Анализ объема государственного кредита за 2010-2012 годы

ПЛАН

ВВЕДЕНИЕ

1.Причины перехода к казначейской системе кассового исполнения бюджета в Российской Федерации

2. Задачи и функции Федерального казначейства Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Изменение экономического устройства страны после распада СССР затронуло  все сферы жизни государства, в том числе и бюджетное  устройство. До начала рыночных реформ в условиях плановой экономики бюджетная  система России строилась по типичным для унитарного государства принципам - единства и централизма. С образованием самостоятельного суверенного государства  и в результате глубоких демократических  преобразований начался процесс  создания новой бюджетной системы, нового бюджетного законодательства, в котором, в частности, нашло  отражение разграничение полномочий федеральных органов и субъектов  Российской Федерации, появление новых  негосударственных участников финансовой системы, включая коммерческие банки. Сегодня перед российской финансовой системой поставлена задача повышения  эффективности бюджетного процесса, которая должна выражаться в снижении рисков возникновения дефицита бюджетных  источников, осуществлении полного  контроля за целевым использованием средств. Данные меры призваны исключить  просчеты при планировании и использовании  бюджетных ресурсов. Гибкость бюджетной  системы подразумевает способность  адекватно реагировать на постоянно  меняющиеся условия внешнего и внутреннего  характера, без нарушения ее устойчивости, что предполагает использование  таких инструментов управления, которые  позволили бы наиболее полно унифицировать  и стандартизировать этапы и  процедуры исполнения бюджета. Одним  из ведущих инструментов оптимизации  бюджетного процесса является казначейская система исполнения бюджета. Роль Казначейства как важнейшего элемента всей бюджетной  системы очевидна и определяется необходимостью централизации в  рамках одного исполнительного органа - движения всех денежных потоков, как  поступающих, так и исходящих. В  процессе реализации принципа централизованного  управления бюджетными средствами достигается  одна из важнейших задач эффективной  бюджетной политики - целевое использование  средств и осуществление полного  финансового контроля. Современная  практика исполнения бюджетов свидетельствует  о том, что имеются все предпосылки  для разработки единых стандартов казначейского  исполнения бюджетов с целью создания стимулов для выработки и проведения органами власти рациональной и ответственной  политики в условиях нового этапа  развития бюджетного федерализма в  России. При построении систем казначейского  исполнения бюджета особое внимание необходимо уделять вопросам стандартизации процедур, сведения их в единые организационные  формы сбора, обработки и представления  информации. Результатом должна стать  разработка и внедрение на государственном  уровне принципов использования  общих и стандартизированных  программных средств исполнения бюджета.

 В данной работе подняты острые проблемы становления бюджетной системы через совершенствование бюджетного процесса на федеральном и региональном уровнях.

Обострение финансового  кризиса усилило необходимость  ускоренного перехода к казначейской системе исполнения федерального бюджета  для сокращения обоснованных расходов федерального бюджета, пополнения его  доходной части, оптимизации управления бюджетными средствами, ужесточения  контроля за их использованием и укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях.

Целью данной работы является определение возможности совершенствования  механизма исполнения бюджета.

1. Причины перехода к казначейской системе кассового исполнения бюджета в Российской Федерации

На этапе перехода к рыночной системе отношений  государству необходимо найти новые  формы управления финансовыми потоками, в том числе бюджетными. Таким  образом, создаются предпосылки  для образования новой структуры, обеспечивающей исполнение федерального бюджета.

Динамическое и  устойчивое развитие общества невозможно без активного участия государства  в экономических процессах, которое  реализуется прежде всего в бюджетной  и денежно-кредитной политике.

О масштабе влияния  финансово-бюджетной политики государства  на экономику говорит тот факт, что если до начала 30-х годов доля государственных расходов в ВВП  в развитых капиталистических странах  не превышала 10%, то в настоящее время  в странах ОЭСР в среднем этот показатель составил 35-40%.

