Бюджетная политика. 3

I. Основные  результаты и проблемы бюджетной  политики

В результате целенаправленных действий в сфере бюджетной политики в последние годы удалось решить ряд существенных задач. Полностью  выполнены принятые социальные обязательства  государства. Создание Резервного фонда  и Фонда национального благосостояния позволило пройти период мирового кризиса  без снижения уровня жизни граждан, поддержать финансовую инфраструктуру и реальный сектор экономики. Удалось  снизить и удержать государственный  долг на приемлемо низком уровне даже в условиях мирового кризиса. Осмотрительная бюджетная политика стала существенным фактором устойчивого снижения инфляции.

К началу 2012 года экономика  полностью восстановилась после  кризиса. Наряду с высокими ценами на нефть это позволило исполнить  в 2011 году федеральный бюджет без  дефицита. Началось пополнение Резервного фонда, что повысило устойчивость экономики  Российской Федерации к внешним  негативным экономическим факторам. Проведено первое размещение суверенных еврооблигаций, номинированных в рублях, что является свидетельством возросшего доверия к российской национальной валюте и проводимой бюджетной политике.

Но есть и ряд  нерешенных проблем.

Во-первых, сохраняется  значительный ненефтегазовый дефицит. Бюджетная система Российской Федерации  находится в высокой степени  зависимости от ситуации на мировых  сырьевых рынках. Из-за этого ограничены возможности для бюджетного маневра  в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое  развитие страны, даже при понимании  объективной необходимости этих расходов. При этом принятые бюджетные  обязательства не могут быть существенно  сокращены вследствие социальной направленности значительной их части.

Во-вторых, структура  бюджетных расходов не является оптимальной  для стимулирования экономического развития. Направляемых из бюджета  средств на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования  и науки, то есть в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточно.

В-третьих, на низком уровне осуществляется финансово-экономическое  обоснование решений, приводящих к  новым расходным обязательствам. Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия  будет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития Российской Федерации, как оно будет  связано с другими направлениями  политики государства и какое  влияние окажет на объем длящихся обязательств.

В-четвертых, зачастую эффективность осуществляемых бюджетных  расходов низка, получаемый социально-экономический  эффект несоразмерен объему израсходованных  на те или иные цели средств.

В-пятых, межбюджетные отношения пока не в полной мере настроены на стимулирование органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской  и инвестиционной деятельности, которые  объективно являются необходимой основой  для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов. Высока зависимость  бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В-шестых, бюджетная  политика во многом остается неясной  для общества, необходимость и  суть конкретных решений и действий органов государственной власти в этой сфере должным образом  не раскрываются.

В-седьмых, не удалось  избежать практики постоянных фрагментарных  изменений налогового законодательства. Даже при улучшении условий налогообложения  для ведения предпринимательской  деятельности это обусловливает  необходимость постоянного отслеживания изменений и внесения корректив  в планы финансовой деятельности, что вызывает дополнительные затраты, особенно у субъектов малого и  среднего предпринимательства. Постоянное ожидание таких изменений препятствует реализации долгосрочных инвестиционных проектов по причине низкой предсказуемости налоговых издержек при разработке бизнес-планов.

II. Основные  цели бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу

Сложность и масштабность задач в сфере социально-экономической  политики государства, острота существующих проблем требуют кардинального  повышения качества стратегического  управления экономикой и общественными  финансами.

Для решения этой задачи при формировании и реализации бюджетной политики на 2013 год и  среднесрочную перспективу необходимо исходить из следующих основных целей.

1. Бюджетная политика  должна стать более эффективным  инструментом реализации государственной  социально-экономической политики.

Механизмы государственной  социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное обеспечение. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для  достижения конкретных количественно  определенных целей государственной  социально-экономической политики. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно – итоги реализации мер социально-экономической  политики.

Пора уходить  от ставшего уже привычным измерения  исполнения бюджета лишь фиксацией  расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых  направляются бюджетные средства.

Если бюджетные  средства израсходованы в большем  объеме, чем намечено, а цель достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом подобном случае необходимо выявлять и устранять причины  такого результата использования бюджетных  ассигнований.

В целях повышения  эффективности расходов необходимо разработать и внедрить систему  ежегодного анализа эффективности  расходов по каждому направлению, в  том числе анализа динамики показателей  эффективности. Систематический анализ эффективности расходов должен дополнять  систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода контроля суммы расходов на то или иное направление. Соответствующий  анализ на основании динамики объемов  расходов и значений целевых показателей  необходимо проводить по государственным  программам с публичным рассмотрением  отчетов.

