Адміністративні послуги

Тема 8. Адміністративні послуги

1. Поняття та правові засади адміністративних послуг

Відповідь:

Адміністративні   послуги  — це ті публічні (тобто державні та муніципальні)  послуги , що надаються органами виконавчої влади, виконавчими органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб'єктами, і надання яких пов'язане з реалізацією владних повноважень

За ознаками суб'єкта, що надає публічні  послуги , розрізняють державні (надаються органами виконавчої влади та державними підприємствами, установами та організаціями) та муніципальні (надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями)  послуги . До державних належать також  послуги , які надаються органами місцевого самоврядування та недержавними установами, організаціями, підприємствами в порядку виконання делегованих державою повноважень, а до муніципальних  послуг  —  послуги , які надаються за рахунок місцевих бюджетів та під відповідальність органів місцевого самоврядування. 

Ознаки  адміністративних   послуг :

1.  Адміністративна   послуга  надається за зверненням  фізичної або юридичної особи.

2. Надання  адміністративних   послуг  пов'язане із забезпеченням  юридично значущих умов для  реалізації суб'єктивних прав конкретної приватної особи.

3.  Адміністративні   послуги  надаються виключно  адміністративними  органами  через реалізацію владних повноважень.

4. Право на отримання  особою конкретної  адміністративної   послуги  та відповідне повноваження  адміністративного  органу має визначатися лише законом.

5. Результатом   адміністративної   послуги   є  адміністративний  акт —  рішення чи юридично значуща  дія  адміністративного  органу, яким задовольняється звернення  особи.

2. Види адміністративних послуг та їхня характеристика

Відповідь:

Адміністративні   послуги  є провідним засобом реалізації прав громадян у сфері виконавчої влади, адже абсолютна більшість справ, що вирішуються органами публічної адміністрації, ініціюються самими громадянами і стосуються їхніх суб'єктивних прав. Класифікація  адміністративних   послуг :

1. За рівнем встановлення  повноважень щодо надання   адміністративних   послуг  та  видом правового регулювання  процедури їх надання:

—  адміністративні   послуги  з централізованим регулюванням (закони, акти Кабінету Міністрів);

—  адміністративні   послуги  з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування);

—  адміністративні   послуги  зі "змішаним" регулюванням (коли має місце одночасно і  централізоване, і локальне регулювання).

2. За критерієм  платності:

— платні  послуги ;

— безоплатні  послуги .

3. За змістом публічно-службової  діяльності щодо надання  адміністративних   послуг :

— реєстрація;

— надання дозволу (ліцензії);

— сертифікація - це процедура підтвердження відповідності  результату господарської діяльності, товару, послуги нормативним вимогам, в результаті якої сторона може запевнити документально на законних підставах, що робота, процес чи в кінечному результаті діяльності продукція відповідає вимогам для подальшої реалізації та використання.

— атестація;

— верифікація;

— нострифікація;

— легалізація;

— встановлення статусу  тощо.

4. За предметом  (характером) питань, щодо вирішення  яких звертаються приватні особи:

— підприємницькі (господарські) послуги;

— соціальні послуги;

— земельні послуги;

— будівельно-комунальні послуги тощо.

У науковій літературі містяться різні, подекуди протилежні підходи до виділення певних видів  адміністративних послуг та їх класифікації за тими чи іншими критеріями.

Узагальнюючи  погляди науковців стосовно класифікації адміністративних послуг, слід виділити основні критерії їхнього розподілу залежно від: змісту адміністративної діяльності; рівня встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; форми їх реалізації; предмета (характеру) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів; оплати (безоплатності); суб'єкта, що надає адміністративні послуги.

І. Залежно  від змісту адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг виділяють:

а) видачу дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння  і перевезення зброї; у тому числі  акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг);

б) реєстрацію з  веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів цивільного стану, суб'єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у тому числі легалізація суб'єктів (наприклад, легалізація об'єднань громадян);

в) легалізацію  актів (консульська легалізація  документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

ІІ. Залежно  від рівня встановлення повноважень  щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури  їх надання, зокрема:

а) адміністративні  послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади);

б) адміністративні  послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади);

в) адміністративні  послуги зі "змішаним" регулюванням (коли відбуваються водночас централізоване і локальне регулювання).

