Анализ моделей государственной службы в зарубежных странах

АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ 

Анализ зарубежной практики дает возможность определить какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы на российскую почву, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Начало последней "волны" реформирования государственной службы за рубежом приходится на 90-е годы ХХ века. Реформа государственной  службы стала приоритетом для  многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные  элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными  целями реформы государственной  службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и  по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая  могла бы быстро адаптироваться к  меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков практически во всех государствах, реформы государственной службы направлены на решение следующих  задач[1]:

Поиск баланса между ролью  политических назначений в системе  гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.

Достижение баланса между  динамизмом государственной службы и ее стабильностью.

Усиление открытости, демократичности  гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан  и общества.

"Менеджеризация" государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.

Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при  занятии должности, так и при  продвижении по службе.

Сокращение численности  гражданских служащих, их льгот и  привилегий при одновременном повышении  их заработной платы и введении прогрессивной  шкалы ее роста в зависимости  от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США)[2].

Несмотря на очевидные  успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них –  Бразилии и Южной Корее) не завершилась  полным успехом. Результаты реформы  службы в Великобритании большинство  экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло  разрушение целостной системы государственной  службы, были подорваны престиж и  привлекательность государственной  службы[3]. Ряд экспертов[4] справедливо  замечают, что это связано с  тем, что государственная служба в государстве не должна опережать  реальное состояние общественных отношений  и уровень развития общества, из которого она берет кадры и  которым призвана руководить. В противном  случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной  службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с  их последующим искажением и приспособлением  к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приведет к консервации  существующих в стране недостатков  под "прикрытием" проведенных  реформ.

В настоящее время в  научных кругах и среди юристов-практиков  преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации  государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент[5]). Другие - являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной  для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две  модели в зависимости от формы  государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской  службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном  государстве; децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве[6].

Приведем характеристики основных моделей государственной  службы, основанные на данных современных  исследователей[7]:

1. "Закрытая" модель  государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная  гражданская служба в большинстве  стран континентальной Европы. Она  характеризуется наличием следующих  признаков:

) Субординационная организация  системы государственной службы, подробная нормативная регламентация  компетенции каждого уровня государственной  службы.

) "Закрытая" система  подбора кадров на государственную  гражданскую службу.

) Высокий правовой и  социальный статус государственного  служащего, при котором должностной  рост, заработная плата и льготы  в основном зависят от стажа  государственной службы и занимаемой  должности.

) Сложная процедура увольнения  государственного гражданского  служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве –  Франции и федеративном – ФРГ.

1.1. Французская модель  государственной гражданской службы.

Формируется в период французской  революции при Наполеоне I. Провозглашается  открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается  система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные  заведения для подготовки государственных  служащих. В то же время преобладает  тенденция к усилению служебной  централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная  гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году[8]. В это время был создан специальный  комитет по реформе государственной  службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение  демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем  статусе чиновника, в котором  была установлена новая структура  государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных  служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять  их можно было только на основании  специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных  служащих от заработной платы лиц, занятых  в негосударственном секторе  экономики, привели к падению  престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности  и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и  обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения  общего статута центральной государственной  службы.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной  службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

) Высокий уровень централизации,  характеризующийся жестким контролем  из центра за деятельностью  государственных служащих в провинциях;

) Конкурсная система отбора  кадров для государственной гражданской  службы

) Элитарность государственной  службы, которая при конкурсной  системе отбора поддерживается  за счет "образовательной монополии"  нескольких учебных заведений  на подготовку государственных  служащих;

1.2. Современная модель  государственной гражданской службы  Германии.

Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной  гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и  широкое развитие института политических назначений (принципов партийного "патронажа").

Основополагающие нормативные  правовые акты в сфере государственной  службы были приняты в 1957–1985 годах[9]. К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года.

Характерные черты современной  модели германской государственной  гражданской службы:

) Высокая роль политических  назначений в системе государственной  гражданской службы.

) Разграничение компетенции  в системе организация государственной  гражданской службы по уровням  управления.

) Многоступенчатая система  отбора кадров для государственной  службы из выпускников высших  учебных заведений с наилучшей  успеваемостью. 

) Высокий социальный статус  государственного гражданского  служащего, существование института  почетного чиновника.

) Полноценная система  гарантий правовой и социальной  защищенности служащего, принцип  "пожизненного назначения"[10].

2. "Открытая" модель  государственной гражданской службы.

Такая модель характерна для  англосаксонских стран. Основные ее черты:

) Отсутствие четко организованной  системы нормативного правового  регулирования служебных отношений.

) Открытая конкурсная  система набора кадров на государственную  гражданскую службу.

) Зависимость оплаты труда  и должностного роста от результатов  работы государственного гражданского  служащего.

