Аутсорсинг в муниципальном управлении

Содержание

Введение

1. Понятие аутсорсинга муниципальных услуг

2. Опыт передачи на аутсорсинг муниципальной услуги

3. Аутсорсинг как инструмент повышения качества муниципальных услуг

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Современная система муниципального управления предъявляет очень высокий уровень  требований к эффективности выполнения возложенных на нее функций и  услуг. В связи с этим практика муниципального управления, как профессиональная деятельность квалифицированных управленцев, все отчетливее приобретает черты  корпоративного менеджмента, основываясь  на использовании процессного, операционного, стратегического менеджмента, на управлении изменениями, привлечении совокупных, прежде всего социальных, ресурсов территориальной общины на благо  ее развития. Относительно новым в  организации деятельности местного самоуправления становится передача муниципальных  услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, на аутсорсинг.

Существующая  в России организация сети бюджетных  учреждений находится в серьезном  противоречии с принципами качественного  оказания услуг. Содержание бюджетных  учреждений по факту их существования  на основе сметы, а не по результатам  деятельности, стимулирует иждивенчество, ставит негосударственные организации, занимающиеся аналогичной деятельностью, в заведомо худшие условия. Как следствие  снижается уровень конкуренции, что в свою очередь, не позволяет  развивать качество услуг. В этой связи требуется осуществить  целый ряд мер по изменению  принципов функционирования бюджетных  учреждений, механизмов их финансирования и контроля за качеством и объемами услуг.

Достижение  поставленных целей посредством  применения аутсорсинга зависит в свою очередь от мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного и муниципального сектора, а также от реализации ряда направлений политики по повышению эффективности государственного и муниципального управления в целом.

В целом  аутсорсинг можно считать основным и наиболее успешным механизмом повышения качества муниципальных услуг. В последнее время аутсорсинг получил значительное развитие и примеры практического использования за рубежом. Так, например, данный механизм охотно используется в Канаде, Чили, Японии, Австралии, Великобритании, Соединенных штатах Америки и других странах. Мировой опыт свидетельствует о положительном результате применения технологии аутсорсинга в деятельности органов государственного и муниципального управления.

Однако, в России данная технология до сих  пор не получила должного распространения. В связи с этим, в настоящее  время существует объективная необходимость  изучения механизмов функционирования этого сектора для того, что  бы выявить возможности скорейшего разрешения возникших вопросов.

Главной проблемой, поставленной в данной работе, является проблема повышения качества муниципальных услуг через передачу права на оказание этих услуг сторонним организациям путем заключения муниципального контракта.

 Понятие аутсорсинга муниципальных услуг

Исторически аутсорсинг возник в коммерческих структурах и превратился в одну из форм организации бизнеса, помогающую решать проблемы функционирования и развития путем сокращения издержек, увеличения адаптивной способности к условиям внешней среды, улучшения качества продукции и услуг, эффективного распределения рисков. Основная ценность аутсорсинга с позиции бизнес-сообщества заключается в том, что данная технология позволяет оптимизировать функционирование организации за счет сосредоточения деятельности на приоритетном, профильном направлении.

Сам термин «аутсорсинг» представляет собой относительно новое понятие. Он был введен в практику в 80-е годы прошлого века концерном General Motors для обозначения внешней системы снабжения запчастями. Практика и теория аутсорсинга получила развитие в 90-е годы XX века. Одной из основных причин этого развития послужило распространение в Соединенных Штатах концепции управления, направленной на непосредственный рост стоимости для акционеров, предполагающий рост эффективности производства¹.

