Административно-правовые основания приобретения и переоформления права на земельные участки

Введение

В настоящее время в Российской Федерации идет бурное развитие земельных правоотношений по поводу купли-продажи, аренды, дарения и др. сделок с недвижимостью и земельными участками в частности. Для такого развития сегодня принимаются множество нормативно-правовых актов как на уровне федерации, так и на уровне субъектов Российской федерации.

В отношениях, складывающихся по поводу оборота земельных участков, всегда было в нашей стране много нерешенных вопросов, в т.ч. и в сфере документального оформления участков земли в собственность или др. вещные права, а особенно это проявлялось в сложный для развития нашей страны период в начале 1990 - х. Постоянно шли дискуссии в среде российских ученых и законодателей, каким образом лучше отрегулировать такие земельные правоотношения и результатом жарких споров и дискуссий стал новый Земельный кодекс Российской Федерации, который расставил основные акценты для решения сложившихся проблем.

Ведущие российские ученые-правоведы, среди которых Н.А. Прохорова, М.А. Попов, В.А. Евсегнеев, и многие другие также не оставили без внимания эту тему, что подтверждает ее актуальность.

В своей работе я хотел бы рассмотреть особенности оформления и переоформления прав на земельные участки. Максимально осветить важнейшие особенности, связанные с порядком оформления различных вещных прав на земельные участки и уяснить сущность является целью моей работы.

Для достижения этой цели мне необходимо будет выполнить ряд задач:

• выявить важнейшие проблемы, с которыми сталкиваются при изучении данного юридического явления - вещные права на земельный участок и порядок их оформления;
• проанализировать данные проблемы с точки зрения права и законодательства в частности;
• а также обозначить основные направления их решения.

1. Земельные участки как  объекты гражданских прав

Как известно, под правовым режимом имущества понимается наличие особых правил реализации правомочий по владению, пользованию и распоряжению. Правовой режим отдельных видов недвижимого имущества существенно различается. Земельный участок - особый объект права собственности, свободное пользование которым исключительно по усмотрению собственника не допускает ни один современный правопорядок. Согласно ст. 6 Земельного кодекса См.: «Российская газета» от 30 октября 2001 г., N 211-212. РФ объектами земельных отношений являются:  земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.

Земля сама по себе не является объектом имущественных прав, она выступает природным ресурсом, источником формирования земельных участков объектов гражданских прав, недвижимых вещей. Отношения по использованию и охране земель регулируются земельным законодательством. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (ст. 3 ЗК).

Правовой режим земельных участков определяется: оборотоспособностью участка; категорией земли (целевым назначением); разрешенным использованием участка; территориальной зоной и градостроительным регламентом (для земель поселений).

Главами III и IV ЗК предусмотрены следующие виды прав на землю: собственность; постоянное (бессрочное) пользование; пожизненное наследуемое владение; ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут); аренда земельных участков; безвозмездное срочное пользование.

Такие ограниченные вещные права на землю, как постоянное пользование и пожизненное наследуемое владение, возможны только в отношении участков из состава государственных или муниципальных земель. В соответствии с ЗК и иным земельным законодательством способ и порядок приобретения прав на государственные или муниципальные земельные участки определяется различными факторами, в частности:

• категорией и разрешенным использованием земельного участка;
• статусом землепользователя - гражданством физического лица, наличием у него определенных льгот или организационно-правовой формой юридического лица;
• существованием права на землю до введения в действие ЗК.

Статья 33 ЗК определяет порядок установления предельных (максимальных и минимальных) размеров предоставляемых участков. Предельные размеры участков для дачного строительства, ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, вообще участков из земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются законами субъектов РФ (п. 1 ст. 33 ЗК, п. 1 ст. 4 Закона «Об обороте земель»). Предельные размеры участков для подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Для иных целей предельные размеры участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией (п. 3 ст. 33 ЗК).

Например, Законом Московской области от 17.06.2003 N 63/2003-03 «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Московской области» установлены следующие минимальные размеры земельных участков: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - 2 га; садоводства и дачного строительства - 0,06 га; огородничества - 0,04 га. Максимальные размеры участков для крестьянского (фермерского) хозяйства - 40 га; садоводства - 0,15 га, огородничества - 0,10 га; дачного строительства - 0,25 га. Одновременно в указанных пределах конкретные размеры участков определяются органами местного самоуправления.