В России доля расходов государственного бюджета (консолидированного) в ВВП за 1995 г. составила 26.5 %, а  за 1997г. - 23%. Таким образом, несмотря на явное уклонение государства  от исполнения функций экономического агента, наблюдающееся с начала 90-х  годов, бюджет в России остается важнейшим  каналом перераспределения национального  дохода.

В современном мире бюджет - это не только и не сколько  экономическая основа для осуществления  традиционных функций государства (поддержание обороноспособности, безопасности, правопорядка), сколько важнейший  инструмент государственного регулирования  экономики.

В большинстве стран  кассовое исполнение бюджета осуществляется двумя методами - банковским и казначейским. При банковском исполнении бюджета  выступают банки и главным  образом Центральный Банк РФ, являющийся главным кассиром страны.

В основе кассового  исполнения бюджета лежит принцип  единства кассы, суть которого в том, что все полученные бюджетные  средства поступают на единый счет Министерства Финансов в Центральном  Банке. С этого счета производятся все расходы государства.

До начала реформ в СССР Государственный банк представлял  собой единую централизованную финансовую систему страны по доходам и расходам государственного бюджета. Он кредитовал все отрасли народного хозяйства  вне зависимости от того, поступили  средства или нет от налогов и  других источников дохода. Поскольку  Государственный банк - такое учреждение, которое в состоянии заниматься эмиссией денег, то все неровности и  шероховатости, связанные с временной  пустотой государственного кармана, отсутствовали. Госбанк СССР, грубо говоря, в  нужном случае включал печатный станок. Кредит, выданный Госбанком, зачастую не возвращался по той причине, что  товар, произведенный кредитуемым  предприятиям, никто не покупал. Тем  не менее следующий период финансирования предприятия опять получали необходимые  средства. Поскольку экономика была плановой, все расходы финансировались  с государственного бюджета, о возврате средств государственные предприятия  не беспокоились. На уровне Госбанка расходы  покрывались за счет других источников доходов, перераспределения средств  между статьями бюджета.

Ситуация, с вводом реформ, коренным образом изменила функции Банка России. Появилась  сеть финансовых учреждений, участвующих  в кассовом исполнении бюджета. Поэтому  одним из наиболее слабых мест в бюджетном процессе было кассовое исполнение бюджета, осуществляемое Банком России и коммерческими банками. Не секрет, что в коммерческих банках в массовых порядках задерживаются платежи в бюджет, нарушается режим операций с бюджетными средствами, осуществляются совместно с недобросовестными предприятиями - неплательщиками различные махинации по выводу доходов из-под контроля налоговых органов что приводит к значительному ущербу для бюджета.

 Указом Президента  Российской Федерации от 8 декабря  1992 года N 1556 “ О федеральном казначействе“  была поставлена задача передачи  казначейству функции по кассовому  исполнению федерального бюджета.

В чем преимущество казначейской системы исполнения бюджета? Необходимо оговориться, что реальная альтернатива такой системы отсутствует. Закрепление самостоятельности  субъектов Российской Федерации  освободило их финансовые органы от обязанности  контроля за правильным и целевым  использованием средств Федерального бюджета.

Распоряжение органов  Федеральной исполнительной власти отныне необязательны к исполнению органами исполнительной власти субъектов. По этой причине в отношении сплошного  контроля за прохождением казенных денег  образовался вакуум. Проследить за финансовыми потоками до создания казначейства было невозможно. Средства ежегодного финансирования периодически поступали  на счета их главных распорядителей, то есть министерств и ведомств, откуда перераспределялись далее с  помощью коммерческих банков. Центральный  банк, имея другие задачи, фактически оставлял без контроля использование средств  Федерального бюджета. Коммерческие банки, естественно, были даже заинтересованы в его отсутствии. Возможность  проверки наступала только по окончании  периода финансирования на основании  отчетности распорядителей. Таким образом, отношение к государственным  деньгам как к своим собственным  даже поощрялось существующей системой.

Был бесконтрольным и процесс поступления средств. Длительные задержки, неполнота информации, предоставляемой банками, не способствовали своевременному пополнению казны, как  известно, время - деньги. Особенно реально  ощущается в отношении финансов, так как задержка платежа на один день эквивалентна определенной сумме  убытка.