Бюджетные инвестиции должны быть настроены на повышение  качества предпринимательского и инвестиционного  климата. За счет бюджетных средств  не должны осуществляться инвестиционные расходы, создающие конкуренцию  частным инвестициям. Наоборот, бюджетные  инвестиции в экономику должны стимулировать  рост частных инвестиций, способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры.

Учитывая, что в  ближайшей перспективе будут  действовать жесткие ограничения, связанные с неблагоприятной  ситуацией в мировой экономике, необходима работа по очень четкой приоритезации расходов бюджетов, а  именно должна быть изменена структура  бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие. Расходы  на образование, науку, инфраструктуру должны быть приоритетными, и их доля в общих расходах бюджетной системы  Российской Федерации должна увеличиваться.

При подготовке проекта  федерального бюджета на 2013 год и  на плановый период 2014 и 2015 годов Правительству  Российской Федерации следует предусмотреть  меры, способствующие адаптации российской экономики к функционированию в  условиях присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации.

Указы Президента Российской Федерации, направленные на решение  неотложных проблем экономического и социального развития страны и  изданные 7 мая 2012 г., согласованы с  потребностями экономики и общества, возможностями бюджета. Правительству  Российской Федерации предстоит  конкретизировать механизмы их выполнения при формировании федерального бюджета  на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов и при формировании федерального бюджета в последующем.

2. Для достижения  целей социально-экономической политики  и обеспечения общественного  контроля за их достижением  формирование и исполнение бюджета  должно осуществляться на базе  государственных программ.

Переход к «программному  бюджету» в полном объеме необходимо осуществить начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, а его отдельные  элементы должны быть задействованы  в федеральном бюджете на 2013 год  и на плановый период 2014 и 2015 годов.

Для правового обеспечения  этих процессов необходимо внесение в 2012 году комплексных поправок в  бюджетное законодательство Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации должно до конца 2012 года утвердить  государственные программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Культура  России», «Социальная поддержка  граждан», «Развитие науки и технологий», «Развитие транспортной системы», «Развитие  промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности», «Космическая деятельность России», «Развитие  фармацевтической и медицинской  промышленности», «Развитие судостроения», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», а также Государственную  программу развития сельского хозяйства  и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и Государственную программу  обеспечения доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации. Остальные  намечаемые к реализации в ближайшие  годы государственные программы  должны быть утверждены не позднее I квартала 2013 года.

Кроме того, переход  к формированию и исполнению «программного  бюджета» должен сопровождаться внедрением современной государственной интегрированной  информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая должна позволить  перейти на качественно новый  уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения  эффективности и результативности бюджетных расходов.

Система «Электронный бюджет» должна обеспечивать прозрачность финансово-хозяйственной деятельности каждого отдельного участника бюджетного процесса, гарантировать достоверность  и открытость их деятельности, предусматривать  возможность участия граждан, общественных институтов, профессиональных сообществ, бизнеса и контролирующих организаций  в процессах формирования, утверждения  и исполнения бюджета.

3. Особое внимание  должно быть уделено продуманности  и обоснованности механизмов  реализации и ресурсного обеспечения  государственных программ, их корреляции  с долгосрочными целями социально-экономической  политики государства.

Для этого необходима разработка бюджетной стратегии  Российской Федерации на период до 2030 года, определяющей основные черты  бюджетной политики при различных  вариантах развития российской и  мировой экономики. При этом на период до 2020 года в бюджетной стратегии  должны быть определены предельные размеры  бюджетных ассигнований по государственным  программам (ключевым направлениям расходов).

В рамках бюджетной  стратегии необходимо конкретизировать долгосрочные базовые требования к  формированию и исполнению финансовых обязательств государства, а также  к налоговой системе, поэтапному совершенствованию межбюджетных отношений  и повышению эффективности бюджетных  расходов. Бюджетная стратегия должна обеспечить предсказуемость реакций  бюджетной системы на вызовы и  возможности, которые могут возникать  в рамках различных вариантов  развития мировой экономики, предусматривать  превентивное применение адекватного  набора мер при негативном воздействии  внешних экономических факторов.