ІІІ. Залежно від форми їх реалізації поділяють на такі групи:

а) послуги, пов'язані  з реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні послуги, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти та ін.);

б) власне адміністративні  послуги, пов'язані з юридичним  оформленням умов, необхідних для  реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій).

IV. Залежно від предмета (характеру) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів:

1) підприємницькі (або господарські);

2) соціальні;

3) земельні;

4) будівельно-комунальні;

5) житлові та  інші види адміністративних послуг.

Такий підхід до поділу адміністративних послуг не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям "адміністративні послуги", оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які "виросли" з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не простежується жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий - рішення адміністративного органу. Аналіз виокремлених вище груп послуг засвідчує наявність у них і деяких власних формальних та змістових ознак. Сучасна нормативна база, що регулює соціальні питання, характеризується надзвичайною "рухливістю", наявністю багатьох змін та доповнень, хоча здебільшого є досить детальною. Соціальні послуги, як правило, надаються на найнижчих рівнях влади, що цілком виправдано, адже коло споживачів таких послуг є досить широким і для останніх зручно, коли відповідні служби стоять якнайближче до них. Скажімо, дуже зручно, якщо за призначенням житлових субсидій можна звертатися через житлово-експлуатаційні організації. Із прикладу призначення житлових субсидій можна запозичити позитивний досвід надання адміністративних послуг: порівняно велика кількість прийомних годин, обґрунтований перелік документів, що вимагаються, тощо.

V. За критерієм  платності адміністративні послуги  можна поділяти на платні й  безоплатні.

Концепція адміністративної реформи України, затверджена Указом Президента України від 22 липня 1998 р., встановила безоплатний стандарт адміністративних послуг. У той самий час передбачалася можливість отримання платних адміністративних послуг на розсуд суб'єкта. Разом із тим, сучасне бачення розвитку адміністративних послуг спрямоване на розвиток платних адміністративних послуг. Активно запроваджується позиція, що безоплатними повинні бути виключно послуги: 1) у справах державного пенсійного та соціального забезпечення; 2) у справах, які безпосередньо стосуються реалізації основних прав і свобод людини.

Крім того, передбачається, що безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати настільки дрібний, що плата не виправдовує витрат, пов'язаних з її стягненням.

Зауважується, що адміністративні послуги повинні  бути платними, тому що:

1) це справедливо,  адже одні особи не звертаються  за певними послугами жодного разу в житті, а інші - регулярно;

2) це може  запобігати корупції, адже "безкоштовна  невизначеність" змушує шукати  шляхи для позазаконної визначеності;

3) плата за  послуги може бути дієвим інструментом  для мотивації службовців надавати  послуги якісно, коли від цих коштів залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців (Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р.).

З цього приводу  треба зазначити, що встановлення справедливої чіткої плати за адміністративні  послуги може запобігти корупції, адже "безкоштовна невизначеність" часто змушує шукати шляхів до визначеності, але не завжди законної Крім того, плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців у наданні послуг якісно, особливо у випадку, коли від цих коштів прямо залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців.

Окремі адміністративні  послуги повинні бути безоплатними для особи (у справах державного пенсійного та соціального забезпечення), але зробити переважну більшість адміністративних послуг безоплатними для користувачів сьогодні не наважуються навіть економічно розвинені держави.

Проблема платності послуг вимагає впорядкування, адже за одні послуги стягується державне мито, за інші - податкові збори чи інші форми платежів (збір за реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності).

Політика цін  і тарифів на адміністративні  послуги не повинна суперечити ст. З Закону України "Про ціни і ціноутворення". Якщо держава визначає, що фінансування певних адміністративних послуг буде здійснюватися лише за рахунок бюджетів, а інших адміністративних послуг - за рахунок утримання плати з отримувача таких послуг, то має бути чіткий та зрозумілий критерій - які адміністративні послуги мають бути безоплатними, а які мають бути безумовно оплатними, чи частково оплатними. Якщо проаналізувати структуру органів, бюджетних установ та організацій, які мають право надавати платні послуги, то виявляється не досить прозорий принцип закріплення цього права, іноді це є елементарним залученням додаткових джерел фінансування своєї діяльності. Така практика є загальноприйнятим явищем у зарубіжних країнах, але там подолано інституційні та інші бар'єри на шляху до одержання дозволу на часткове самофінансування і мають місце позитивні результати роботи.