Казначейская система  исполнения бюджета позволяет устранить  такое положение вещей.

Деньги в идеале не должны выпускаться “из рук” государства, если так можно выразиться, на протяжении всей цепочки казна - пользователь. Министерства и ведомства  делают свои распоряжения по передаче сумм на то либо другое мероприятие, то непосредственно не участвуют в  движении денежных потоков. По централизованной системе казначейства, не попадая  на банковские счета, средства должны доводиться до самого нижнего уровня. Таким образом, можно говорить о  полной “прозрачности” расходов бюджета, что позволяет оперативно вмешиваться  в процесс, который ранее был  Практически не контролируемым. Кроме  того, реализуется понятие “текущего“ контроля, который осуществляется на стадии непосредственного расходования средств, что ранее было невозможным. Это означает, что имеется возможность  не только выявить нарушения спустя некоторое время, потеряв истраченные  суммы необратимо, но и предотвратить  само выделение средств на сомнительные цели. При формировании доходов государства  достоинство введения казначейской системы заключается в скорости, с которой суммы платежей в  бюджет проходят по назначению. Придания органам казначейства контрольных  функций по своевременному зачислению платежей в бюджет позволяет закрыть  лазейку для злоупотреблений.

Изменения в системе  движения средств стали еще более  актуальны из-за бюджетного кризиса 1997 г. В мае 1997 г. Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ издали совместный нормативный документ “О порядке расчетно-кассового обслуживания счетов органов федерального казначейства в условиях финансирования распорядителей бюджетных средств через лицевые  счета, открытые им в органах федерального казначейства“ (далее - Постановление). Этот документ содержит следующее положение: “Расчетно-кассовое обслуживание органов  Федерального казначейства Министерства финансов РФ учреждениями Банка России, а в случае отсутствия учреждений Банка России - уполномоченными Правительственной  комиссией по вопросам финансовой и  денежно-кредитной политики кредитными учреждениями производится в соответствии с действующим законодательством  Российской Федерации и нормативными правовыми актами“.

Этим же Постановлением предусмотрен “поэтапный переход“ к  новой системе кассового исполнения расходной части бюджета, окончательная  дата закрытия счетов в коммерческих банках не определена. Содержание данного  нормативного акта в основном сводится к описанию техники перевода счетов из коммерческих банков в учреждения, обслуживающие Федеральное казначейство; дается краткое описание механизма  кассового исполнения расходной  части бюджета. Постановление предусматривает (по крайней мере теоретически) строгий  контроль за расходованием бюджетных  средств, однако предлагаемая схема  требует времени и затрат по созданию необходимой инфраструктуры Федерального казначейства.

В России в настоящее  время более 50 тыс. получателей финансируются  из Федерального бюджета. Предлагаемая Министерством финансов схема поступления  денежных средств на государственные  объекты допускает возможность  списания сумм со счетов бюджетных  средств только по платежам, заполненным  сотрудниками и подписанным руководителем  или заместителем руководителя территориального органа Федерального казначейства, главным  бухгалтером или его заместителем, которым предоставлено право  подписи расчетных документов, заверенных печатью органа Федерального казначейства (п. 1.9 Постановления). Преимущество такой  схемы - тотальный контроль государства  в лице уполномоченных сотрудников  Федерального казначейства за целевым  использованием бюджетных средств.

Принцип контроля целевого использования выделенных денежных средств, заложенный в основу правительственной  схемы, носит универсальный характер, он является необходимым, стержневым элементом  всякой кредитной или финансовой сделки. Однако предлагаемая Министерством  финансов схема не достаточно конкретна  и имеет ряд недочетов.

Прежде всего, финансирование бюджетных организаций через  систему Федерального казначейства предполагает тщательное по объектное  планирование бюджета, доведение объема финансирования до каждого органа казначейства с учетом эшелонированности движения бюджетных потоков во времени.