) Упрощенная процедура  увольнения.

2.1. Приведем характеристики  разновидности "открытой" модели  гражданской службы - относительно  децентрализованной модели государственной  службы действующей в Великобритании.

Масштабная реформа государственной  службы[11] началась с программного доклада  Норткота – Тревельяна британскому парламенту в 1854 году. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих – администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).

Программа конкурсных экзаменов  составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру  государственной службы и господству не узких профессионалов, как в  континентальной модели, а "дженералистов" – служащих с общим гуманитарным образованием.

С 1979 года премьер-министр  М. Тэтчер начала административную реформу[12] с сокращения расходов министерств  и ведомств, в том числе и  за счет увольнения части государственных  служащих. В 1988 году была сформулирована программа "Следующие шаги", в  соответствие с которой все правительственные  учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные  организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то, что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и "скопирована" в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно[13].

Государственная служба пробации

Служба пробации создана, чтобы способствовать предотвращению преступности в стране, обеспечить качественное выполнение и координацию  отбываемых в обществе наказаний  и разгрузить работу других правоохранительных учереждений.

Создание государственной  службы пробации является подтверждением того, что система наказаний в  нашей стране не имеет характер отмщения, что правонарушитель не потерян  для общества и, что государство  берёт на себя ответственность за членов своего общества.

Государственная служба пробации - это шаг к созданию и внедрению  новой системы исполнения уголовных  наказаний, поскольку целью является не только содействие присуждению таких  наказаний, когда правонарушитель  не изолируется от общества, но и  создание системы, в которой существуют как наказания с изоляцией  от общества, так и без неё.

Появление в Латвии институций пробации продолжает реформу системы  исполнения уголовных наказаний, которая после восстановления независимости началась обширной тюремной реформой, отменой смертной казни, современными нововведениями правовых норм исполнения наказаний.

В настоящее время Государственная  служба пробации уже создана и  является находящимся в ведении  Министерства юстиции учреждением, которое действует на основании  закона «Закон о Государственной  службе пробации», принятого Саэймом 18 декабря 2003 года и вступившего в силу 1 января 2004 года и в соответствии с правилами Кабинета министров № 558 от 7 октября 2003 года «Положение об Управлении Государственной службы пробации».

Система пробации в каждом государстве организуется по-разному, однако её цели и средства их достижения схожи. Система пробации Латвии создаётся, основываясь на опыт других стран  и рекомендации экспертов: она эластична  и предусматривает широкое использование  в будущем.

Создание системы пробации, принимая во внимание её большой объём, планируется постепенно, осваивая и  начиная выполнять всё больше новых функций и к 2007 году, охватывая  всю территорию Латвии.

Административно-государственное     управление      –      молодая,  быстроразвивающаяся область  научного  знания.  В  последние  годы  в  нашей стране  стремительно растет интерес  к достижениям  в этой науке,  поскольку подготовка   квалифицированных  профессиональных   государственных  служащих

становится  настоятельным   требованием  времени.  Страны  Запада    первыми встали на путь  научной организации   труда  государственных  служащих,  что обуславливает интерес специалистов  к опыту этих стран[1].         В данной  работе   я   буду  рассматривать   создание   институтов

государственной гражданской  службы в  следующих  ведущих  странах  западного мира:  США,  Великобритании,  Франции  и  Германии.  В   заключение   работы попытаюсь дать сравнительный анализ развития  и  функционирования  института гражданской службы названных стран.   Выбор этих стран  не  случаен:  именно здесь    сложились    наиболее    эффективные     демократические     модели государственной службы; американские,  английские, немецкие   и  французские политологи  внесли весомый вклад в создание  и развитие   административно  - государственного управления.         Изменения в организации государственной службы   происходили не сразу, а  в течение  длительного  исторического периода. В  западной  Европе этот процесс начался в XV-XVI веках, а в России  и  Америке  в  XVIII  веке.

Процесс  формирования национальных бюрократических  структур  в  большинстве стран Запада и в России закончился во второй половине XIX века.

         В конце XIX века в развитых  странах Запада   происходят   важные  изменения в административно – государственном аппарате  управления. Во  всех звеньях управленческих  структур  вводится  сверху  донизу   систематическое разделение  труда.  При  этом    в   государстве    складывается    иерархия учреждений  и  должностей,  предусматривающая  подчинение   низших   звеньев  администрации  высшим,  а всей  армии чиновников  –   главе   государства, находящемуся наверху власти[2].

        Со  временем  систематическое   и   иерархическое   разделение  труда между  различными  отраслями государственного  управления    закрепляются  в законодательстве,   детально   регламентирующем    функции   и   компетенцию отдельных государственных служб и  учреждений,   а  также  обязанности  всех

чиновников.