В настоящее время аутсорсинг трактуется, прежде всего, как метод стратегического формирования структуры хозяйственной деятельности организации. При этом сущность понятия аутсорсинга можно раскрыть только с разных сторон. Так, аутсорсинг – это²:

• передача основных процессов предпринимательской компании сторонним организациям, например, финансового обслуживания – финансовым организациям, технической поддержки и обслуживания – ИТ компаниям, автомобильного транспорта – автохозяйствам, здравоохранения – медицинским учреждениям и т.д.;
• перевод внутреннего подразделения (или подразделений) предприятия и всех, связанных с ним активов в организацию поставщика услуг, предлагающего оказывать некую специализированную услугу в течение определенного времени по оговоренной цене;
• система отношений, возникающая при передаче компанией-заказчиком некоторых видов своей деятельности специализированным фирмам на основе долгосрочных договоров;
• современная форма деловых отношений, связанная с развитием современного предпринимательства и кооперации и базирующаяся на долгосрочных, стратегических решениях;
• увеличение ценности организации соглашением об управлении мощностями, перекладывая ответственность за управление персоналом, собственностью и оборудованием на другую организацию;
• передача ряда функций управления из организационной структуры управления предпринимательской организации «на сторону».

Если обобщить все вышеприведенные  точки зрения, аутсорсинг можно представить как форму хозяйственных взаимоотношений, при которых заказчик концентрируется на основных видах деятельности и передает второстепенные, но функционально необходимые процессы и функции, а так же ответственность за их выполнение профессиональным компаниям на долгосрочной основе с целью повышения качества, снижения затрат и времени этих процессов, а исполнитель занимается развитием и улучшением данного вида услуги.

В настоящее время опыт применения аутсорсинга в коммерческой сфере переносится на такие отрасли, как коммунальное хозяйство и пр. К тому же, как показала практика, почти для каждой функции, подвластной управлению, можно найти альтернативу в виде услуг, предлагаемых независимыми специализированными предприятиями.

Так, в настоящее время наиболее широкое распространение получили IT-аутсорсинг. Также все чаще применяется аутсорсинг сферы услуг: бухгалтерских услуг, подбор квалифицированного персонала (аутсорсинг HR-услуг), ведение кадрового делопроизводства (кадровый аутсорсинг), маркетинговый аутсорсинг, уборка помещений (клиринг) и т.д.

Особенность аутсорсинга сферы услуг заключается в наличии двух разнонаправленных потоков услуг. С одной стороны, передача функций обслуживания конечных потребителей, ранее выполнявшихся специальными службами, отделами, подразделениями организации-заказчика (удовлетворение потребностей рынка), с другой – приобретение услуг специализированных организаций – аутсорсеров по реализации функций, ранее выполнявшихся организацией-заказчиком самостоятельно (удовлетворение внутренних потребностей организации-заказчика). Особенно интересен данный вид аутсорсинга тем, что он также может применяться в сфере государственного и муниципального управления³.

В настоящее время это особенно актуально, так как современная система государственного и муниципального управления предъявляет очень высокий уровень требований к эффективности выполнения возложенных на нее функций и услуг. Одновременно с этим она становится все более открытой для внедрения и использования новых современных технологий менеджмента, в том числе и технологий аутсорсинга.

Начиная с Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» и Федерального закона №131–ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», было положено начало действительно радикальных перемен в структуре и полномочиях органов местного самоуправления, в том числе путем активного внедрения в муниципальные институты принципов и технологий коммерческого управления. Таким образом, в своей взаимосвязи административная реформа и реформа местного самоуправления создали предпосылки появлению и развитию принципиально нового сектора рынка услуг: аутсорсинг муниципальных функций и услуг. В этом направлении Концепция административной реформы предполагает⁴:

• разработку и принятие нормативных правовых актов и разработку методической базы для установления механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов (2006 год);
• пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов (2007 год);
• внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти и на региональном уровне (2008 год).

Концепция административной реформы  так же предполагает следующие требования к созданию нормативной и методической базы:

• разработка критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу;
• создание перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу;
• разработка и внедрение комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями (Органы исполнительной власти должны будут провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга и определить целесообразность продолжения их выполнения);
• разработка типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга;
• разработка процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов;
• разработка и реализация механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг.