Предполагается  следующий порядок движения бюджетных  средств. Министерство финансов в рамках утвержденного государственного бюджета  доводит до каждого органа Федерального казначейства годовую смету расходов в пообъектном разрезе с графиком поступления денежных средств на его счета в РКЦ ЦБ РФ или  в уполномоченном банке. Орган Федерального казначейства доводит до администрации  каждого объекта реальный объем  финансирования по срокам и укрупненным  статьям расходов.

Целесообразно разделить  движение денежных потоков по текущим  расходам и капитальным вложениям. Следовало бы создать специализированный банк для государственных инвестиций.

Финансирование  бюджетных организаций под контролем  федерального казначейства или Инвестиционного  банка потребует значительных затрат по осуществлению институциональных  реформ. Тем не менее, эти затраты  несоизмеримы с потерями из-за бесконтрольного  нецелевого использования бюджетных  средств.

К сожалению, Постановление  очень мало говорит о необходимой  инфраструктуре движения бюджетных  средств. Ясно, что при отсутствии в России эффективной платежной  системы (Банк России разработал стратегию  ее развития, и реализация ее затягивается) даже при идеальном бюджетном  планировании движение денежных средств  будет происходить крайне медленно.

Другая проблема - недостаточность инфраструктуры Банка  России для обслуживания счетов Федерального казначейства. Помимо учреждений Банка  России должны быть задействованы возможности  иных кредитных учреждений, которые  должны отвечать следующим параметрам.

Во-первых, кредитное  учреждение должно обладать широко разветвленной  филиальной сетью с современной  системой межфилиальных расчетов.

Во-вторых, современная  система расчетов предполагает наличие  необходимой телекоммуникационной и информатизированной среды, соответствующим  образом оборудованных помещений, персонала, что может позволить  себе очень крупный банк.

В-третьих, банк, участвующий  в кассовом исполнении бюджета, должен находиться под надзором государства, и этот надзор должен быть на порядок  выше, чем существующий сейчас в  России. Причем желательно, чтобы государство  владело ключевым пакетом акций  такого банка.

Любое кредитное  учреждение, являющееся каналом движения бюджетных средств, должно быть готово к выборочному или постоянному  мониторингу со стороны Федерального казначейства за сроками обслуживания бюджетных счетов, которые в соответствии с реальностью данного региона  закрепляются в договоре Федерального казначейства с банком. Поскольку  сроки должны быть минимальными, постольку  бюджетные деньги должны рассматриваться  уполномоченным банком не как одна из составляющих ресурсной базы, а  как агентская операция к комиссионным вознаграждениям (например, 0.1 % от перечисленной  суммы).

В силу очень высоких  и непредсказуемых рисков в банковском бизнесе в России уполномоченный банк должен согласовывать свою активную политику с Банком России, а определенный вид операций (например, коммерческие кредиты) должны быть для него запрещены.

В правовой базе нуждается  и создаваемая платежная система  России. Однако до сих пор не ясны источники финансирования и конкретный план реализации этого проекта, хотя без модернизации платежной системы  эффективность кассового исполнения государственного бюджета будет  не высока.

2. Задачи и функции Федерального казначейства Российской Федерации

Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года №1556 и Постановлением Правительства России от 27 августа 1993 года №864 в организационном плане решен вопрос о создании Федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации.

Целью Федерального казначейства является - постепенное  утверждение предварительного и  текущего контроля с концентрацией  всех бюджетных ресурсов в одних  руках, в одном банке.

На органы казначейства возложены следующие основные задачи:

организация, осуществление  и контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами этого бюджета  на счетах казначейства в банках, исходя из принципов единства кассы;

регулирование финансовых отношений между Республиканским  бюджетом Российской Федерации и  государственными (федеральными) внебюджетными  фондами, финансовое исполнение этих фонов, контроль за использованием внебюджетных средств;

осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных  финансовых ресурсов, а также оперативное  управление этими ресурсами в  пределах, установленных на соответствующий  период государственных расходов;

сбор, обработка  и анализ информации о состоянии  государственных финансов, представление  высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации  отчетности о финансовых операциях  Совета Министров - Правительства Российской Федерации по республиканскому бюджету  Российской Федерации, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а  также о состоянии бюджетной  системы Российской Федерации;

разработка методологических и инструктивных материалов, порядка  ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной  власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов, подготовка проекта бюджетной классификации, ведение операций по учету государственной  казны Российской Федерации.

