меры пресечения.

Нередко структурные элементы административно-правовой нормы находятся  в различных статьях или частях нормативного акта и даже в разных нормативных актах.

Таким образом, мы выяснили, что административно-правовая норма - это установленное государством или уполномоченным им органом обязательное правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти. В структуре административно-правовой нормы различают гипотезу, диспозицию и санкцию.

2. Классификация  административно-правовых норм

В литературе существуют различные  классификации административно-правовых норм.

Как отмечается в различных  трудах по административному праву, наиболее общий характер имеет выделение  двух основных видов административно-правовых норм: материальные и процессуальные. Главная особенность административно-правовых норм состоит в том, что они  в юридическом порядке закрепляют комплекс прав и обязанностей, а  также ответственность субъектов  регулируемых административным правом общественных отношений, часто именуемых  управленческими отношениями. В  материальных нормах находит свое проявление тот правовой режим, в рамках которого призвана функционировать система  исполнительной власти. Такие административно-правовые нормы устанавливают статус органов  исполнительной власти, их. Структуру, компетенцию, организационные формы деятельности, основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и гражданина, контроль за органами исполнительной власти и их ответственность перед гражданином и обществом, взаимосвязь с различного рода объектами, а также органами исполнительной власти различных видов и уровней.

К числу процессуальных административно-правовых обычно относят нормы, регламентирующие динамику функционирования органов  исполнительной власти, связанные с  ней и обусловленные ею отношения. Процессуальные административно-правовые нормы не всегда имеют четкие рамки  и границы, однозначно определяющие их процедурно-процессуальный характер, что на практике затрудняет разграничение  материальных и процессуальных прав. Например, нормы, определяющие порядок  приема, рассмотрения, разрешения жалоб  и заявлений граждан, имеют аспекты  не только процессуального, но и материального  административного права.

Примерно то же можно сказать  о правовых нормах статуса конкурса на замещение должности в федеральных  органах исполнительной власти и  порядке его проведения. В этом случае в единое целое смыкаются  статутные и процессуальные административно-правовые нормы. Главная особенность процессуальных частей подобных административно-правовых норм, или «частное» процессуальных административно-правовых норм, состоит  в определении порядка (процедуры) реализации, установленного нормами  материального административного  права в рамках регулируемых отношений. Подчеркнутые выше взаимная зависимость  и связь материальной и процессуальной частей многих административно-правовых норм серьезно затрудняют организационно-правовое обеспечение части, именуемой административным процессом.

Помимо данного общего деления, существуют также административно-юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения различного рода административно-правовых споров.

Административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны деятельности по управлению, именуются административно-процедурными. Это, например, нормы, определяющие порядок  деятельности Правительства РФ (регламент), регламенты других органов исполнительной власти, правила подготовки заседаний, оформления принятых решений. Грань  в таких случаях между административно-процессуальными  и административно-процедурными нормами  еще менее заметна. Иногда выделяют регулятивные и правоохранительные административно-правовые нормы. Но ведь правоохранительные нормы, независимо от их особенностей, обладают качествами регулятора соответствующих отношений.

Более важное значение имеет  классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного  юридического содержания. На основе указанного критерия можно выделить следующие  виды административно-правовых норм:

1) обязывающие, т.е. предписывающие  в предусмотренных данной нормой  условиях совершать определенные  действия. Веления, которые содержатся  в такого рода административно-правовых  нормах, могут быть выражены как  обязательное предписание. Например, при приеме на работу либо  переводе на другую должность  администрация обязана издать  приказ; создающиеся общественные  или коммерческие объединения  должны пройти регистрацию; ряд  органов, учреждений и организаций,  чтобы иметь право нa занятие  определенной деятельностью, должны  вначале получить лицензию от  соответствующей инстанции (органа), дающую право заниматься указанной  деятельностью;

2) запрещающие административно-правовые  нормы, т.е. такие, которые предусматривают  запрет на совершение тех или  иных действий в условиях, определенных  данной нормой. Запреты могут  носить либо общий, либо специальный  характер. Например, действие (бездействие), составляющее административное  правонарушение, является общим  запретом. Милиции запрещено применять  специальные средства и огнестрельное  оружие в отношении женщин  с явными признаками беременности, граждан с признаками инвалидности; должностным лицам таможенных  органов (разновидность органов  исполнительной власти) запрещается  применять огнестрельное оружие  в отношений женщин, граждан с  явными признаками инвалидности  и несовершеннолетних, кроме случаев  оказания ими вооруженного сопротивления,  совершения вооруженного, группового  либо иного нападения, угрожающего  жизни и здоровью работников  таможенных органов РФ, а также при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние люди (ст. 427 ТК ПФ).

