Административное право в системе российского права

СОДЕРЖАНИЕ

1. Введение………………………………………………………………….с.3
2. Предмет административного права…………………………………….с.5
3. Методы административного права……………………………………..с.8
4. Система административного права………………………………….....с.11
5. Взаимосвязь и разграничение административного права и иных отраслей права……………………………………………………………………...с. 14
6. Реформирование административного права………………………….с. 17
7. О «синдроме бесправия»………………………………………………с. 20
8. Место административного права в правовой системе Российской Федерации…………………………………………………………………с.22
9. Заключение………………………………………………………………..с.25
10. Список используемой литературы………………………………………с.27

ВВЕДЕНИЕ

Правовое регулирование  современных общественных отношений  обеспечивается нормами публичного права, которое охватывает большую сферу отраслей жизни государства и общества. Оно направлено

на охрану социальных и политических интересов, участвует  в сфере организации и функционирования негосударственных учреждений, не входящих в систему государственной власти.

Одной из самых объемных отраслей публичного права является административное право, которое регулирует круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти.

Административное право  представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обеспечено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами. Поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность характерна для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право, с полным основанием,  можно характеризовать как центральную область в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей. Таким образом, в этой отрасли права фокусируются многие общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования со стороны иных отраслей права.

Принципиально важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод правового  регулирования – императивный метод, метод властных предписаний. Поэтому  административное право считается  одной из базовых отраслей права, с одной стороны, использующей потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой – обеспечивающей публичные интересы, защиту прав и свобод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов. Безусловно, административное право испытывает на современном этапе множество различных проблем.

Но, на мой взгляд, актуальность данной темы бесспорна, поскольку

изменение государственного строя, произошедшее в конце прошлого века в России, повлекло за собой значительные изменения структуры государственного управления.

Произошедшие перемены сделали необходимым пересмотр  содержания в трех сферах: исполняемые  государством функции; деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций; а также принципы функционирования органов государственной власти. Именно эти аспекты повлекли реформирование и модернизацию административного права.

Модернизация государственного управления подразумевает  упорядочивание, упрощение и общую доступность его аспектов для граждан.

Таким образом, административное право в системе российского права представляет собой ряд теоретических аспектов, отображающих сущность, основные положения, методы регулирования, взаимодействия с другими отраслями системы российского права, а также, отображает современные проблемы в управлении.

ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА

Между отраслями российского  права существуют серьезные различия. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего по характеру общественных отношений, которые они регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования.

В предмете административного  права России четко выделяются три  группы общественных отношений, возникающих  при осуществлении [5]:

регулятивной, созидательной и охранительной деятельности публичной администрации.

Публичную административную власть осуществляют органы исполнительной власти и муниципальные органы, а также ряд подчиненных им учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних и др.), строевых подразделений (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.), также руководители иных государственных и муниципальных органов, осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, например, председатель областного суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не правосудием, а административной деятельностью.

К государственной администрации относятся Администрация Президента РФ и Управление делами Президента РФ, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.

Таким образом, под публичной администрацией прежде всего понимается система органов государственной исполнительной власти и муниципальных исполнительных органов, а также осуществляющие административную власть иные органы, руководители всех муниципальных и государственных органов, учреждений, предприятий, строевых подразделений. Можно сказать, что к публичной администрации относятся все существующие в Российской Федерации государственные и муниципальные органы, кроме представительных органов и судов, администрации представительных и судебных органов, государственных и муниципальных организаций.

Деятельность  администрации двойственна. В ней  главное — созидательное начало, организация нормальной жизни и  развития общества, а также его систем: образования, здравоохранения, связи, транспорта и других. Но важна и охранительная работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно, предметом административного права являются обе стороны функционирования публичной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).

Административное  право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие  при этом. Оно закрепляет обязанности  и права всех сторон общественных отношений и властных, и невластных субъектов. Правила дорожного движения, лицензирования, санитарии, таможенного оформления товаров и многие другие могут служить тому примером.

Публичная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она  велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести такое существенное уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в процессе функционирования публичной администрации, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права Российской Федерации.

Все административно-правовые отношения можно разделить на три вида:

а) внутриаппаратные отношения.

 Соответствующие  юридические нормы закрепляют  систему исполнительных органов  власти, организацию службы в  них и взаимоотношения, формы  и методы внутриаппаратной работы;

б) внеаппаратные отношения. Взаимоотношения органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами;

в) отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства.