        Задача  данной работы состоит в том,  чтобы:

                 - определить правовые основы  государственной службы в США,

                   Великобритании, Франции и Германии;

                 -   провести    некоторые   параллели   между    развитием

                   института государственной службы  в США, Великобритании,

                   Франции и Германии.

        Рассмотрим   отдельно   правовые  основы   государственной   службы Германии, США, Франции и Великобритании.

        2.1 ГОСУДАРСТВЕННАЯ  СЛУЖБА В ГЕРМАНИИ

        В  Германии  сегодня нет  понятия   «государственная  служба».  После первой  мировой  войны появился термин «публичная  служба»,  и  это  понятие прочно  вошло  в  словарь   немецких  политологов.  В  функциональном  плане «публичная  служба»  понимается  как   деятельность   в   целях   выполнения

общественных  задач  управления.   В   институциональном   плане   под   ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных  дел составляет профессиональную деятельность.

        Понятие   «публичная   служба»   охватывает   три   категории   лиц: чиновников, служащих и рабочих.  Критерием  разделения  выступает   правовая форма назначения: для чиновника – издаваемый в особом порядке  компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего – заключаемый сторонами

договор  о  поступлении  на  службу.  Чиновники   выделены  в  группу  особо доверенных лиц, специально обличенных функцией управления  и  наделенных   в связи с этим особым правовым и политическим статусом[3].

        Для  современной Германии характерно  тесное   взаимопроникновение   и переплетение   политической   и  административной  сфер.  Это  нашло    свое отражение  и  в  законе   о  государственной  службе,   согласно    которому чиновники  имеют право участвовать  в  деятельности  политических  партий  и

добиваться парламентской  карьеры.  Чиновники,  избранные  в  Бундестаг  или Земельный парламент, пользуются  правом   двухмесячного  отпуска   на  время избирательной кампании. Наряду с  депутатским  содержанием  они   продолжают получать  значительную часть  своего  основного жалованья. Кроме  того,  они сохраняют  право  на  получение  пенсий  для  государственных  служащих.  Их профессиональная компетентность  и  финансовая  независимость  позволяют  им добиваться  значительного  продвижения  в  партиях.   В  отличие  от  многих  европейских    стран    (Великобритании,    Франции    и    США),    карьера

государственного   служащего   в   Германии   не   является   альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую  она  становится  предпосылкой  для успешной политической деятельности.

        Основным  нормативным актом,  регулирующим  деятельность чиновников, является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции  1971  года.  По этому   закону   чиновниками   считаются     следующие    лица:    чиновники государственного аппарата,  судьи,  преподаватели   школ  и  высших  учебных заведений,  военнослужащие,   работники   почты,   железнодорожной   службы, государственных  банков.  Табель   о   рангах   предусматривает   16   групп чиновников: А1-А5   -   низшие чины (вспомогательно-технические); А6-А9    -   средние чины   (правительственные   секретари,   обер-секретари,   гаупт- секретари);  А10-А13   -    высшие   чины   1   ступени   (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14-А16  -  высшие чины  2  ступени (высшие правительственные   советники).    Материальное    содержание     чиновников составляется из основного  оклада,  территориальной  надбавки,  надбавки  на детей, за выслугу лет, за  звание.  Размеры,  динамика  и  структура  выплат

определяются  специальным  законом об оплате[4].

        Особую  группу  составляют  политические  и   почетные   чиновники. Политические чиновники – это  наиболее  близкие  сотрудники  к  политической программе правительства или отдельного чиновника, они приходят  и  уходят  с  поста  вместе   с  правительством.  К  ним  относятся:  статс-секретари    в федеральных министерствах,  ведомствах федерального канцлера и  федерального президента; руководители отделов в  федеральных  министерствах,   ведомствах федерального канцлера и федерального президента,  федеральном  ведомстве  по делам  печати  и  информации,   администрации   Бундестага   и   Бундесрата; руководители  в  земельных  министерствах  и  канцеляриях   (государственные

советники).

        Почетные  чиновники – это  лица,  имеющие   гражданскую   профессию, которых  назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать  на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.          Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель   государства,  его  идеи.  На  этом  постулате основывается  вся  система   подготовки   чиновников   и   их   последующего продвижения по службе. И хотя по  Конституции  (ст.33,  п.2)  «каждый  немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности  в  соответствии  со

своими склонностями и  профессиональной квалификацией»[5].

          Закон  о  чиновнике   называет   особые   качества,   позволяющие претендовать на это звание. Прежде всего, требуется  быть  немцем  в  смысле  ст. 116 Основного  закона.  В  особом  порядке  закон  допускает  назначение

чиновником иностранца (например,  в качестве преподавателя высшего  учебного  заведения Германии); такое назначение,  однако,  не  ведет  автоматически  к приобретению гражданства. Далее, лицо, претендующее на должность  чиновника, должно  предоставить  гарантии  своей  политической  благонадежности,   т.е. готовности в любое время выступить  в защиту конституционного строя.  Помимо

этого  будущий  чиновник  должен  обладать   необходимой    профессиональной подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии[6].