Таким образом, Концепция административной реформы в Российской Федерации  в 2006-2008 гг., одобренная распоряжением  Правительства Российской Федерации  от 25 октября 2005 г. № 1789-р, дала толчок развитию системы аутсорсинга услуг в органах исполнительной власти, главной целью которой и является улучшению качества государственного и муниципального управления. Помимо этого, согласно Рисунку 1.1, по оценкам 2003 года целями применения технологии аутсорсинга в секторе государственного управления могут быть следующие⁵:

Рисунок 1.1 - Цели введения аутсорсинга

Достижение поставленных целей  посредством применения аутсорсинга зависит от мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного и муниципального сектора, а также от реализации ряда направлений политики по повышению эффективности государственного и муниципального управления в целом.

Так, в рамках Концепции повышения  эффективности межбюджетных отношений  и качества управления государственными и муниципальными финансами в  Российской Федерации в 2006-2008 годах (распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р) проводилась работа по повышению эффективности деятельности органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы.

В рамках реализации Программы реформирования муниципальных финансов разработано  большое количество нормативных  правовых документов, направленных на достижение стратегической цели программы:

• стандартизация качества предоставления населению муниципальных услуг;
• организация качественного перспективного финансового планирования;
• снижение издержек в муниципальном секторе экономики. Создание конкурентной среды в отраслях городского хозяйства и предоставления социальных услуг населению города. Разработка механизмов партнерства с негосударственными участниками этой сферы, стимулирования их деятельности;
• модернизация инвестиционной деятельности городского округа, определение приоритетов при формировании направлений капитальных вложений, кредитной и долговой политики;
• сохранение социальной стабильности в ходе реформирования, обеспечение прозрачности процессов управления общественными финансами, тарифного регулирования, распределения льгот. Привлечение экспертного сообщества к оценке принятия управленческих решений.

В рамках программных мероприятий, применение технологии аутсорсинга в сфере муниципального управления позволит обеспечить следующие результаты реформирования:

• повышение качества муниципальных бюджетных услуг;
• обеспечение предоставления населению муниципального образования полного набора требуемых муниципальных бюджетных услуг;
• сокращение издержек при управлении общественными финансами;
• создание благоприятных условий для экономического развития муниципального образования;
• привлечение инвестиций, в том числе на развитие сферы по оказанию бюджетных услуг.

Тем самым, применение технологии аутсорсинга посредством реализации Программы реформирования муниципальных финансов позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств, и как следствие создать более цивилизованные условия для жизни людей, чтобы они имели доступ к более качественным бюджетным услугам.

Помимо этого, аутсорсинг, как таковой способен дать максимально положительный результат только при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного и муниципального управления. Немаловажным при этом является эффективная реализация бюджетной реформы.

Дело в том, что существующая в России организация финансирования сети бюджетных учреждений находится  в серьезном противоречии с принципами эффективного распределения бюджетных  средств. Содержание бюджетных учреждений по факту их существования на основе сметы, а не по результатам деятельности, стимулирует иждивенчество за счет государства, ставит негосударственные  организации, занимающиеся аналогичной  деятельностью, в заведомо худшие условия. Как следствие снижается уровень  конкуренции, что в свою очередь, не позволяет развивать качество услуг. В этой связи требуется  осуществить целый ряд мер  по изменению принципов функционирования бюджетных учреждений, механизмов их финансирования и контроля за качеством и объемами услуг.

Бюджетирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного и муниципального управления. В целом, управление бюджетными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. В связи с этим, основной принцип бюджетной реформы — переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами (поэтапная замена затратного метода планирования и исполнения бюджета более прогрессивным методом, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств обосновывается конечными социально-экономическими результатами предоставления бюджетных услуг).

Совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать как локальный эффект, так и приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям и приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, меняющего в корне не только содержания всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления бюджетными расходами, что в конечном итоге должно привести к улучшению качества государственного и муниципального управления.

Таким образом, подводя итог всему  вышесказанному, можно сказать, что  аутсорсинг в настоящее время применяется в основном в коммерческих структурах. В системе государственного и муниципального управления этот механизм только начинает применяться. Начатая в 2006 – 2008 годах административная реформа является одним из условий закрепления системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, что позволит органам государственной власти освободиться от технических по характеру исполнения функций и сконцентрировать внимание на более значимых вопросах государственного управления. Успех внедрения данного метода будет зависеть от реализации бюджетной реформы и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного и муниципального сектора.