Статья 118 Конституции РФ [1] закрепляет существование в стране конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства. Административное судопроизводство — это рассмотренные судами административных дел в порядке, регламентируемом процессуальными нормами административного права.

Обобщая вышесказанное, можно дать более полное определение  предмета административного права: это система общественных отношений, возникающих при осуществлении  властной деятельности публичной администрацией по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров (если они не стали предметов регулирования других отраслей права), а также при осуществлении административного судопроизводства.

В наше время  публичная административная деятельность и возникающие при этом отношения  имеют большое значение для реализации конституционных прав и обязанностей граждан, защиты прав граждан и частных организаций.

Главная составляющая предмета административного права, его ядро — система отношений  публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить и как совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, иных отношений, связанных с ее деятельностью, а также при осуществлении административного судопроизводства.

МЕТОДЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Ими являются методы правового регулирования общественных отношений.

В юридической науке  проблема методов правового регулирования является дискуссионной. Ю.М. Козлов полагает [4], что до сих пор имеются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: «а) каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод; б) все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция».

Любая отрасль российского  права использует в качестве средств  правового регулирования следующие  три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Предписания - возложение на лиц прямой юридической обязанности  совершать те или иные действия в  условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты - возложения на лиц прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Для механизма административно-правового  регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного  типа, т.е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников, т.е. здесь преобладает императивный метод (метод властных предписаний). Следствием этого является то, что административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного  порядка действий - предписание к  действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности  выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод  рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это - «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности  действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это - «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий;

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

Таким образом, можно  сделать вывод о том, что во всех вариантах регулирующего воздействия  административное право проявляет  себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение).

СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА

Каждой самостоятельной  отрасли права присущи целостность, системность и структура. Эта  черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм[8].

Административное  право — целостная система  правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический режим регулирования общественных отношений — административно-правовой.

К числу основных принципов отрасли можно отнести: эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимную ответственность  государства и личности.

Основные цели административного права можно определить так:

- создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;

- создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;

- правовое обеспечение демократических начал в деятельности публичной администрации;

- существования общества и всех его институтов;

- создание условий для развития экономики, материальной базы;

- обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия публичной исполнительной власти.

Для существования  и развития граждан и государства  очень важно то, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей.

Система административного  права делится на общую и особенную  части [6]. Общая включает общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и нормы, регулирующие административное судопроизводство. Она в свою очередь делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные.

Особенная часть состоит  из специальных регулятивных и охранительных  норм права, которые действуют в  отдельных сферах функционирования публичной исполнительной власти.

Административное  право — одна из самых больших  и сложных отраслей правовой системы  России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием  организационных отношений с  участием публичной администрации. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации предприятий. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.

Нет ни одной сферы жизни  общества, в которой не участвовала  бы публичная администрация. А в  ряде сфер — оборона, государственная  безопасность, охрана общественного  порядка, здравоохранение, образование, связь, энергетика — ее роль решающая. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной и муниципальной администрации в многочисленных сферах общественной жизни необходимо большое количество административно-правовых норм.

Административное  право — очень важная отрасль права, так как роль публичной администрации в России велика. От его состояния в немалой степени зависят построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.

Административное как и государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль она имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим.

Нормы, регулирующие систему  административных актов, административный процесс, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. Последние активно используют и  административно-правовые понятия органа исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности, административного наказания и др.

ВЗАИМОСВЯЗЬ И РАЗГРАНИЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА И ИНЫХ ОТРАСЛЕЙ ПРАВА

Административное  право тесно связано со всеми отраслями Российского права и, в первую очередь, с конституционным (государственным) правом. Нормы, выраженные в Конституции Российской Федерации, конституциях республик в составе России, уставах субъектов РФ, а также федеральных конституционных законах непосредственно регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, взаимоотношения личности и государства, вопросы организации государственной власти, ее осуществления на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Указанные нормы являются основными источниками административного права.