Таким образом, исходя из вышеизложенного теоретического материала можно сделать вывод о том, что земельные участки в Российском гражданском законодательстве имеют статус оборотоспособных объектов гражданского права (за искл. спец. правил, установленных Законом), а, следовательно, существует и определенный порядок оформления и переоформления прав на такие объекты гражданского права, о которых ниже и пойдет речь.

2. Основания возникновения  прав на землю

Земельный кодекс РФ определяет круг оснований возникновения только тех прав на земельные участки, которые предусмотрены гл.3 и 4 ЗК: право собственности (гл.3), право постоянного (бессрочного) пользования (ст.20), право пожизненного наследуемого владения (ст.21), право аренды (ст.22), право ограниченного пользования чужим земельным участком - сервитут (ст.23), право безвозмездного срочного пользования (ст.24).

При определении оснований возникновения вышеперечисленных прав на земельные участки ЗК РФ делает отсылку к основаниям, установленным гражданским законодательством и иными федеральными законами.

Право постоянного (бессрочного) пользования в соответствии с п.1 ст.20 ЗК РФ возникает на основании административного акта (акта о предоставлении). Вместе с тем ГК в соответствии с п.2 и 3 ст.268 предусматривает в качестве основания возникновения этого права сделки.

Право пожизненного наследуемого владения в соответствии со ст.18 ЗК РСФСР возникало на основании административного акта (акта о предоставлении). ЗК в п.1 ст.21 не предусматривает возможности предоставления такого права после своего вступления в силу.

Право аренды земельного участка в соответствии со ст.606 Гражданского кодекса РФ См.: «Российская газета» от 8.12.1994 г., от 6,7,8.02.1996 г., 28.11.2002 г. возникает на основании договора аренды.

Основания возникновения права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) являются различными в связи с введением ЗК новой разновидности сервитута - публичного сервитута. ГК устанавливает единственно возможную конструкцию права ограниченного пользования земельным участком, который назван п.1 ст.23 ЗК частным сервитутом, основания возникновения которого определяются в соответствии с гражданским законодательством. Пункт 3 ст.274 ГК предусматривает два основания возникновения сервитута:

1) соглашение между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка;

2) судебное решение об  установлении и условиях сервитута - в случае недостижения указанными лицами соглашения.

Основаниями возникновения права безвозмездного срочного пользования могут быть как сделки, так и акт о предоставлении права безвозмездного срочного пользования земельным участком. В соответствии с пп.1 п.1 ст.24 ЗК «в безвозмездное срочное пользование могут передаваться земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности органами исполнительной власти или органами местного самоуправления». В соответствии с пп.2 п.1 ст.24 ЗК граждане и юридические лица, являющиеся собственниками земельных участков, могут предоставлять их в безвозмездное срочное пользование другим лицам на основании договора.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что ЗК РФ не содержит исчерпывающего перечня прав на земельные участки и сделок, на основании которых они возникают.

Кроме того, он содержит требование государственной регистрации прав на земельные участки. Государственная регистрация регулируемого гл.3 ЗК права собственности (его возникновения, перехода и прекращения), а также перечисленных в гл.4 ЗК права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права аренды и права ограниченного пользования земельным участком (сервитута) уже предусмотрена ГК (см. ст.131) и Законом о регистрации прав на недвижимость См.: «Российская газета» от 30.07.1997г. №145. (см. п.1 ст.4, ст.26). Необходимость же государственной регистрации права безвозмездного срочного пользования до вступления в силу ЗК законодательством не предусматривалась. Она введена впервые. Такое нововведение представляется не вполне оправданным, если учитывать положения законодательства, определяющие критерии отнесения имущественных прав к правам, подлежащим государственной регистрации. В соответствии со ст.131 ГК и п.1 ст.4 Закона о регистрации прав на недвижимость государственной регистрации подлежат вещные права (их возникновение, переход и прекращение), а также ограничения (обременения) этих прав. Право же безвозмездного срочного пользования не относится ни к вещным правам (см. ст.216 ГК), ни к ограничениям (см. ст.699 ГК).