         К службе  на  низшем  уровне  (А1-А5)  допускаются  лица,  успешно закончившие  народную  школу  и  прошедшие  подготовительную  службу  (§  16 ФЗоЧ),  службе на среднем уровне (А6-А9) – лица, успешно кончившие народную школу,  проходившие  служебную  подготовку  в   течение   года   и   сдавшие специальный экзамен для поступления  на  должность  среднего  уровня  (§  17 ФЗоЧ).

        Значительно  более строгие требования предъявляются  к поступающим на

службу высшего уровня. К службе  на  высшем  уровне  1  ступени  допускаются

лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие  специальную  подготовку

в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня  (§ 18  ФЗоЧ).

Наконец, к  службе  на высшем уровне 2 ступени  допускаются  лица  с  высшим

образованием,   сдавшие   первый    государственный    экзамен,    прошедшие

подготовительную службу в течение 2 лет  и  сдавшие  второй  экзамен  (§  19

ФЗоЧ)[7].

        Дополнительно  к этим  требованиям  устанавливаются   еще  возрастные

барьеры при допуске на должности различных  уровней:  от  16  до  30  лет  –

низшие ступени; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 18 до  30  лет  –  на

высшие  должности.  Постановлением  1968  года  для  многих   видов   службы

возрастной «потолок»  для приема поднят до 50 лет.

        Среди   сфер,  из  которых   рекрутируется   персонал   министерства

бюрократии, на первом месте  стоит юстиция, потом –  экономика  и  социальные

науки.  Профессия  юриста  в  Германии  традиционно  представляла  наилучшие

возможности  для поступления   на  государственную  службу.  Закон  1953  г.

нарушил   «юридическую   монополию».   Согласно   данному   закону,   высшее

образование  в  сфере  экономики  и  общественных  наук   приравнивается   к

юридическому, т.е. признается достаточным для занятия   руководящих постов

на  государственной  службе.  Тем  не  менее,  как  показывают   современные

социологические исследования,  среди  руководящего  и высшего руководящего

персонала профессия юриста продолжает преобладать – юристы составляют 67%.

        Что  касается  социального происхождения  руководящих чинов, то более

чем  на  2/3  они  рекрутируются  из  «верхнего  среднего  слоя»  (свободные

профессии,  руководящие   служащие   и   высшие   чиновники,   состоятельные

коммерсанты) и почти на ј из «нижнего  слоя» (чиновники средней  и низшей

категорий, служащие, ремесленники, крестьяне).

        Система  продвижения по службе строго  регламентируется законами. Она

основана на 2 принципах:  повышения квалификации  и принципе  постепенного

продвижения.  Исключения из двух правил  допускается  лишь  по  специальному

разрешению Федеральной  комиссии по кадрам. В низших должностных  группах  при

оценке «хорошо» повышение  производится через 6 лет,  а  при  оценке  «вполне

удовлетворительно» - через 8 лет. При назначении на высшую должность  в  этой

группе, если  претенденту  нет  40  лет,  требуется  специальное  разрешение

министра. В  средних  и  высших  группах  продвижение  регламентируется  для

каждой должности отдельно. Отступление от этих правил может  произойти,  если

служебная деятельность оценивается  как «очень хорошая». Если  государство  в

лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению,  оплате  или

другим меркам заботы о  чиновнике, он вправе  добиваться  возмещения  убытков

(§ 79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса)[8].

        Правовое  положение   федеральных  чиновников  регулируется   двумя

важнейшими  законами: Федеральным  законом  о  государственных  служащих  (в

ред.  от  27.02.1985  г.)  и  Федеральным  законом  о   правовом   положении

чиновников (в ред. от 27.02.1985 г.). Землями  Германии приняты  собственные

законы,  устанавливающие  правовое  положение  чиновников  земли;  при  этом

требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.

        2.3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ  СЛУЖБА ВО ФРАНЦИИ

           Действующее сегодня  во Франции  законодательство  о  гражданской

службе есть итог  реформ,  которые  начались  сразу  же  после  освобождения

страны  после второй мировой  войны. Хотя  понятие  «чиновник»  употребляется

сегодня для  всех  лиц,  состоящих  на  службе  в  органах  государственного

управления,  но  в  строго  юридическом  смысле  оно  значительно  уже.   По

существу,  оно  относится   только  к   служащим   гражданской   «публичной»

службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются[16].

           «Закон об общем  статусе   чиновника»  действует  с  1946  г.  Он

регламентирует   структуру  гражданской  службы  и  систему   оплаты   труда

чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес  не значительное число поправок, но  они

все направлены на то,  чтобы  усилить  иерархическое  подчинение  чиновников