Бюджет
Перевод
Бюджет
Слово это заимствовано из Англии,
где в старину канцлер казначейства
приносил ежегодно в парламент мешок
с деньгами и произносил речь, которая
собственно и называлась старинным
норманнским словом "Budget" (т. е.
кожаный мешок). В России многие отождествляют
бюджет с государственной росписью,
но понятие его гораздо шире. Бюджет
в собственном смысле вовсе не
есть роспись доходов и расходов
государства (см. это слово) и, наоборот,
роспись вовсе не есть бюджет. Под
бюджетом, с государственной точки
зрения, разумеется общий финансовый
закон, на котором эта роспись
основывается; во Франции он так
и называется loi de finances, да и у нас,
в России, он имеет значение закона,
как основа для общегосударственной
росписи, утверждаемой верховной властью,
в отличие от смет отдельных ведомств.
Лоренц Штейн, Гнейст, П. Леруа-Болье,
Рау, Вагнер и др. авторитеты финансовой
науки разумеют под бюджетом законопроект,
определяющий государственную смету
и утверждаемый законодательной
властью при участии народных
представителей. Благодаря такой
санкции, Б. получает значение закона,
направляющего дальнейший ход государственного
хозяйства. У Лоренца Штейна Б. представляет
собой основной элемент государственно-хозяйственного
законодательства (Staatswirthschaftliche Gesetzgebung).
Он приходит к тому выводу, что Б.
есть вместе с тем процесс, путем
которого государство выясняет свои
задачи, проверяет свои наличные силы
для осуществления последних
и устанавливает объективное
отношение между теми и другими,
причем каждый отдельный момент в
составлении и утверждении Б.
имеет свое содержание и свои формы.
Другой корифей финансовой науки
— Рау, также настаивает на необходимости
строго различать Б., как финансовый
закон (Finanzgesetz), от росписи. Б. является
ближайшим критерием для суждения
как о положении государственного
хозяйства, так и о способе
и характере финансового управления.
Выводы финансовой науки сводятся к
тому, что государственное хозяйство
есть живой внутренний процесс государственной
жизни, выполняющий свое назначение
в определенные промежутки времени,
причем функции его устанавливаются
путем бюджетного закона, с помощью
которого осуществляется главная задача
— фактическое сопоставление
потребностей государственного организма
и средств для их удовлетворения;
утверждение и признание этих
потребностей в известном размере
совершается в форме бюджетного
закона, согласно с общими принципами
действующего государственного права;
самое же наблюдение за выполнением
этого закона относится уже к
области финансовой администрации
и государственного контроля. Таким
образом Б. собирает в себе, как
в фокусе, все отдельные, частные
финансовые законоположения, на которых
основаны отдельные статьи росписи,
и, в свою очередь, дает основание
не только для новых кредитов, но
и для новых финансовых законов,
вносящих изменения в систему
государственного хозяйства. Кроме
научных оснований, для ознакомления
с существом Б. необходимо выяснить
его финансовые нормы, законодательное
значение, порядок его составления
и характерные особенности в
главных государствах. При изучении
же государственной сметы, служащей
не более, как только практическим применением
бюджетного закона, достаточно ознакомиться
с ее составными частями, с перечнем
отдельных статей, с изменениями
цифр, с результатами выполнения ее
отдельными ведомствами, что уже
относится к области финансовой
техники и административных распоряжений.
В обыкновенную государственную смету
входят те элементы государственного
хозяйства, которые представляются
абсолютно необходимыми для непрерывной
деятельности правительства при
нормально-рутинных условиях. Что же
касается Б., то, по утверждении его,
он становится основой для более
обширного приложения правительственной
заботливости, т. е. для финансовых норм,
выходящих за пределы обычных
сметных назначений; так, путем бюджетного
закона установляются новые займы,
вводятся новые налоги, повышаются,
уменьшаются и отменяются старые,
утверждаются кредиты на многомиллионные
общегосударственные сооружения, на
новые учреждения, на реформы прежних
учреждений и на другие назревшие
потребности постепенно усложняющегося
государственного строя. Кроме того,
широкое юридическое значение Б.
заключается в том, что он дает
постоянные нормы для классификации
государственных доходов и расходов.
Входящие в состав его нормальные
статьи, представляющие собой постоянные
величины, повторяющиеся из года в
год (например, содержание двора, штатные
оклады и т. п.), впредь до изменения
их законодательным путем, составляют
его твердую, так сказать, консолидированную
часть. Другая часть Б. ежегодно изменяется
на основании вероятности, по среднему
расчету прежних лет, а также
в силу новых государственных
потребностей, вызывающих новые сборы,
чрезвычайные расходы, дополнительные
кредиты, сверхсметные ассигнования и
т. п.; она-то и составляет главное содержание
бюджетного закона. Соотношение между
этими двумя отделами Б. определяется
в каждом государстве различно, сообразно
с условиями его финансового хозяйства.