Поскольку в соответствии со ст.699 ГК расторжение договора безвозмездного пользования возможно в любой момент по требованию любой стороны с извещением о предстоящем расторжении не позднее, чем за один месяц, требование о государственной регистрации такого права может негативно повлиять на права и интересы третьих лиц в отношении земельного участка. Например, если в случае расторжения такого договора по желанию одной из сторон (в соответствии со ст.699 ГК) запись о наличии права безвозмездного срочного пользования земельным участком в ЕГРП не была изменена, а земельный участок в то же время был сдан его собственником в аренду третьему лицу, у арендатора могут возникнуть проблемы с государственной регистрацией права аренды земельного участка. Земельный кодекс РФ ограничивает круг сделок с земельными участками, подлежащих обязательной государственной регистрации, случаями, предусмотренными федеральными законами. В соответствии с ГК государственной регистрации подлежат: договор продажи жилого дома, квартиры, части жилого дома или квартиры (п.1 ст.558 ГК), договор продажи предприятия (п.3 ст.560 ГК), договор мены жилыми помещениями (ст.567 и п.1 ст.558 ГК), дарение недвижимого имущества (п.3 ст.574 ГК), договор ренты, предусматривающий отчуждение недвижимого имущества под выплату ренты (ст.584 ГК), договор аренды имущества (жилого помещения), предусматривающий переход в последующем права собственности на это имущество арендатору (п.3. ст.609 ГК), договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года (п.2 ст.651 ГК), договор аренды предприятия (п.2 ст.658 ГК), договор доверительного управления недвижимым имуществом, которое относится к жилым помещениям, а также договор доверительного управления предприятием (п.2 ст.1017 ГК, п.1 ст.558 ГК, п.3 ст.560 ГК).

Таким образом, ЗК РФ устанавливает закрытый перечень сделок, подлежащих государственной регистрации. Однако ни ГК (ст.131), ни Закон о регистрации прав на недвижимость, ни акты земельного законодательства не устанавливают исчерпывающего перечня сделок, подлежащих государственной регистрации, а лишь определяют критерии их отнесения к сделкам, подлежащим государственной регистрации: сделки, направленные на установление, изменение и прекращение вещных прав, и сделки, направленные на установление обременений вещных прав. Учитывая тот факт, что в соответствии с пп.1 п.1 ст.8 ГК гражданские права (в т.ч. и права на земельные участки) могут возникать из «: договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему», следует заключить, что сделка, прямо не предусмотренная законом, но приводящая к установлению ограничений (обременений) вещных прав на земельные участки, в соответствии со ст.164 и 131 ГК и п.1 ст.4 Закона о регистрации прав на недвижимость должна подлежать государственной регистрации. Установление такого закрытого перечня сделок, подлежащих государственной регистрации, во-первых, входит в противоречие с нормами ст.131, 164 ГК и п.1 ст.4 Закона о регистрации прав на недвижимость и, во-вторых, повлечет негативные практические последствия.

Рассмотрим отдельные особенности оформления прав по договору купли-продажи земельных участков. Заключение договоров купли-продажи участков регулируется 7 «Продажа недвижимости» гл. 30 «Купля-продажа» ГК. Согласно общей для всех видов недвижимости норме ст. 551 ГК обязательной регистрации подлежит переход права к покупателю. Только для двух видов недвижимости - жилых помещений и предприятий как имущественных комплексов - дополнительно регистрации подлежат договоры купли-продажи (ст. 558, 560 ГК). Договоры купли-продажи земельных участков не подлежат государственной регистрации, так же как и договоры купли-продажи иной недвижимости нежилого назначения - зданий, садовых и дачных домов, гаражей, иных строений, сооружений, нежилых помещений. Данные сделки считаются заключенными с момента подписания. Статьей 37 ЗК РФ установлены следующие особенности купли-продажи и мены земельных участков.

1. Объектом купли-продажи  могут быть только земельные  участки, прошедшие государственный  кадастровый учет. В соответствии  с требованиями ст. 554 ГК и п. 1 ст. 8 Закона о регистрации прав  в договоре должны быть указаны:

• местоположение участка;
• площадь;
• кадастровый номер;
• категория земли (целевое назначение);
• разрешенное использование участка.