Начиная с декабря 1993 года территориальными органами федерального казначейства приводится работа по учету  доходов, обработки платежных документов и составление отчетности о поступлении  платежей в бюджет. С начала 1995 года казначейские органы в 20 субъектах  федерации работали с доходной частью бюджета, обеспечивая ежедневное расщепление  и зачисление в каждый из уровней  бюджетной системы причитающейся  квоты налогов с учетом льгот, предоставленных каждым властным уровнем.

К началу 1998 года количество регионов России, в которых казначейские органы приняли от налоговой службы функции по контролю зачисления доходов  в бюджет, увеличились до 87.

В соответствии с  Положением о федеральном казначействе РФ на органы казначейства возложены  определенные функции. Основной из них  является - распределение регулирующих налогов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации  и местными бюджетами. Оно производится органами федерального казначейства в  соответствии с нормативами отчислений, установленными налоговым и бюджетным  законодательством РФ, льготами и  отсрочками, предоставленными налогоплательщиками  по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации  и органов местного самоуправления.

За казначейством  остаются вопросы контроля за банками, в которых открыты счета бюджета, оперативный и качественный анализ информации о состоянии доходной и расходной части бюджета, регулярное представление заинтересованным органам  государственного управление достоверной  и максимально полной отчетности об исполнении федерального бюджета. Платежи  в федеральный бюджет учреждениями банков по месту их поступления, где  открыты расчетные счета налогоплательщиков. За несвоевременное выполнение учреждениями банков по прохождению платежных  поручений налогоплательщиков в  федеральный бюджет к учреждениям  банков предусматриваются санкции  в установленном порядке.

Новый порядок учета  доходов в системе казначейства способствует созданию объективных  предпосылок сокращения сроков прохождения  платежных документов от налогоплательщика  до зачисления средств в счет доходов  федерального бюджета.

Развитие системы  казначейского исполнения создало  предпосылки для финансирования федеральных расходов и программ за счет федеральных доходов, поступающих  в регионах. Это позволяет гармонизировать  бюджетные интересы Российской Федерации  и ее субъектов, исключает необходимость  централизации доходов сверх  размеров, необходимых для осуществления  межрегионального и бюджетного финансирования. Одним из преимуществ казначейской системы исполнения Федерального бюджета  является то, что за счет изменения  схемы финансирования сократилась  цепочка бюджетных счетов. Приняты  административные и организационные  меры к повышению бюджетной дисциплины. Существенно укреплен предшествующий и текущий контроль за исполнением  средств федерального бюджета.

Расширение объемов  финансирования расходов через систему  федерального казначейства поставило  под жесткий и ежедневный государственный  контроль движения и целевое использование  федеральных средств, повысило их управляемость  и защищенность.

В условиях кризиса  банковской системы казначейство, аккумулируя  средства федерального бюджета на своих  счетах, выступает гарантом защиты этих средств от возможных последствий  этого кризиса.

Развитие казначейской системы исполнения федерального бюджета  сопровождается фактическим разграничение  и передачей функций и объема работ, выполняемых территориальными органами Центрального банка, Госналогслужбы Российской Федерации, местными финансовыми  органами в органы казначейства, освобождая эти органы для решения других более свойственных им задач

Органы казначейства взаимодействую с администрациями  субъектов Российской Федерации  и налоговыми органами в процессе зачисления доходов, осуществляют распределение  в установленных размерах между  федеральным бюджетом и бюджетами  соответствующего уровня регулирующих доходов, установленных Законом  о бюджете, а также осуществляет передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным  налогам и доходам, ведут учет доходов и налогов, поступающих  в федеральный бюджет в разрезе  подразделений бюджетной классификации, представляют органам государственной  власти и управления страны отчетность о совершении операций со средствами федерального бюджета.