Визначаючи  розмір плати за послуги, слід також  враховувати недопустимість обмеження  реалізації прав і свобод громадян через надмірну плату за адміністративні послуги. Необхідно пам'ятати, що органи влади утримуються на гроші платників податків і було б цинічно перетворювати державу на комерційне підприємство.

Державні та комунальні підприємства, установи й  організації як звичайні суб'єкти господарювання повинні мати право надавати будь-які послуги нарівні з приватним сектором. Більше того, вони повинні самі "боротися" за свого споживача та за розширення кола клієнтів, необхідно лише забезпечити належний контроль за ефективністю використання виділених їм публічних коштів та ціноутворенням.

VI. Залежно від  суб'єкта, який надає адміністративні  послуги, їх можна поділити  на державні послуги і муніципальні  послуги.

Державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями.

Муніципальні  послуги - це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями.

Слід зазначити, що важливими є насамперед ті класифікації, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращання системи надання адміністративних послуг. Враховуючи наведені класифікаційні види адміністративних послуг, для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно:

1) інституційно розмежувати  органи, які займаються виробленням  політики, та органи, які займаються  поточним адмініструванням. У другій  категорії необхідно виділити  органи, які надають адміністративні  послуги та зосередити їх увагу на якісному наданні таких послуг;

2) мінімізувати обсяг  (номенклатуру) адміністративних послуг  та залишити лише ті послуги,  які зумовлені публічними інтересами. Для цього всі послуги необхідно  переглянути і згрупувати: а) послуги,  надання яких потрібно залишити за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспільства та держави; в) послуги, надання яких може бути передано недержавним суб'єктам у порядку делегування або приватизації, але має здійснюватися під контролем та під відповідальність держави або місцевого самоврядування. Діяльність щодо перегляду обсягу (номенклатури) адміністративних послуг повинна здійснюватися постійно;

3) максимально децентралізувати  надання адміністративних послуг. Основним суб'єктом надання адміністративних послуг мають ставати органи місцевого самоврядування. Це наблизить надання адміністративних послуг до споживачів, що зручно для останніх, сприятиме більш точному визначенню їх потреб та очікувань, і повинно підвищити відповідальність влади. Крім того, завдання щодо надання адміністративних послуг доцільно передавати через відкриті механізми тендерів, делегування недержавним інституціям, органам професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань повинна відбуватися разом з відповідним публічним фінансуванням на цю діяльність;

4) регламентувати процедуру  надання адміністративних послуг. Процедура надання адміністративних  послуг повинна ґрунтуватися  на принципах цілісності (результативності) адміністративної послуги та "єдиного вікна" - приватна особа подає заяву та за потреби необхідний мінімум документів, а збирання довідок, погодження тощо має здійснюватися всередині публічної адміністрації (в органі та між органами), а не покладатися на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат та не допускати "подрібнення" адміністративної послуги;

5) створити такі умови,  щоб суб'єкти, які надають адміністративні  послуги, в питанні внутрішньої  організації діяльності могли діяти за принципами приватного сектору. Це повинно поширюватися насамперед на питання добору та управління персоналом, винагороди за працю;

6) виробити стандарти  надання адміністративних послуг. Підставами для встановлення  стандартів якості надання адміністративних послуг та для оцінки якості їх надання є критерії результативності, своєчасності, доступності, зручності, відкритості, поваги до особи, професійності. Стандарти якості надання адміністративних послуг повинні регулярно переглядатися та покращуватися;

7) створювати "універсами  послуг", що дозволяє: особі в  одному місці отримати всі  або найбільш поширені адміністративні  послуги, які надаються на певному  адміністративно-територіальному рівні;  вести прийом громадян протягом  усього робочого часу; організувати оплату послуг на місці тощо. Для цього на першому етапі необхідно заохочувати співпрацю органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.