2. Продавец при заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием.

С учетом п. 3 ст. 37 ЗК в договор также могут быть включены сведения:

• о разрешении на застройку данного земельного участка;
• об использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка;
• о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка;
• иная информация, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка.

В случае предоставления заведомо ложной информации покупатель вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков.

3. Признаются недействительными  условия договора:

• устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию;
• ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей;
• ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами.

При сделках с земельными участками, находящимися в частной собственности физических и юридических лиц, цена отчуждаемого земельного участка определяется по соглашению сторон. При согласовании цены участка можно воспользоваться данными о рыночной стоимости или государственной кадастровой оценки земель (ст. 66 ЗК). Рыночная стоимость участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 27.02.2003) См.: «Российская газета», N 148-149, 06.08.1998. по договору между заказчиком и оценщиком. Государственная кадастровая оценка земли производится органами Росземкадастра в соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 N 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель» См.: «Российская газета» («Ведомственное приложение»), N 16, 22.04.2000. Нормативная цена земли указывается в кадастровом плане участка.

Законом не установлено, что кадастровая стоимость земельного участка обязательное условие сделки. Однако при залоге земельного участка установленная договором об ипотеке оценка участка не должна быть ниже его нормативной цены (ст. 67 Закона об ипотеке). Справка о нормативной цене земли также требуется для нотариального удостоверения сделки с участком.

3. Документальное оформление  и переоформление прав на земельный  участок

Конституция Российской Федерации установила, что важнейшей обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе их права иметь в частной собственности землю (ст.2, 8, 9, 35, 36).

В целях реализации этой обязанности органы государственной власти проводят государственную регистрацию прав на землю, которая до 30 января 1998 года осуществлялась посредством:

• внесения сведений о правовом положении земельных участков в государственную кадастровую книгу земель;
• заполнения форм государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
• оформления и выдачи документов, удостоверяющих права на землю.

Все эти действия уполномочены осуществлять Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы.

Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», введенный в действие с 30 января 1998 года, установил, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - государственная регистрация прав) заключается во внесении записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, совершении надписей на правоустанавливающих документах и выдаче удостоверений о произведенной государственной регистрации прав. Государственная регистрация прав проводится учреждением юстиции по государственной регистрации прав (ст.9, 13, 14 Закона).

Подобное «реформирование» системы государственной регистрации прав на землю привело к возникновению сложнейших проблем. Отметим, в частности, лишь одну, имеющую непосредственное отношение к теме статьи.

Свидетельство на право собственности на землю является документом, удостоверяющим это право, и в то же время государственная регистрация прав (удостоверенная, например, посредством совершения специальной регистрационной надписи на договоре купли-продажи земельного участка) - единственное доказательство существования зарегистрированного права. Обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которые оформлены после введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (п.1 ст.2, п.2 ст.4).

Исходя из смысла и содержания этих норм закона, оформление и выдача свидетельств на право собственности и иных правоудостоверяющих документов с 30 января 1998 года должны прекратиться.

Однако отсутствует как правовое (разработка Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, приведение нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ в соответствие с указанным Законом), так и организационное (создание системы учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним) обеспечение введения новой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Анализ Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» показывает, что он не согласован с действующей системой регистрации прав на землю, не обеспечен надлежащим механизмом введения в действие.

Думается, необходимо поставить перед законодателями Российской Федерации вопрос о необходимости внесения изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» с целью сохранения и усовершенствования действующей системы регистрации прав на земельные участки.

Значение документов, удостоверяющих права граждан и юридических лиц на земельные участки:

1. Оформление и выдача  правоудостоверяющих документов есть акт признания и защиты государством прав граждан и юридических лиц на земельные участки.

Отсутствие у лица правоудостоверяющих документов влечет ряд неблагоприятных последствий:

• указанное лицо может быть привлечено к административной ответственности за самовольное занятие земель и подвергнуто штрафу (граждане - от одного до трех, должностные лица - от пяти до десяти, юридические лица - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда).
• жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, является самовольной постройкой (ст.222 ГК).

2. Свидетельство на право  собственности на землю и иной  правоудостоверяющий документ служат основанием при совершении сделок купли-продажи, залога аренды, а также при осуществлении иных действий по владению, пользованию и распоряжению земельным участком в соответствии с действующим законодательством.

