Административно-правовые отношения. 7

     САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ  УНИВЕРСИТЕТ МВД  РОССИИ

 
     Кафедра:    Административного права

     КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ  ПРАВУ

     на  тему: «Административно-правовые отношения».

 
 
 
 
 
       г. Санкт-Петербург

     2009 год. 
 

П  Л  А  Н:

 
Введение.

1. Административно-правовые отношения:

• понятие и сущность административно-правовых отношений;

• признаки административно-правовых отношений;
• основные черты и характерные особенности административно-правовых отношений.

     2.Структура административно-правовых отношений.

3. Виды и классификации административно-правовых отношений.

Заключение.

Примечания.

Список  использованной литературы.

     ****************************************************************

     Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений*1 традиционно вызывает трудности, ибо этот институт связан со всеми   ( не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т.е. управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин - это один из главнейших участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод.*2 С течением времени данные положения о том, что центральное место в административно-правовых отношениях занимает гражданин, с его реально осуществимыми правами и свободами, а не «властный» орган государства, (которому ранее практически отводилась центральная роль в административно-правовых отношениях) выходят на первый план и диктуются административным правом как главенствующие. В это время реально возникает необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению.

     ********

     Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого правового отношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающего ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой и т.п.

     Исходя  из сущности административно-правовых отношений можно  сказать, что под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.*3

     Такова  наиболее общая характеристика административно-правового  отношения, в которой  выражено соотношение общего и особенного, родового и видового.

     Необходимо  отметить, что административно-правовое отношение является разновидностью правовых отношений, поэтому оно обладает общими признаками, характерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых, первичность правовых норм, и, как следствие, регулирующее воздействие правоотношения на конкретное общественное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юридическую силу. В-третьих, это корреспонденция обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются субъекты, объект и содержание (об этом далее; см. план).

     Наряду  с этим, следует  выделить некоторые  особенности, дополняющие  эту общую характеристику и способные служить основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. Они достаточно существенны, так как на природу административно-правовых отношений оказывают определяющее влияние: сфера их возникновения, (механизм функционирования исполнительной власти); специфика административно-правового регулирования, содержание административно-правовых норм, т.е. их юридической базы (более подробней об особенностях в следующей части работы).

     Административно-правовым отношениям, как и  другим видам правовых отношений, свойственны специфические характерные признаки. В различных источниках административного права выделяют две концепции, согласно одной из которых *4 (корни которой уходят аж в 20-е годы, а представителями ее в «застойные» годы были многие учёные), - административно-правовым отношениям характерны следующие признаки: - возникают в процессе государственного управления; - имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (т.е. орган исполнительной власти); - являются отношениями власти - подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон. Другая концепция административно-правовых отношений характеризуется следующими признаками: - возникают в сфере государственного управления; - могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; - делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти - подчинения и отношения равноправия. Такой подход в рассмотрении административно -правовых отношений остался практически до наших дней.

     Несмотря  на имеющиеся различия в признаках названных  концепций, ни одна из них не затронула такого важного и наиболее актуального в наше время признака административно-правовых отношений как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управленческой власти. Говоря иначе, если такая гарантия отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях. Этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима административно-правовых отношений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к исполнительной власти, т.е. к управлению.

     Административно-правовые отношения имеют  присущие им основные черты их сущностной характеристики, с  помощью которых  возможно определение  их реального места  в системе правовых отношений.

1.     Административно-правовые отношения в отличие от иных ( прежде всего - гражданско-правовых) являются  властеотношениями, построенными на началах «власть - подчинение», в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Конечно, для административно-правовых отношений по вертикали, когда управление предполагает подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле, такой подход обоснован. Однако с предоставлением новой Конституцией РФ 1993 года и Федеративным договором более широких полномочий субъектам Федерации и органам местного самоуправления, с появлением предприятий и организаций различных видов собственности, развитием рыночных отношений все большее распространение получают отношения по горизонтали между органами исполнительной власти, местной администрацией и другими участниками, в которых они выступают как равноправные стороны управленческой деятельности. В результате этого: - с одной стороны, властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более - безоговорочного. С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.
2.   Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть и которая в пределах своей компетенции обязана реализовать государственно- властные полномочия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.

     Вот почему наличие в  административно-правовых отношениях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа государственного управления ( либо в отдельных случаях общественной организации или иной негосударственной организации, которой государством поручено осуществление определенной государственной функции) является обязательным.

3. Сфера государственного управления - управляемая сфера. В силу этого в административно-правовых отношениях всегда находят своё выражение все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, а также интересы, выражаемые в процессе практического осуществления этого вида государственной деятельности. Налицо связь административно-правовых отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспечением целей и задач, стоящих перед исполнительной властью.

     4. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Здесь имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим.

     Административно - правовые отношения  являются особой разновидностью организационных отношений. Характерно, что они преследуют цель не только организации собственной работы аппарата управления ( администрации) , но и охватывают различного рода организационные аспекты, выходящие за рамки «самоорганизации».

5. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или её согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.
6. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа или должностного лица.

   Это его несогласие, не влияющее на возникновение  правоотношения, тем  не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Он вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении его законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью. Так возникает конкретный административно-правовой спор.

7. В отличии от гражданско-правовых отношений, для которых характерна ответственность одной стороны перед другой, административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Конечно, в ограниченных случаях и пределах возможна и ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но это (ещё раз повторяясь в очень редких случаях).
8. Административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты - обстоятельства, при которых в соответствии с предписаниями данной нормы между субъектами управленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, правомерные либо неправомерные действия, иногда - события.