При формировании бюджетной  стратегии необходимо учитывать  как действующие расходные обязательства, так и те обязательства, возникновения  которых можно ожидать на основе данных экономических и социальных прогнозов, оценки перспективного воздействия  внутренних и внешних экономических, социальных и иных факторов.

В бюджетной стратегии  необходимо определить механизмы обеспечения  связи между долгосрочными целями государственных программ, конкретными  индикаторами их выполнения и бюджетными проектировками на трехлетний период.

Правительству Российской Федерации следует до конца 2012 года подготовить долгосрочную бюджетную  стратегию, сопряженную с долгосрочным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации.

4. Необходимо повысить  качество предоставляемых населению  государственных и муниципальных  услуг. Прежде всего это относится  к столь значимым для общества  сферам, как образование, здравоохранение  и культура. От успешности действий  в этих сферах непосредственно  зависят условия жизни населения.  Эффективность осуществления бюджетных  расходов в этих сферах справедливо  принимается в расчет и при  оценке качества инвестиционного  климата, поскольку эти расходы  рассматриваются как инвестиции  в человеческий капитал.

Нельзя идти по пути механического наращивания бюджетных  расходов в этих сферах. Несмотря на увеличение бюджетных расходов в  последние годы, достигнутые результаты не удовлетворяют граждан. Причина  состоит в медленном реформировании отраслей социальной сферы и в  неэффективной системе материального  и морального стимулирования работников.

Неэффективно с  точки зрения использования бюджетных  средств и несправедливо по отношению  к гражданам, когда одинаково  финансируются организации, предоставляющие  как качественные, так и некачественные услуги, когда одинаково оплачивается труд как добросовестных, так и  недобросовестных работников.

Нормативно-правовая база для отказа от сметного финансирования учреждений и введения новой системы  оплаты труда уже создана. Теперь задача – повсеместно внедрить ее и обеспечить практическую реализацию уже предусмотренного законодательством  нового механизма финансирования государственных  и муниципальных учреждений, а  в самих учреждениях обеспечить переход к «эффективному контракту», который должен четко определять условия оплаты труда и «социальный  пакет» работника в зависимости  от качества и количества выполняемой  им работы. Применение «эффективного  контракта» также призвано повысить конкурентоспособность государства  как работодателя на региональных рынках труда и сопоставимость стоимости  труда в государственном, муниципальном  и частном секторах экономики.

Этапы перехода к  «эффективному контракту» должны быть увязаны с конкретными структурными и институциональными изменениями  в отраслях социальной сферы, направленными  на повышение эффективности образования, науки, культуры, здравоохранения.

Правительство Российской Федерации должно до конца 2012 года утвердить  «дорожные карты» таких изменений  на период до 2018 года, определяющие четкую последовательность действий, сроки, ответственных  за исполнение, необходимое организационное  и ресурсное обеспечение.

При предоставлении государственных и муниципальных  услуг недопустимо ориентироваться  исключительно на возможности государственных  и муниципальных учреждений. Если необходимая услуга может быть предоставлена  за те же деньги и более качественно  частными организациями, то у них  ее и следует заказывать. Граждане должны иметь возможность выбора организации, предоставляющей услуги за счет бюджетных средств.

Осуществление структурных  изменений, наряду с финансированием  из бюджетов всех уровней, должно привести к увеличению заработной платы врачей, педагогических работников, научных  сотрудников, преподавателей образовательных  учреждений, работников учреждений культуры, социальных работников в соответствии с параметрами, определенными Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

5. Обеспечение макроэкономической  стабильности и бюджетной устойчивости.

Инструменты бюджетной  политики должны быть нацелены на противодействие  факторам нестабильности – высокой  инфляции и бюджетному дефициту. Без  этого невозможно улучшение предпринимательского и инвестиционного климата.

Прежде всего  необходимо крайне осмотрительно формировать  политику расходов. В условиях высоких  цен на нефть и газ на мировом  рынке в бюджет поступают дополнительные доходы и возникает потенциальная  возможность соответственно увеличить  бюджетные расходы. Но действие этого  фактора крайне нестабильно, и в  случае ухудшения ситуации на мировом  рынке может возникнуть угроза невыполнения бюджетных обязательств. Такого развития событий нельзя допустить.