3. Документ, удостоверяющий  право собственности, владения и  пользования (аренды) земельным участком, является основанием для установления  налога и арендной платы за  землю

Впредь до выдачи документов, удостоверяющих право собственности, владения или пользования земельным участком, по согласованию с соответствующими комитетами по земельным ресурсам и землеустройству используются ранее выданные государственными органами документы, удостоверяющие это право.

Виды документов, удостоверяющих права граждан и юридических лиц на земельные участки:

В зависимости от вида прав граждан и юридических лиц на земельные участки различаются документы, удостоверяющие:

1. Право собственности.

2. Право бессрочного (постоянного) пользования.

3. Право пожизненного  наследуемого владения.

4. Право аренды.

5. Право временного пользования.

Право собственности, бессрочного (постоянного) пользования, пожизненного наследуемого владения по своей сути вещные права, поэтому помимо правоустанавливающих документов (решения органов, в компетенцию которых входит право предоставления земельных участков, договоры купли-продажи земельных участков и др.) гражданам и юридическим лицам выдаются соответствующие правоудостоверяющие документы (они рассмотрены выше).

Право аренды и временного пользования - обязательственные права, и соответствующие правоудостоверяющие документы (свидетельства на право аренды, например) гражданам и юридическим лицам не выдаются. В этом качестве выступают сами договоры - аренды и временного пользования, заключаемые на основе типовых.

Форма договора аренды земель сельскохозяйственного назначения утверждается Правительством РФ.

К землям сельскохозяйственного назначения законодательство относит земельные участки, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих нужд (для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и др.).

Формы договора аренды земельных участков другого целевого назначения утверждаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, распоряжением мэра Москвы от 1 октября 1996 года N 347/1-РМ утвержден Договор краткосрочной аренды земельного участка, распоряжением Комитета по управлению имуществом Московской области от 2 июля 1996 года N 66 утверждена форма типового договора аренды земельного участка (для приватизированных предприятий и арендаторов прочно связанного с земельным участком иного недвижимого имущества).

5. Форма договора временного  пользования землей сельскохозяйственного  назначения также утверждается  Правительством РФ. Поскольку разграничение земель, находящихся в государственной собственности, пока не произведено, документы, удостоверяющие их права собственности, не выдаются.

Основания и сроки оформления и выдачи документов, удостоверяющих права на земельные участки также определяются гражданским и земельным законодательством.

Права граждан и юридических лиц на земельные участки возникают по разным основаниям:

1. Из договоров и иных  сделок.

2. Из актов государственных  органов и органов местного  самоуправления, которые предусмотрены  законом в качестве основания  возникновения прав на земельные  участки.

3. Из судебного решения, установившего право на земельный  участок.

4. В силу приобретательной давности.

Основанием для выдачи документов, удостоверяющих права на земельные участки, являются правоустанавливающие документы.

1. Договоры и иные сделки.

Договоры купли-продажи земельных участков.

Земельным законодательством предусмотрены две типовые формы:

• Типовой договор купли-продажи земельного участка при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленного гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности;
• Типовой договор купли-продажи (купчая) земельного участка - для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства другим гражданам Российской Федерации.

В иных случаях купли-продажи земельных участков применяется Гражданский кодекс РФ (7 главы 30).

Типовые формы договоров аренды и временного пользования земельным участком были рассмотрены выше.

Договоры дарения и мены земельных участков заключаются в соответствии с гражданским законодательством (главы 31, 32 ГК РФ) и типовыми формами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

2. Решения государственных  органов и органов местного  самоуправления, в компетенцию которых  входит право предоставления  земельных участков:

• решение исполнительного органа местного самоуправления (как правило, местной администрации) о предоставлении на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) и временного пользования, аренды земельных участков гражданам и юридическим лицам из земель, переданных в ведение муниципального образования, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
• решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении в соответствии с законодательством Российской Федерации и установленным органом представительной власти субъекта Российской Федерации порядком земельных участков под объекты, имеющие федеральное и межрегиональное значение, для строительства и расширения предприятий, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, огородничества и животноводства жителями городов (кроме городов районного подчинения).