Однако существует проблема: повышению  качества государственного и муниципального управления, и в частности развитию аутсорсинга муниципальных функций и услуг препятствует отсутствие опыта применения аутсорсинга в данной сфере, в связи с чем, в нашей стране до сих пор нет законодательно закрепленного понятия «аутсорсинга муниципальных и государственных функций».

Опыт передачи на аутсорсинг муниципальной услуги

В настоящее  время зарубежный опыт свидетельствует  о широком применении технологии аутсорсинга в секторе государственного управления, так как это способствует повышению качества услуг, а также снижению издержек на их оказание. Мировой опыт свидетельствует, что за счет внедрения механизма аутсорсинга, возможно сэкономить от 10 до 50% бюджетных средств⁶. Но главным образом, внедрение аутсорсинга в государственный и муниципальный сектор позволяет повысить качество предоставляемых услуг. Например, за счет того, что Канада начала реализацию программ, направленных на повышение качества государственных услуг, в том числе путем применения технологии аутсорсинга по многим направлениям деятельности правительства, общенациональный опрос показал, что доля населения, оценивающая общий уровень качества государственных услуг как «хороший» и «очень хороший» выросла с 47% (2004 г.) до 56% (2006 г.).

Мировая практика показывает, что ряд государственных  и муниципальных полномочий, в  особенности относимых к услугам, может с высокой эффективностью исполняться коммерческим сектором рынка. Наибольшее распространение  за рубежом получил IT-аутсорсинг в сфере государственного и муниципального управления.

Так, например, в Чили внедрена электронная система  государственных закупок с помощью  Интернета. При регистрации в системе по месту осуществления своей деятельности частная фирма получает уведомление о проводимом тендере. За счет этих процедур предполагается снизить бюджетные расходы на 200 млн. долларов или на 1,4% годового бюджета страны.

Повышая эффективность взаимодействия государства  и общества, Япония разработала закон о доступе к информации, что позволило опубликовать отчет о расходах чиновников местных органов управления и тем самым выяснить и обнародовать расходы местных чиновников на встречи с вышестоящими чиновниками. В результате с 2004 по 2005 гг. 47 японских префектур сократили свои бюджеты на представительские расходы на общую сумму более 100 млн. долларов.

В Австралии  была создана и внедрена электронная системы регистрации компаний, работающих в режиме реального времени, что позволило 80 % компаний воспользоваться этой системой и тем самым сократить время, необходимое для регистрации, с 15 дней до 15 минут.

Помимо  IT-аутсорсинга, в мировой практике также применяется и аутсорсинг социальных услуг. Так, в Великобритании в течение последних десятилетий действует система частных социальных учреждений, оказывающая социальные услуги населению в рамках государственных социальных программ. Британские менеджеры высоко оценивают и экономическую и социальную эффективность этой системы.

Таким образом, мировой опыт свидетельствует, что положительный результат применения технологии аутсорсинга в деятельности органов государственного и муниципального управления возможен. При этом аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий и т.д.⁷

Однако  важно заметить, что законодательство и методические документы этих стран  неодинаково трактуют модели аутсорсинга. В Соединенных Штатах Америки используется термин «аутсорсинг» не только в случае, когда компания частного сектора выполняет работу, которую делали или потенциально могли выполнять должностные лица государственного органа, но и в случае самообслуживания граждан при получении государственных услуг. Например, при самостоятельной подаче документов или самостоятельном заключении договора с экспертной организацией, если это по умолчанию является полномочием органа власти. Правительства же других стран проводят четкое различие между так называемым подписанием контракта и аутсорсингом. Термин «аутсорсинг» используется и для обозначения многолетних контрактов на выполнение целого процесса или функций. В Великобритании и Австралии многие государственные органы называют аутсорсингом перевод процесса, проходящего в государственных органах, в частный сектор.