Продуманная бюджетная  политика в области расходов в  совокупности с мерами денежно-кредитного регулирования, включая применение гибкого механизма формирования валютного курса рубля, должна обусловливать  низкую инфляцию, что, в свою очередь, должно способствовать переходу России на новый уровень развития, характеризующийся  большей устойчивостью к резкому  воздействию внешних негативных факторов.

В период острой фазы мирового экономического кризиса в  целях повышения возможности  для оперативного бюджетного маневра  было на время прекращено действие так называемого бюджетного правила, исключающего возможность использования  доходов, получаемых в результате высокого уровня цен на нефть и газ, для  осуществления текущих расходов. Необходимо возвратить действие этого  правила, предусмотрев законодательное  закрепление порядка использования  нефтегазовых доходов, позволяющего в  максимально возможной степени  стимулировать экономический рост и страховать от резких колебаний  на мировом рынке.

При планировании расходов федерального бюджета целесообразно  основываться на базовой, средней цене на нефть за пятилетний период с  ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения 10 лет. Предельные расходы федерального бюджета не должны превышать объем  доходов при базовой цене более  чем на один процент валового внутреннего  продукта.

В случае если фактическая  цена на нефть оказывается выше базовой, дополнительные доходы следует направлять в Резервный фонд. Если же цена снижается, то для покрытия дефицита федерального бюджета следует направлять средства Резервного фонда.

После достижения нормативно установленного объема Резервного фонда  дополнительные нефтегазовые доходы должны направляться в Фонд национального  благосостояния. При этом часть этих доходов может использоваться для  финансирования инфраструктурных и  других приоритетных для Российской Федерации проектов. Безусловно, до принятия решений о таком использовании  средств Фонда национального  благосостояния должно быть принято  долгосрочное решение по развитию пенсионной системы и необходимому резервированию средств Фонда национального  благосостояния для поддержки ее устойчивости.

Эти положения следует  закрепить в бюджетном законодательстве в 2012 году, с тем чтобы соответствующие  нормы были применены при формировании федерального бюджета начиная с 2013 года.

Необходимо сформировать эффективную систему управления рисками, позволяющую обеспечивать прогнозирование и предотвращение кризисных ситуаций и быстрое  реагирование на них. Недостаточно реагировать  на уже возникший кризис. Нужно  научиться его прогнозировать и  предотвращать. Для этого должна быть организована работа по постоянному  мониторингу системных рисков, подготовке и реализации мер по их предотвращению и смягчению.

При подготовке проекта  федерального бюджета на 2013 год и  на плановый период 2014 и 2015 годов Правительству  Российской Федерации следует учесть вероятность неблагоприятного для  Российской Федерации развития внешнеэкономической  ситуации. Необходимо предусмотреть  в пределах утвержденных в соответствии с бюджетными правилами параметров бюджета механизмы возможного перераспределения  ресурсов для реализации дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, рынка труда, отраслей социальной сферы  и по социальному обеспечению  населения. При этом механизмы и  инструменты антикризисной государственной  политики должны быть заранее проработаны. В случае резкого снижения цены на нефть на мировом рынке и ухудшения  экономической ситуации должны быть заблаговременно определены варианты возможной корректировки параметров бюджета.

6. Необходимо определиться  с параметрами дальнейшего развития  пенсионной системы, которые должны  обеспечить ее надежность и  долгосрочную сбалансированность  с учетом демографических изменений  в структуре населения.

Это важно прежде всего для граждан, поскольку  от обоснованности действий в этой сфере непосредственно зависят  возможности и условия обеспечения  их прав. Но это важно и для  формирования благоприятного инвестиционного  климата, поскольку от параметров пенсионной системы в значительной степени  зависят стабильность и предсказуемость  экономического и социального развития Российской Федерации, и прежде всего  предсказуемость бюджетной политики. От определения параметров дальнейшего  развития пенсионной системы зависят  требуемый объем трансфертов  из федерального бюджета и роль Фонда  национального благосостояния в  обеспечении устойчивости пенсионной системы.

Доверие инвесторов к политике макроэкономической стабильности повысится, если им будут понятны  условия и источники финансирования пенсионной системы.

Правительство Российской Федерации должно представить предложения  по параметрам развития пенсионной системы  не позднее сентября 2012 г. И эти  параметры должны быть учтены в проекте  бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.

7. Налоговая система  должна быть настроена на улучшение  качества инвестиционного климата,  повышение предпринимательской  активности, совершенствование структуры  экономики, повышение ее конкурентоспособности,  прежде всего на рынках наукоемкой, высокотехнологичной продукции.