       С учетом современных  реалий целесообразно  выделить следующие  черты административно-правовых отношений:

       а) возникают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления);

       б) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган  исполнительной власти), т.е. постоянным участником административно-правовых отношений является официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию;

       в) являются отношениями  власти - подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон. *5

       г) возникают для  решения задач  и осуществления  функций управления с целью удовлетворения публичных или  индивидуальных интересов  по инициативе любого из субъектов этих отношений;

       д) характеризуются  организующим началом (или свойствами организующего порядка), так как административно-правовые отношения - это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления;

       е) имеют особый правовой режим обеспечения законности и своей правовой защиты; как правило речь идёт о трёх способах - административном, судебном и прокурорском.

       ***********

       Административно- правовое отношение  имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание .

       Субъектами административного правоотношения являются его участники, то есть те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), или те, кто имеет иной административно-правовой статус (граждане, общественные отношения. В административном праве традиционно принято различать виды субъектов, они делятся на индивидуальные и коллективные субъекты:

• индивидуальные  -  граждане, иностранцы, лица без гражданства, а также лица, хотя и имеющие специальный административно-правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума (например, вынужденный переселенец, военнослужащий, студент);
• коллективные  -  организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования (например, объединения, организации, управленческие органы, коллективы).*6

     Важнейшим признаком субъектов  административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, то есть прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае это две категории: 1.- административная правоспособность; 2.- административная дееспособность.

     Объектом административно-правового отношения являются действия субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении военнослужащим административного правонарушения.

     Содержание административно- правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально- правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванными осуществлять публичные обязанности правомочия *7.

     **********

     Ёмкая характеристика административно-правовых отношений как  властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

     Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, её участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и так далее.

     Административно-правовые отношения подразделяются:

     по  целям: - охранительные и регулятивные; - это соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности;

     по  составу участников: -

• отношения, участники которых являются членами государственного аппарата;
• отношения между органами исполнительной власти и государственными предприятиями, учреждениями, организациями;
• отношения между органами исполнительной власти и общественными организациями, трудовыми коллективами;
• отношения между органами исполнительной власти и негосударственными коммерческими организациями;
• отношения между органами исполнительной власти и гражданами.

по  направлению деятельности выделяются:

• -административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, то есть по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик - субъектов; правительства краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);
• административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;
• административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;
• административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.*8

     В восьмидесятые годы ученые активно обсуждали  субординационные и  координационные административно-правовые отношения. Суть первых ясна: они построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом делается отсылка к отношениям, например, между не соподчиненными исполнительными органами.

     Наиболее  значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

     Вертикальные  административно-правовые отношения характеризуются наличием  одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения.

     Горизонтальные  административно-правовые отношения это такие, субъекты которых находятся на одинаковом уровне организационно-правового характера и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере; они прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства с целью решения управленческого вопроса ( например, заключение административного договора субъектами управления).

     Существует  также другое разделение: 1.- административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе организации  и функционирования публичного управления называются внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения. Иными словами, складывающиеся при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и её прохождении. 2.- правоотношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления - называются функциональными внутриорганизационными правоотношениями.

     Классификация административно-правовых отношений и оснований  их возникновения и прекращения является необходимым  предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления или местного самоуправления.

     В заключении хотелось бы сказать, что с  течением времени  административно-правовые отношения, а точнее их черты, некоторые понятия компонентов, составляющих эти правоотношения, признаки, формы и методы осуществления, их видовая классификация по целям назначению и статусу и др. - претерпевают значительные изменения и положительным моментом является тот факт, что данные изменения идут по демократическому пути, по пути укрепления защиты прав и законных интересов простых российский граждан над которыми столь длительное время царил «произвол управленческой власти».

     ПРИМЕЧАНИЯ  ПО ТЕКСТУ:

     *1.- См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб.: В 2 ч. М.: «ТЕИС», 1995 год.

     *2.- См.: Старилов Ю.Н. Административное право (История. Наука. Предмет. Нормы): ч. 1.:изд. ВГУ, 1998 год.

     *3.- См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб: М: «ЗЕРЦАЛО», «ТЕИС», 1996 г..

     *4.- См. Козлов Ю.М. Административное право: Учеб.: М.: «Юридическая литература», 1968 год.

     *5.- См. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб.: В 2 ч. М.: «ТЕИС», 1995 год; смотри также : Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972 год.

     *6.- См. Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. М.: БЕК, 1996 год.

     *7.- См. Елистратов А.И. Основные начала административного права.   2 - е издание, М.,1917 год.

     *8.- См.: Старилов Ю.Н. Административное право (История. Наука. Предмет. Нормы): ч. 1.:изд. ВГУ, 1998 год. 

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННОЙ  ЛИТЕРАТУРЫ:

 
     1. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник: М.: «ТЕИС», 1995 год.

     2. Старилов Ю.Н. Административное  право (История.  Наука. Предмет.  Нормы): изд. ВГУ, 1998 год.

     3. Алехин А.П., Кармолицкий  А.А., Козлов Ю.М.  Административное  право Российской Федерации: Учебник: М: «ЗЕРЦАЛО», «ТЕИС», 1996 г..

     4. Козлов Ю.М. Административное  право: Учебник:  М.: «Юридическая  литература», 1968 год.

     5. Бахрах Д.Н. Административное  право: Учебник:  М.: БЕК, 1996 год.