Обсуждению законодательных сфер подлежит
почти исключительно вторая часть, первая
же почти всегда принимается как готовая,
как существующий факт. В среде некоторых
ученых и практиков-финансистов существует
убеждение, что такой двойственности в
Б. быть не должно, что всякие ежегодные
изменения следует устранить, установив
все расходные статьи, в определенных
цифрах, на целый ряд лет (так называемый нормальный Б.); но это
оказалось утопией. Опыты введения таких
максимальных неизменных ассигновок делались
в разных государствах, а в России в период
с 1878 г. по 1880 г. для смет военного и морского
ведомств; но все эти "нормальные Б."
оказывались невыполнимыми уже в силу
нарождения новых настоятельных нужд,
удовлетворить которые нельзя было без
дополнительных кредитов. Оказалось, что
нельзя живой организм государственного
хозяйства приводить к одному знаменателю,
к неизменным безжизненным нормам.
По внутренней форме
различают Б.: 1) валовой (брутто-бюджет),
в котором приводятся отдельно полные
цифры государственных доходов и полные
цифры издержек по их взиманию; 2) чистый
(нетто-бюджет), где поступления показаны
за вычетом расходов взимания. С точки
зрения финансовой науки предпочитается
первая форма, т. е. брутто-бюджет, при котором
всего яснее представлена степень производительности
каждой отрасли государственного хозяйства
и полнее развертывается общая его картина,
что так важно для соображений министра
финансов и для законодательной власти.
Самый порядок составления
бюджета выражается, во всех цивилизованных
государствах, в том, что все отдельные
ведомства, выработав свои частные сметы,
представляют их министерству финансов,
где составляется уже общегосударственный
бюджет, который, с приложением объяснительных
записок и других материалов, вносится
заблаговременно, как всякий другой законопроект,
на рассмотрение высшего законодательного
учреждения: государственного совета
в России и палат в конституционных государствах,
причем при поступлении в последние обыкновенно
передается, для предварительного анализа,
в специальные финансовые комиссии; затем
— с заключениями этих комиссий — бюджет
представляется на рассмотрение палат
и, по одобрении с их стороны, поступает
на окончательное утверждение главы государства,
а по утверждении обнародуется, как всякий
другой закон, после чего всем отдельным
ведомствам, на основании его, открываются
подлежащие кредиты на предстоящий финансовый
год.
Бюджет на предстоящий финансовый
период рассматривается обыкновенно
в одно время с отчетом по исполнению
государственной сметы за истекший
финансовый год; в государствах с
представительным правлением подобный
законодательный контроль служит главным
основанием так называемого абсолюториума,
состоящего в том, что палаты признают
действия министров правильными
и снимают с них ответственность
за истекший период.
Бюджет в его настоящем виде
выработался недавно; прежде, вместо
бюджета, представлялись простые отчеты
и счета, притом неполные, по главным
рубрикам финансового хозяйства. С
образованием ответственного правительства
в некоторых государствах появились
более систематические отчеты, но
все это еще не имело характера
бюджета. Самый близкий к нему
по характеру, это — известный
отчет, составленный Неккером в 1781 г. и
представленный королю Людовику XVI (compte
rendu au roi); отчет этот принято считать
за первый систематический брутто-бюджет.
Но только в нынешнем столетии выработался
правовой порядок составления бюджета,
как общего государственно-хозяйственного
закона. Порядок обсуждения бюджета
в настоящее время в главных
государствах таков.
В Англии, перед обсуждением в
парламенте, бюджет рассматривается
в двух парламентских комиссиях:
расходы — в committee of supplies, доходы
— в committee of ways and means; после этого
он вносится, с объяснениями министра
финансов, на одобрение (Appropriation Act) палат;
всякое перенесение из излишков одного
счета на расходы по другой статье
(Revirement) запрещается; такие статьи, как
содержание королевы, пенсии, жалованье
судьям и т. п., составляющие консолидированную
часть бюджета, вовсе не обсуждаются.
Больше всего работы и изменений
вызывает подоходный налог (income-tax).
Во Франции бюджет обсуждается
весь по главным статьям (с 1869 г. — 481
глава); дополнительные кредиты и
чрезвычайные расходы (crédits supplémentaires,
complémentaires et extraordinaires) утверждаются непосредственно
палатами, а во время парламентских
вакаций — декретами государственного
совета по предварительному одобрению
в совете министров, с тем, что по открытии
палат им заявляется об этих кредитах
с объяснением мотивов назначения. В Пруссии,
в общих чертах, тот же порядок, введенный
с 1849 г., а именно: сметы отдельных министерств
(Ministerialetats), представление их министру
финансов (Vorlage an den Finanzminister), составление
государственной сметы (Bildung des Voranschlags),
представление в палату (Vorlage an die Abgeordneten),
рассмотрение в комиссиях, одобрение палаты
(Beschluss), санкция главы государства (landesherliche
Sanction) и обнародование (Publication des Budgets als
Staatswirthschaftsgesetz). Во время парламентских
вакаций сверхсметные кредиты разрешаются
советом министров, палатам же, согласно
закону 1872 г., сообщается об этом в течение
следующего года уже после отпуска кредитов.