Перечисленные выше нормы - запреты специального характера;

3) уполномочивающие или  дозволительные административно-правовые  нормы. В этих нормах, разнообразных  по наименованию, выражается предусмотренная  административно-правовой нормой  возможность адресата действовать  в рамках требований данной  нормы по своему усмотрению. Нет  прямых предписаний, как и запретов. Однако норма создает определенный  правовой режим, в рамках которого  участники регулируемых отношений  действуют нe произвольно, а  подчиняясь указанному режиму. Отсутствие  предписаний и запретов свидетельствует  о наличии иного средства юридического  воздействия, а именно - разрешения. Дозволение фактически означает  разрешение данной нормой в  данных условиях совершать либо  не совершать данные действия. Поэтому в административно-правовой  литературе дозволительные нормы  соответственно могут характеризоваться  как разрешительные.

Помимо перечисленных  и кратко охарактеризованных видов  административно-правовых норм, существуют стимулирующие (поощрительные) нормы  и рекомендательные.

Первые обеспечивают с  помощью соответствующих средств  материального или морального воздействия  должное поведение участников регулируемых общественных отношений. В литературе отмечается: удельный вес подобного  рода административно-правовых норм имеет  тенденцию к возрастанию, что  связывается с использованием в  процессе реализации исполнительной власти экономических рычагов (методов). Именно в таком аспекте говорится  об установлении налоговых, таможенных и иных льгот, освобождении от налогового обложения, применении льготного кредитования.

Особенность вторых состоит  в том, что даваемые ими рекомендации, как правило, не имеют юридически обязательного характера.

Таким образом, наиболее общей  классификацией административно-правовых норм является деление их на материальные и процессуальные. Однако также важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного  юридического содержания. На основе данного  критерия выделяют обязывающие, запрещающие  и уполномочивающие административно-правовые нормы. Кроме того также выделяют стимулирующие и рекомендательные административно-правовые нормы.

3. Реализация административно-правовых  норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование  содержащихся в них правил поведения  в интересах регулирования управленческих общественных отношений. В этом процессе участвуют все стороны указанных  отношений, но, естественно, по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных способа реализации административно-правовых норм: исполнение и применение.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим  предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового  режима в cфepe государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим  средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от исполнения применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих  субъектов исполнительной власти. Оно  практически выражается в издании  полномочным органом (должностным  лицом) индивидуальных юридических  актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение  по жалобе гражданина, регистрация  общественного объединения и  т.п.). Административно-правовая норма  реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных  действующим российским законодательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при  рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

Таким образом, исполнение и  применение есть два основных способа  реализации административно-правовых норм. Самостоятельное значение имеет  вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе. Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также  могут иметь юридическую силу в отношении различного круга  лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую  распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно  добавить, что в некоторых случаях  административно-правовые нормы могут  действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы  транспортных министерств и ведомств). Возможен их «выход» и за Государственную  границу РФ. Это имеет место  тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся и зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало  закономерным для взаимоотношений  между суверенными государствами - членами Содружества Независимых  Государств (СНГ).

В пределах России административно-правовые нормы распространяются также и  на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, нe ограничены определенными  сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного  положения).

3аконную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания содержащих их нормативных актов (например, указов Президента или постановлений Правительства ПФ), либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения административно-правовых норм до исполнителей.

В Российской Федерации действуют  некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют  свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами РФ.

Законы и другие правовые акты, содержащие административно-правовые нормы и действовавшие на территории до вступления в силу Конституции  РФ, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.

Принципиальное значение для действия административно-правовых норм, как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции РФ: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст. 15).