Федеральное казначейство взаимодействует с Госналогслужбой, Банком России и иными органами государственной  власти и управления в целях улучшения  организации работы и усиления контроля за исполнением федерального бюджета, поступлениям средств на счета доходов.

Активизируется  обмен информацией между территориальными органами казначейства и налоговыми инспекциями. Чтобы не дублировать  функции, казначейства взяли на себя учет доходов, поступивших на доходные счета федерального бюджета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

С образованием в 1991 г. самостоятельного суверенного Российского  государства начался процесс  постепенного строительства бюджетной  системы Российской Федерации на иных, чем прежде, федеративных демократических  началах, а соответственно ему - процесс  становления бюджетного устройства новой России. Важным элементом государственного бюджетного устройства в Российской Федерации является бюджетный процесс. Принятый в октябре 1991 г. Закон “об  основах бюджетного устройства и  бюджетного процесса в РСФСР” стал новым этапом развития бюджетного процесса. Он определил права республик  в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов  и территорий местного самоуправления по формированию своих бюджетов и  на получение доходов от налогов  и других источников средств, в соответствующие  бюджеты, а также на их расходования.

На основании  Закона в России установлены общие  принципы бюджетного процесса формирования всех уровней бюджетов: составление, рассмотрение, утверждение, исполнение.

Важным элементом  в бюджетном процессе является кассовое исполнение бюджета - организация сбора  бюджетных средств на территории Российской Федерации, их хранение и  выдача, а также ведении учета  и отчетности в течение всего  финансового года, на который утвержден  бюджет. Кассовое исполнение бюджета  осуществляется двумя методами - банковским и казначейским.

Одним из преимуществ  казначейской системы исполнения федерального бюджета является то, что за счет изменения схемы финансирование сократилась цепочка бюджетных  счетов. Приняты административные и  организационные меры к повышению бюджетной дисциплины существенно укреплен предшествующий и текущий контроль за исполнением средств федерального бюджета.

Расширение объемов  финансирования расходов через систему  федерального казначейства, поставило  под жесткий и ежедневный государственный  контроль движение и целевое использование  федеральных средств. Повысило их управляемость  и защищенность.

В условиях кризиса  банковской системы, казначейство, аккумулируя  средства федерального бюджета на своих  счетах, выступает гарантом защиты этих средств от возможных последствий.

Все платежи распорядителей бюджетных средств подвергаются предварительному контролю за соблюдением их целевого назначения. Эта утверждающая форма казначейского контроля за использованием средств федерального бюджета представляется принципиально важной. Одновременно расширился перечень функций органов федерального казначейства по учету государственных финансов. Так, в 1998-2001 гг. получили развитие следующие направления: учет доходов федерального бюджета и их регулирование по уровням бюджетной системы; учет отдельных видов федеральных, региональных и местных налогов, неналоговых доходов; кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. В числе важных направлений — контроль за соблюдением органами исполнительной власти субъектов РФ бюджетной дисциплины;

оформление бюджетных  ссуд; перечисление федеральных доходов  на территории на финансирование расходов и трансферта субъекту Федерации; представление  интересов казны в судебных органах  и др.

Органы казначейства, организованные в виде трехзвенной  структуры, способствуют реализации принципов  бюджетного федерализма. Через систему  этих органов обеспечивается вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов  бюджетов, они имеют полный набор  средств и методов для перераспределения  средств между соответствующими бюджетами. Казначейства в состоянии  обеспечить и претворение в жизнь  принципа фактического равноправия  всех элементов бюджетной системы  в межбюджетных отношениях при условии  выработки определенных правил и  процедур. Не случайно в Бюджетном  послании Президента Российской Федерации  Федеральному Собранию "О бюджетной  политике на 2002 год" большое внимание уделено развитию казначейской системы  и совершенствованию казначейских технологий.