Бюджетное планирование и его совершенствование в современных условиях. Финансовая поддержка субъектов РФ

ВВЕДЕНИЕ

Государственный бюджет и бюджетная система складываются из совокупности экономических отношений  возникающих при распределении  и перераспределении ВНП и  национального дохода. Бюджет напрямую связан со всеми стадиями воспроизводства, и в этой связи рассматриваться он должен вместе с экономическими отношениями, которые выступают в качественной форме доходов и расходов, и с которыми связано развитие и дальнейшее совершенствование бюджета, и развитие тех самых экономических отношений.

В условиях рынка бюджет является не только единственным плановым документом, утверждаемым в качестве закона, но и основой, вокруг которой организуется система финансового хозяйства в целом, финансовое планирование и прогнозирование на основе единой финансовой политики государства.

Методы развития теории бюджетного планирования основываются на определении сущности, роли и  места бюджета в системе воспроизводства. Сущность же бюджета нельзя рассматривать  вне конкретных экономических условий, так как на неё оказывает влияние  множество факторов, например, производственные отношения или способы производства.

Экономическая сущность бюджета является отправным  методологическим пунктом в совершенствовании  бюджетного планирования, более полном использовании особенностей его  доходов и расходов в современных условиях кризиса, при котором бюджетное планирование приобретает еще более острое значение для экономики страны и её субъектов, что только увеличивает актуальность данной работы.

1. БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Бюджетное планирование - это план на определенный период времени, согласно которому достигается поставленная цель. Таким образом, прежде чем начать, что-то планировать, нужно определить четкие цели, стратегию компании на будущее, так как построение бюджета без конечной цели не имеет смысла. Именно в этом аспекте обеспечивается взаимосвязь конечной цели компании с планами, направленными на их достижение, обеспечение выполнения этих планов оперативной деятельностью.

Бюджет - это  ожидаемые доходы и расходы компании, которые возникнут в течение предстоящего периода.

Бюджет - это  план, составленный на следующий период в натуральном и денежном выражении, и определяющий потребность предприятия  в ресурсах, необходимых для реализации целей предприятия в соответствующем периоде.

Бюджетное планирование - это «инструмент» руководства компании для реализации краткосрочных и  долгосрочных планов развития компании.

1.1 Бюджетное планирование в системе управления финансами

Бюджетное планирование на государственном уровне базируется на существующей в РФ методике и многолетнем опыте сбора и распределения финансовых средств в целях выполнения своих функций перед обществом. Весь цикл управления процессами формирования, распределения, перераспределения и потребления бюджетных ресурсов осуществляется посредством бюджетного планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря бюджетному планированию обеспечивается сбалансированность народно-хозяйственных и межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Бюджетное планирование на федеральном уровне и уровнях  территориальных образований обеспечивается системой финансовых планов, которые  увязываются с материальными  и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Исходя из бюджета (федерального, территориального), каждый финансовый план решает задачи организации и управления бюджетными средствами в конкретном звене управления. В систему бюджетно-финансовых планов входят перспективные и сводные финансовые балансы, составляемые на государственном и территориальном уровнях управления с учетом их возможностей по формированию бюджетов и их исполнению. Целями такого планирования на всех уровнях власти являются:

1. обеспечение координации социального и экономического развития государства и его территорий на основе бюджетной политики;
2. прогнозирование объектов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;
3. прогнозирование финансовых последствий проведения реформ и выполнения программ;
4. определение возможностей по реализации различных мер в области финансово-бюджетной системы.

Перед бюджетным  планированием выдвигаются следующие  основные задачи:

1. установление общего объема финансовых ресурсов и их распределение по отдельным направлениям, национально-государственным и административным образованиям РФ, выявление размеров направления собственных ресурсов хозяйства;
2. организация работы по мобилизации денежных накоплений и других финансовых ресурсов государства, финансовому обеспечению развития экономики, науки и социальной сферы;
3. осуществление финансового контроля за ходом выполнения бюджета.

Система финансовых планов бюджетного планирования

Система финансовых планов по длительности их действия включает годовые финансовые планы, перспективные (среднесрочные) финансовые планы и долгосрочные финансовые планы (бюджетные прогнозы).

Годовые финансовые планы  представляют собой финансовые планы  на предстоящий год. Основными показателями проекта бюджета являются общий  объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюджета.

Перспективный (среднесрочный) финансовый план. В развитых странах  в последние десятилетия осуществляется переход к многолетнему планированию. В рамках многолетнего планирования бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменений внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план является прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего бюджета. Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа.

Долгосрочный финансовый план составляется в целях определения  налогово-бюджетной политики на более длительный период. Бюджетное прогнозирование представляет собой осуществляемые на основе прогноза социально-экономического развития расчеты и анализ возможного состояния бюджета в перспективе, оценку тенденций и закономерностей изменений, существующих альтернатив. На основе социально-экономического и бюджетного прогнозов осуществляется выбор наиболее благоприятного варианта развития страны или региона. В ходе прогнозирования доходов бюджета рассчитываются в целом по территории объем финансовых ресурсов и возможности их привлечения в бюджет, выявляются и оцениваются формы мобилизации денежных ресурсов, оценивается воздействие налоговой нагрузки и предполагаемых методов налогообложения на развитие производства, определяются пропорции распределения доходов между бюджетами различных уровней управления. Бюджетное прогнозирование позволяет также оценить возможный объем и направления расходования бюджетных средств, дефицит бюджета и определить возможные источники его покрытия.

Составление проекта бюджета

Следующий этап бюджетного планирования — процесс  составления проекта бюджета. Главная  задача разработки проекта бюджета  — определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью  финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства.

Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива  Правительства РФ, высших исполнительных органов власти субъектов РФ и муниципальных образований. По их поручению проект бюджета разрабатывается Министерством финансов РФ и территориальными финансовыми органами.