В России в силу непроработанности нормативно-правовой базы, а также отсутствия опыта применения технологии аутсорсинга в сфере как государственного, так и муниципального управления, процесс аутсорсинга представляет собой систему организационных решений и договорных отношений, позволяющих привлекать негосударственные организации к выполнению ряда функций и услуг по заказу государственных и муниципальных органов. При этом применение аутсорсинга подразумевает под собой выведение отдельных процессов за рамки органов исполнительной власти на основе проведения конкурсных процедур и заключения контрактов. В настоящее время, известно о намерении внедрении аутсорсинга в сферу государственного и муниципального управления, путем проведения государственного заказа на:

• техническое обеспечение подразделений органов местного самоуправления;
• административно-управленческие, и другие вспомогательные функции исполнительных органов государственной власти Пензенской области, Кабардино-Балкарской и Чувашской Республики;
• исполнение и мониторинг государственного заказа Минздравсоцразвития России на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих.

Однако, несмотря на трудности, возникающие  из–за неразвитости отечественного рынка и слабой и непроработанной нормативно-правовой базы, применение технологии аутсорсинга в нашей стране необходимо и начинает создаваться среда для его успешного внедрения. Постепенно приходит понимание того, что аутсорсинг является главным инструментом повышения качества государственных и муниципальных услуг, позволяет сконцентрироваться на своей основной деятельности и получить доступ к новейшим технологиям, а также является эффективным способом снижения издержек.

В качестве жизненного примера введения аутсорсинга муниципальных услуг возможно рассмотрение примера Вологодской области. На органы местного самоуправления распространяется обязанность  обеспечения социально-экономического развития. Муниципалитеты столкнулись с целым рядом сложностей экономического и организационно-правового характера, среди которых:

- дефицит собственных доходов местных бюджетов и, как следствие, зависимость от целевых межбюджетных перечислений (по данным правительства Вологодской области, средняя обеспеченность местных бюджетов собственными средствами, необходимыми для решения вопросов местного значения, составляет 62%);

- дробление имущества между существующими и вновь созданными муниципалитетами (в Вологодской области их количество возросло с 28 до 372 единиц);

- во вновь созданных в регионе 344 поселениях органы местного самоуправления вынуждены формировать собственный кадровый состав. В результате необходимая численность аппарата муниципальных служащих многократно увеличилась, что повлекло за собой кадровый дефицит;

- органы власти вновь созданных муниципалитетов испытывают недостаток опыта самостоятельного решения вопросов местного значения и управления муниципальным развитием.

В сложившихся  условиях важнейшее значение приобретают  разработка и внедрение в практику муниципального управления механизмов, позволяющих в новых условиях наиболее эффективно выполнять социально  значимые функции на поселенческом, межпоселенческом и районном уровнях. Одним из таких механизмов,  выступает аутсорсинг. Идея применения этого механизма в местном самоуправлении находит свое понимание, как в научной среде, так и в высших эшелонах власти. Так, необходимость передачи части муниципальных функций частному сектору. Правительство РФ, в свою очередь, обозначило приоритетность аутсорсинга муниципальных функций в Положении о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. В новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также предусмотрена возможность создания межмуниципальных организаций в форме межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ. Органы местного самоуправления вправе принимать решения о создании автономных некоммерческих организаций, а также заключать договоры и соглашения.

В довершение этого принятым в 2005 г. Федеральным  законом «О концессионных соглашениях»⁸  в числе объектов соглашений между органами местного самоуправления и юридическими лицами частной формы собственности предусмотрены объекты водо, тепло, газо– и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации бытовых отходов, объекты здравоохранения, образования, спорта. Таким образом, согласно российскому законодательству возможности применения аутсорсинга в муниципальном управлении могут распространяться как на обслуживание деятельности местных администраций, так и на некоторые вопросы местного значения. В настоящее время в России уже имеется положительный опыт по передаче частному сектору некоторых функций по ЖКО, организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, транспортному обслуживанию населения, дорожному строительству.

При переходе от основополагающей идеи к реализации ключевое значение имеет разработка подходов к организации аутсорсинга муниципальных функций.