Разом із тим, у силу надзвичайної різноманітності адміністративних послуг залежно від їх цілей, органу який їх надає використовують й інші способи їх класифікації. Зокрема, адміністративні послуги можуть бути надані некваліфікованими або висококваліфікованими виконавцями, задовольняти особисті або виробничі потреби; для надання одних послуг необхідні величезні капіталовкладення, а такі, як консультації можуть обійтися мінімальними вкладеннями. Виділяють також: 1) ділові послуги, які поділяються на виробничі, розподільчі та функціональні; 2) соціальні; 3) приватні: а) масові; б) індивідуальні.

3. Критерії оцінювання якості адміністративних послуг

Відповідь:

Критеріями  оцінки якості надання адміністративної послуги є показники, які визначають рівень задоволення потреб та інтересів  одержувача, професійність діяльності адміністративних органів.

Оцінка якості надання адміністративної послуги повинна здійснюватися на основі таких критеріїв:

1. Результативність.

Результативність  передбачає спрямованість діяльності адміністративного органу на позитивне  вирішення справи. Законна, обґрунтована та своєчасна відмова у наданні послуги не є підставою для негативної оцінки якості надання послуги.

2. Своєчасність.

Своєчасність  надання адміністративної послуги  передбачає дотримання встановленого  законом строку надання адміністративної послуги з орієнтацією на якнайшвидше вирішення справи. Критерій своєчасності в окремих випадках вимагає від адміністративного органу врахування особливостей конкретної справи.

3. Доступність.

Доступність передбачає фактичну можливість особи звернутися за отриманням адміністративної послуги. Доступність включає:

наявність достатньої (повної) та коректної інформації про  адміністративний орган; різноманітність  джерел такої інформації, у тому числі ефективність спілкування  телефоном;

територіальну наближеність адміністративного органу до одержувача; наявність громадського транспорту, вказівних знаків, під'їзних шляхів та місць паркування для приватного транспорту;

можливість вільного (безперешкодного) доступу одержувача до приміщення адміністративного  органу;

наявність та доступність (у  тому числі безоплатність) бланків та інших формулярів, необхідних для звернення за адміністративною послугою;

можливість отримання  таких бланків з офіційної  веб-сторінки адміністративного органу тощо.

4. Зручність.

Зручність передбачає врахування інтересів та потреб одержувача в процесі надання адміністративної послуги. Зручність включає:

можливість вибору способу  звернення за адміністративною послугою, у тому числі забезпечення можливості звернення поштою, електронною поштою тощо;

впровадження принципу "єдиного вікна", коли одержувач звертається до адміністративного органу, який самостійно організовує подальше надання адміністративної послуги без участі одержувача; мінімізацію кількості інстанцій, залучених до надання адміністративної послуги; використання анкет та інших стандартизовано-допоміжних форм;

зручність для одержувача режиму роботи адміністративного органу, його дотримання; відсутність черг та організованість особистого прийому  громадян, використання механізмів попереднього запису, прозорої (нумерованої) черги тощо;

зручний порядок оплати адміністративної послуги (якщо послуга платна); плата  повинна бути визначеною у фіксованому  розмірі та відомою наперед і  в разі можливості прийматися безпосередньо  у приміщенні адміністративного  органу.

5. Відкритість.

Відкритість - це наявність та доступність інформації, необхідної для отримання адміністративної послуги про: процедуру надання  адміністративної послуги; перелік  документів, які потрібно подати для  отримання послуги, із зразками їх заповнення; розмір та порядок оплати адміністративної послуги; посадових осіб, відповідальних за надання адміністративної послуги.

Відкритість включає: наявність та якість довідкових ресурсів (інформаційних щитів, офіційної  веб-сторінки адміністративного органу тощо); можливість отримання інформації телефоном та в електронній формі; можливість отримання консультативної допомоги.

6. Повага до  одержувача.

Повага до особи  передбачає ввічливе (шанобливе) ставлення  до особи, її честі та гідності. Критерій поваги до особи також включає: готовність працівників адміністративного органу допомогти одержувачу в оформленні звернення тощо; дотримання принципу рівності громадян; наявність побутових зручностей в адміністративному органі (місць для сидіння тощо).

7. Професійність.