Гражданское право регулирует имущественные отношения, используя гражданско-правовые методы правового регулирования. В свою очередь, административное право регулирует имущественные отношения в распорядительном порядке методом власти-подчинения. Например, по распоряжению органа управления одна хозяйственная организация передает другой оборудование или имущество. В этом случае орган управления государственно-властным методом регулирует имущественные отношения. Нередко во исполнение актов управления хозяйственные и иные организации заключают договоры, руководствуясь нормами гражданского права. Акт управления может служить основанием заключения договора между организацией (юридическим лицом) и гражданином (физическим лицом). Например, договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключается при наличии у гражданина ордера на жилую площадь. Гражданско-правовой метод регулирования, в отличие от административно-правового, характеризуется равенством сторон. По мере расширения рыночных отношений, свободы экономической деятельности, наличия частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности роль гражданского права в регулировании имущественных отношений возрастает. Однако это не исключает их сферы имущественных отношений, основанных на административном подчинении, административно-правовом регулировании.

Тесная взаимосвязь  имеется и с трудовым правом. Многие трудовые отношения регулируются нормами административного права. Например, отношения, связанные с институтом государственной службы. Нормами административного права регулируется административно-правовой статус государственного служащего. Вместе с тем в качестве носителей личных прав они являются участниками трудовых отношений, которые регулируются трудовым правом.

Административное  право включает в себя, а порой  и обеспечивает действие норм экологического и земельного права.

Нормы земельного права регулируют общественные отношения по поводу земли. Государство в лице органов исполнительной власти ведет земельный кадастр, проводит государственный земельный контроль, сдает земельные участки, находящиеся в государственной собственности, в аренду, предоставляет их в пользование, производит их изъятие, устанавливает общеобязательные для исполнения требования по рациональному и бережному использованию земель и т.п. Эти отношения регулируются нормами административного и земельного права.

Нормы федеральных  законов, устанавливающих охрану окружающей среды, санитарное законодательство используют многие административно-правовые институты, определяющие порядок управления в соответствующих сферах государственной деятельности, а также способы обеспечения законности в них (например, экологический контроль, санитарно-эпидемиологический надзор). При этом нормы экологического или земельного права могут реально осуществляться во многих случаях при непременном административно-процессуальном обеспечении действия экологического или земельного законодательства. Нормы административного права позволяют на практике реализовывать потенциал норм указанных отраслей права (например, применение административной ответственности за нарушения экологического законодательства, при совершении нарушений санитарного законодательства).

Кроме того, имеется  связь и с комплексными отраслями права: морским, воздушным, горным, лесным и другими отраслями. Эта связь, в частности, состоит в том, что в них наряду с нормами других отраслей права содержатся и нормы административного права.

Административное  право можно отграничивать и от уголовного и уголовно-исполнительного права. Эти отрасли права используют одинаковый метод правового регулирования — запрет, за нарушение которого наступает соответственно административная или уголовная ответственность. В уголовном праве устанавливаются составы преступлений против интересов государственной и муниципальной службы. Уголовное право устанавливает ответственность и за нарушения правил, устанавливаемых нормами административного права (например, в области осуществления предпринимательской деятельности, против военной службы, против общественной безопасности и общественного порядка). Границы между административным и уголовным правом подвижны, т.к. при определенных условиях отдельные деяния, относящиеся к проступкам, могут перерастать в преступления, и наоборот. Вместе с тем следует указать, что суды при рассмотрении дел административно-правового характера (например, жалоб на действия органов управления и их должностных лиц) руководствуются административно-процессуальными нормами.

РЕФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Необходимость проведения административной реформы обозначилась изменением государственного строя, произошедшим в конце прошлого века.

Произошедшие перемены сделали необходимым пересмотр  содержания в трех сферах: исполняемые государством функции; деятельность органов, на которые возложено исполнение этих функций; а также принципы функционирования органов государственной власти.

Эти три области были затронуты проводимой административной реформой.

Словари трактуют слово  «реформа» как преобразование, переустройство в способе функционирования тех или иных социальных институтов, действующих в рамках данного общества. Как представляется, это определение не достаточно полно, так как не упоминает основную сущностную черту реформы – достижение нового качества. Непременными атрибутами реформ являются инициатива «сверху» (в чем видно отличие реформы от революции), законодательный механизм осуществления и направленность преобразований по пути прогресса.

Есть еще одно существенное качество, делающее то или иное преобразование именно реформой: модернизационное целеполагание, иначе говоря – приведение данного социального института к состоянию, наиболее адекватному функционированию и прогрессивному развитию мирового сообщества.

Модернизировать государственное управление – значит, сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться гласности в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления.

Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» [2] были определены приоритетные направления административной реформы:

1. ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
2. исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
3. развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
4. организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
5. завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.