Правительством  Российской Федерации одобрены Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и  на плановый период 2014 и 2015 годов, что  позволяет обеспечить прозрачность и предсказуемость налоговой  политики государства.

При практической реализации этого документа следует обратить внимание на повышение значимости не только фискальной, но и экономической  функции налоговой политики.

Налоговая система  Российской Федерации должна быть конкурентоспособна по сравнению с налоговыми системами  государств, ведущих на мировом рынке  борьбу за привлечение инвестиций в  национальные экономики. Процедуры  налогового администрирования должны стать максимально комфортными  для добросовестных налогоплательщиков.

Развитие налоговой  системы должно отвечать задачам  диверсификации российской экономики. Поэтому налоговая нагрузка на несырьевые сектора экономики не будет повышаться по крайней мере до 2018 года. После  принятия в 2012 году Федеральным Собранием  Российской Федерации изменений  в налоговое законодательство Российской Федерации, касающихся налоговых ставок, предлагаю больше не корректировать ставки по основным налогам.

Необходимы последовательные действия по предотвращению попыток  уклонения от уплаты налогов. Налоговая  нагрузка воспринимается болезненней  добросовестными налогоплательщиками, когда другие, работающие в тех  же экономических условиях, уклоняются от уплаты налогов. Дело не только в  недополучении бюджетом доходов, которые  могли бы быть использованы в интересах  общества, но и в неравенстве условий  экономической деятельности.

Правительство Российской Федерации должно принять конкретные меры противодействия уклонению  от уплаты налогов, исходя из того, что  при увеличении в результате осуществления  этих налоговых мер налоговых  доходов могут быть приняты решения  о снижении существующей налоговой  нагрузки.

В целях сокращения неоправданных административных издержек налогоплательщиков следует обеспечить упрощение налогового учета и  возможность использования документов бухгалтерского учета при подготовке и представлении налоговой отчетности.

8. Требуется реализация  нового этапа развития межбюджетных  отношений.

Ключевой задачей  является расширение самостоятельности  и ответственности регионов, в  частности закрепление в федеральном  законодательстве права субъектов  Российской Федерации определять категории  граждан, которым необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.

Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органы местного самоуправления должны иметь достаточные и действенные  стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В предстоящие годы необходимо завершить работу по распределению  полномочий между уровнями публичной  власти. Вместо практики делегирования  субъектам Российской Федерации  исполнения федеральных полномочий следует осуществлять передачу полномочий субъектам Российской Федерации  на постоянной основе, обязательно  предусмотрев и передачу субъектам  Российской Федерации постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.

В настоящее время  почти треть субъектов Российской Федерации перешла на формирование своих бюджетов в соответствии с  программно-целевыми методами бюджетного планирования. В целях повышения  эффективности расходования бюджетных  средств на финансирование отраслей экономики и социальной сферы  необходимо стимулировать дальнейший переход к формированию бюджетов программно-целевыми методами. Необходимо продолжить стимулирование за счет средств  федерального бюджета в форме  грантов реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных  расходов. Правительству Российской Федерации следует продумать  и другие механизмы стимулирования использования программно-целевых  методов формирования и исполнения бюджетов на региональном уровне.

Органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органам местного самоуправления необходимо провести работу по мобилизации  доходов и оптимизации расходных  обязательств, сконцентрировав расходы  на ключевых социально-экономических  направлениях, в том числе на повышении  заработной платы в бюджетной  сфере. При решении этой задачи необходимо исходить из того, что повышение  оплаты труда должно осуществляться дифференцированно, и в первую очередь  тем специалистам, которые имеют  высокую квалификацию и профессиональные достижения.

Надо обеспечить выполнение плана поэтапной отмены льгот, установленных на федеральном  уровне, применение которых приводит к недополучению доходов региональных и местных бюджетов. А если введение льготы на федеральном уровне признано целесообразным, то должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов  этих бюджетов.

Руководители регионов и муниципалитетов должны владеть  информацией о зачислении на соответствующих  территориях доходов в региональные и местные бюджеты, чтобы оценить  прежде всего эффективность принимаемых  мер по расширению доходной базы. Поэтому  надо наладить взаимодействие между  налоговыми органами и заинтересованными  органами исполнительной власти субъектов  Российской Федерации и органами местного самоуправления.