В Италии, Австрии и Соединенных
Штатах тот же порядок, с небольшими
изменениями. В Австрии новая
система введена с 1866 г., причем составляются
два самостоятельных бюджета
для Австрии и для Венгрии.
В России до 1862 г. не было систематического,
планомерного бюджета; государственная
смета представляла механическое соединение
смет отдельных ведомств; при ней
не было данных, достаточных для
проверки, да и вообще не было единого
законченного плана финансового
хозяйства: многие доходы получались,
и многие расходы производились
отдельными ведомствами самостоятельно,
без ведома министерства финансов,
так что нельзя было построить
никакого общего вывода о направлении
государственного хозяйства в ближайшем
будущем. С 1862 г. стали составляться
правильные бюджеты, главным образом
благодаря упорядочению государственной
отчетности при Татаринове (см. в
т. I, ч. II, Свода Законов, приложение
к ст. 221 — "Правила о составлении,
рассмотрении, утверждении и исполнении
государственной росписи и финансовых
смет министерств и главных управлений").
В настоящую свою форму русский
бюджет вылился с 1873 г.; в нем показываются
валовые суммы доходов и расходов,
причем нельзя выделить издержки взимания
и определить чистые поступления. Финансовая
смета каждого министерства и
главного управления составляется на
основании "росписаний доходов и
расходов", доставляемых подчиненными
ведомствами по каждой губернии отдельно.
Смета эта состоит из: a) перечня
доходов и расходов, b) подробной
сметы доходов и расходов, c) приложений
и d) объяснительной записки. Против каждой
статьи излагаются объяснения или данные,
оправдывающие испрашиваемое назначение,
как-то: законы, Высочайшие повеления
и штаты, на основании коих поступают
доходы и назначаются расходы. Сверхсметные
кредиты, испрашиваемые по предметам,
уже занесенным в финансовые сметы,
именуются дополнительными,
а по расходам, в смете не предвиденным,
— экстраординарными. Доходы
и расходы земств, городов, сословий и
благотворительных учреждений в смету
не вносятся; но о тех специальных средствах,
которые расходуются под контролем правительства,
делаются особые приложения; если же средства
эти идут на потребности, однородные с
внесенными в министерские сметы, то их
переносят в смету доходов под наименованием
"пособий государственному казначейству".
Составленные таким образом сметы рассматриваются
сперва в советах министерств и главных
управлений; затем препровождаются, в
печатных экземплярах, министру финансов
и в государственный контроль к назначенному
для каждого ведомства сроку (между 1 августа
и 15 октября). Министерство финансов проверяет
эти сметы и составляет из них общую государственную
роспись, которую к 1 ноября и представляет
в государственный совет, с прибавлением,
в случаях надобности, своих замечаний,
а также соображений о сокращении некоторых
расходных смет, об изыскании новых источников
дохода, об усилении существующих, etc. Со
своей стороны, государственный контроль
проверяет представленные ему сметы и
к 1 октября представляет государственному
совету особый отчет по исполнению финансовых
смет за истекший период. Как этот отчет,
так и роспись подвергаются предварительному
обсуждению в департаменте государственной
экономии, который вносит и смету, и свое
по ней заключение в общее собрание государственного
совета, откуда бюджет, не позже 15 декабря,
поступает на Высочайшее утверждение
и, наконец, публикуется (с 1862 г.) во всеобщее
сведение.
Воплощенный в бюджете финансовый
закон действует в течение
определенного срока, причем различают
периоды: 1) бюджетный или финансовый,
и 2) счетный. Под первым разумеется
то время, на какое Б. утвержден, совпадающее
обыкновенно с гражданским годом; в Англии
же и Пруссии считают его с 1 апреля по
31 марта следующего года. Счетный период
есть, так сказать, продолженный или отстроченный
бюджетный; при невозможности выполнить
все сметные назначения к концу бюджетного
периода оказалось необходимым отстрочить
действие бюджета на некоторое, льготное,
время сверх финансового года. Таких льготных
месяцев дается во Франции восемь, в Австрии
три, в Бельгии десять, а в Пруссии даже
двенадцать; в России для окончательных
расчетов, после 31 декабря, оставляются
еще четыре месяца, а для военного ведомства
пять. По истечении льготных сроков кредиты
закрываются и на открывающиеся затем
в счет той же сметы расходы должны испрашиваться
дополнительные ассигнования; в России
суммы, оставшиеся свободными ко дню заключения
сметы, возвращаются в распоряжение министерства
финансов. По закрытии кредитов следует
последняя стадия: заключение бюджета
и свод итогов по выполнению сметы; это
служит для выяснения финансовых результатов
бюджетного года, т. е. закончился ли он
при равновесии доходов и расходов, или
же с дефицитом, или, наконец, дал избыток
доходов над расходами. Эти выводы являются,
в свою очередь, показателем успешности
хода всего государственного хозяйства.