Особую значимость процесс  реализации административно-правовых норм приобретает в связи с  особенностями современного федеративного  устройства России, поскольку к компетенции  органов государственной власти субъектов РФ отнесено самостоятельное  установление нормативных правовых актов. Практика многих лет, к сожалению, демонстрирует немало фактов, суть которых в том, что на уровне субъектов  РФ устанавливаются правовые нормы, в том числе и административно-правовые, не соответствующие федеральному законодательству. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ (ч. 5) установлено, что в случае противоречий между нормативными правовыми актами субъектов РФ и федеральными приоритет отдается федеральным. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» СЗ РФ. № 42. Ст. 5005; Российская газета. 2000. 1 авг.; 2001. 14 февр. от 6 октября 1999 г. с последующими изменениями и дополнениями, нормативные правовые акты субъектов РФ, признанные судом, противоречащими федеральному и региональному законодательству, подлежат приведению в соответствие с законом в течение шести месяцев.

Таким образом, исполнение и  применение есть два основных способа  реализации административно-правовых норм. Особое значение имеет вопрос о пространственных и временных  границах административно-правовых норм, а также об их юридической силе в отношении различного круга лиц.

4. Формы выражения  административно-правовых норм

Юридические нормы нуждаются  во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы  с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы  права включаются как статьи, пункты, параграфы и т.д. в акты государственных  и муниципальных органов. Такие  «акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения» Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник  для вузов. - М.: Изд. НОРМА, 2002. С.37.

Источниками административного  права являются акты государственных  органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Четвёртой важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации  ее деятельности нужно большое число  законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных  актов.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Ho много и «смешанных», многоотраслевых; в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного  и трудового; административного  и гражданского).

На наш взгляд наиболее полную классификацию источников административного  права приводит Д.Н. Бахрах.

В зависимости от того, кем  приняты акты, содержащие нормы; а  значит, и по их юридической силе все источники административного  права нужно поделить на несколько  групп:

I. Акты, принятые на основе  референдумов и акты законодательных  органов;

Акты Президента Российской Федерации;

Акты государственной  администрации;

Акты муниципальных органов;

V. Публичные договоры;

VI. Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

I. В первой группе источников  можно различать:

1. Федеральные законы  и иные нормативные акты Федерального  Собрания Российской Федерации

а) Конституция Российской Федерации;

б) Федеральные Конституционные  законы (Федеральный Конституционный  закон «О Правительстве Российской Федерации», «Об уполномоченном пo правам человека в Российской Федерации» и  др.);

в) Федеральные законы (ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; Кодекс об административных правонарушениях и др.);

г) декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат  Федерального собрания Российской Федерации (Постановление Совета Федерации  Федерального собрания РФ «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ»).

2. 3аконодательные акты субъектов Федерации:

а) конституции; уставы субъектов  Федерации (Устав Саратовской области);

б) законы субъектов Федерации (Закон Саратовской области «О губернаторе Саратовской области»).

II. Вторая группа - акты  Президента Российской Федерации.  Поскольку Конституция Российской  Федерации не отнесла Президента ни к одной из трёх ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента - важнейший источник административного права.

Акты Президента Российской Федерации - это:

а) указы Президента (Указ Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих»);

б) распоряжения Президента().

III. Третья гpyппa акты государственной  администрации - самая многочисленная  как по количеству актов, так  и по их источникам.

Административные акты федеральных  органов и организаций:

а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (Постановление Правительства РФ «О завершении реализации федеральной  целевой программы «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе» (2001-2005)»);

б) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных  федеральных органов специальной  компетенции (Приказ Минобразования РФ «О предоставлении государственными и  муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать детей вне рамок образовательных программ»);

в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных  федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций  государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

г) акты руководителей аппаратов  Государственной Думы, Правительства  Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

д) акты Банка России.

2. Административные акты  субъектов Федерации:

а) указы, постановления и  другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

в) приказы; постановления  центральных органов специальной  компетенции субъектов Федерации;

г) приказы, постановления  местных органов государственной  власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

IV. Любые правовые нормы,  регулирующие вопросы административного  принуждения, являются административными.  И если такие нормы принимаются  решениями муниципальных органов,  эти акты становятся источниками  отраслевых норм.

V. В правовой жизни  России постепенно увеличивается  роль публичных договоров, содержащих  нормы административного права.  В пятую группу источников  административного права входят  четыре вида договоров Демин  А.В. Нормативный договор как  источник административного права  // Государство и право. 1998. №2. С. 15-21..