Професійність передбачає наявність належного рівня кваліфікації працівників адміністративного органу. Професійність визначається продемонстрованим рівнем знань та дотриманням процедури надання адміністративної послуги, конкретністю та обґрунтованістю вимог, що ставляться до одержувача.

Законодавство про адміністративні послуги[ред. • ред. код]

Інститут адміністративних послуг було запроваджено Концепцією адміністративної реформи, затвердженою Указом Президента України від 22 липня 1998 р.^[8]

15 лютого 2006 р. схвалено Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, яка дала сучасне визначення адміністративних послуг як важливої складової державних і муніципальних послуг^[9].

Спроби створити Реєстр адміністративних послуг робилися протягом 2009–2011 років^[10][11].

6 вересня 2012 року прийнятий Закон України «Про адміністративні послуги»^[12]. Згідно з Законом, адміністративна послуга — це результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи.

Закон увів такі поняття як «інформаційна  і технологічна картки адміністративної послуги», «центр надання адміністративних послуг», «Єдиний державний портал адміністративних послуг», «Реєстр адміністративних послуг».

30 січня 2013 р. затверджено Порядок ведення Реєстру адміністративних послуг^[13] (що замінив собою постанову про Реєстр адміністративних послуг 2011 року).

12 березня 2013 р. Указом Президента України^[14] затверджено Національний план дій на 2013 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». План передбачає широкий комплекс заходів з реформування надання адміністративних послуг (п.п. 81-84).

1 серпня 2013 р. Постановою Кабінету Міністрів України^[15] затверджено Примірний регламент центру надання адміністративних послуг. Документ регулює такі питання: вимоги до приміщення, в якому розміщується центр; інформаційна та технологічна картки адміністративних послуг; робота інформаційного підрозділу центру; керування чергою; прийняття заяви та інших документів; опрацювання справи; передача вихідного пакета документів суб'єктові звернення.

Майбутнє правового  регулювання адміністративних послуг пов'язується з допрацюванням і прийняттям Адміністративно-процедурного кодексу України^[16][17] — масштабного зводу «належного врядування», необхідність якого задекларована Концепцією 1998 року.

Нормативне визначення адміністративної послуги[ред. • ред. код]

На сьогодні офіційним  і загальноприйнятим є законодавче  визначення адміністративної послуги:

Адміністративна послуга — результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону (п. 1 ст. 1 Закону про адміністративні послуги).

До ухвалення цього  Закону, починаючи із 2007 р. було сформульовано й низку інших варіантів визначення адміністративної послуги, які і досі закріплені у чинних нормативно-правових актах України та не були замінені законодавчою дефініцією.

Одну з перших дефініцій  адміністративної послуги було запропоновано  у липні 2007 р. у Наказі Мінекономіки № 219, і надалі відтворено у Наказі Мінагрополітики № 195:

Адміністративна послуга — результат здійснення владних повноважень адміністративним органом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

Інші визначення, закріплені впродовж 2007–2009 рр. у підзаконних актах з регулювання специфічних правовідносин, називали суб'єктів звернення по послугу (фізичну або юридичну особу) — суб'єктами господарської діяльності, за потреби уточнюючи цих суб'єктів («резидентом/нерезидентом») або ж зазначаючи конкретні різновиди адміністративних послуг («видача бланків ліцензій на добування мисливських тварин»; «видача посвідчення мисливця та контрольної картки обліку добутої дичини і порушень правил полювання») чи їх групи («…за їх заявою щодо видачі (переоформлення, внесення змін до переліків робіт діючих ліцензій, анулювання та видачі дублікатів) ліцензій на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури»).

Подальші визначення, закріплені впродовж 2011–2012 рр. до прийняття Закону, також стосувалися конкретних юридично значущих дій з боку суб'єкта владних повноважень (адміністративного органу) на користь заявників щодо їхніх суб'єктивних прав та інтересів у різних сферах правовідносин: Адміністративна послуга — це послуга, яка є результатом здійснення адміністративним органом реєстрації риболовних суден у Державному судновому реєстрі України або Судновій книзі України, внесення до них змін та видача свідоцтва про мінімальний склад екіпажу риболовного судна. Адміністративна послуга — державна послуга, яка є результатом проведення Комісією професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури (Наказ утратив чинність).