Для составления  проекта бюджета Министерство финансов РФ и территориальные финансовые органы должны быть обеспечены необходимой информационной базой, которая поступает им от соответствующего правительства, статистических, налоговых органов и других учреждений. Главным источником информации для составления проекта бюджета служит прогноз социально-экономического развития государства. При разработке проекта бюджета учитываются также основные положения финансово-бюджетной политики, принятой на соответствующий плановый период.

Проект федерального бюджета разрабатывается Министерством  финансов РФ по поручению Правительства РФ.

В задачу Министерства финансов входит разработка:

1. проекта федерального бюджета;
2. проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;
3. проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год.

В основу разработки проекта федерального бюджета закладываются направления планируемой финансово-бюджетной политики, определенной в Бюджетном послании Президента РФ Правительству РФ, и показатели разработанного Министерством экономики прогноза социально-экономического развития России на планируемый год, уточненных параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, показателей сводного финансового баланса. Кроме того, используются показатели денежной программы, составляемой Центральным банком РФ, и показатели долгосрочных федеральных целевых программ.

На первой стадии формирования проекта бюджета федеральными органами исполнительной власти разрабатываются  сценарные условия экономического и социального развития на планируемый  год, в которых отражены главные макроэкономические показатели и материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и социального развития страны.

После одобрения  Правительством РФ этих сценарных условий  Министерство финансов разрабатывает  основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Все эти материалы  и расчеты направляются на рассмотрение Правительства РФ. После их принятия Правительством они могут быть представлены в Совет Федерации и Государственную Думу по их запросу.

Затем Министерство финансов направляет основные характеристики по доходам и расходам федерального бюджета федеральным органам  исполнительной власти, а также доводит до органов исполнительной власти субъектов РФ методику формирования межбюджетных отношений Российской Федерации с ее субъектами на плановый год и среднесрочную перспективу.

На второй стадии разработки федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти производится распределение предельных объемов бюджетных средств по показателям бюджетной классификации, а также адресное распределение финансовых ресурсов между главными распорядителями бюджетных средств.

Для проведения работы по составлению проекта бюджета в Министерстве финансов используются материалы, расчеты и обоснования, поступающие от субъектов, министерств и ведомств РФ. Эти материалы сначала анализируются специалистами, закрепленными за соответствующими министерствами. В ходе анализа уточняются расчеты показателей финансовых планов министерств, бюджетов территорий, выявляются возможности мобилизации дополнительных доходов и экономии расходов. Затем расчеты с внесенными поправками рассматриваются у руководителей департаментов Министерства, а затем направляются в бюджетный департамент, который рассматривает представленные расчеты, вносит в них в случае необходимости поправки и направляет на решение руководства Министерства финансов. Если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показателям выносятся на рассмотрение Межведомственной правительственной комиссии.

После согласования всех бюджетных расчетов с ведомствами  и субъектами Российской Федерации  бюджетный департамент Министерства финансов РФ составляет окончательный проект федерального бюджета, который представляется в Правительство РФ.

1.2 Организация бюджетного планирования в условиях рынка

Проект федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год вместе с другими проектами и документами вносится на рассмотрение Государственной Думы не позднее 26 августа текущего года.

Центральный банк Российской Федерации до 26 августа  текущего года представляет в Государственную  Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на планируемый год, предварительно согласованный с Президентом РФ и Правительством РФ.

Совет Государственной  Думы (в период парламентских каникул - ее Председатель) направляет проект в  Комитет Государственной Думы по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и предложений и в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума рассматривает проект бюджета в трех чтениях.

Установленная БК РФ продолжительность рассмотрения проекта: в первом чтении - 30 дней со дня внесения в Государственную Думу, во втором - 35 дней со дня принятия в первом чтении, в третьем - 15 дней со дня принятия во втором.

Принятый Государственной  Думой Федеральный закон о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год в течение 5 дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает закон в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой.

В случае одобрения  в течение 5 дней закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения проекта он передается в согласительную комиссию, перерабатывается, передается в Государственную Думу для утверждения в одном чтении, затем повторно передается в Совет Федерации для окончательного утверждения. Вето Совета Федерации может быть отклонено Государственной Думой повторным голосованием не менее чем двумя третями голосов. В случае неподписания закона Президентом закон направляется в согласительную комиссию и вновь рассматривается Федеральным Собранием. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента.

Исполнение  бюджета

Исполнение  бюджета - обеспечение полного и  своевременного поступления всех предусмотренных  по бюджету доходов и обеспечение  финансированием всех запланированных  по бюджету расходов. Порядок исполнения бюджета устанавливает Правительство РФ по согласованию с органами власти субъекта Российской Федерации и органами самоуправления. Исполнение бюджета обеспечивает Министерство финансов, вся система органов управления финансами.

Бюджеты всех уровней  бюджетной системы России исполняются на основе принципа единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.

Исполнение  бюджета по доходам предусматривает: перечисление и зачисление бюджетных  доходов на единый счет федерального бюджета; распределение в соответствии с утвержденным бюджетом федеральных  регулирующих налогов; возврат излишне уплаченных сумм доходов; учет доходов федерального бюджета и составление отчетности в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

По расходам бюджет исполняется специальными субъектами — участниками бюджетных правоотношений, называемыми главным распорядителем бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств, получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель  средств федерального бюджета (субъекта федерации, местного) – это орган  государственной власти РФ или местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять средства соответствующего бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенные ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Исполнение  бюджетов всех уровней осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по их распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета. На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств составляется сводная бюджетная роспись федерального бюджета. Она составляется министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете и предусматривает поступление и расходование бюджетных средств поквартально.

1.3 Совершенствование бюджетного планирования в современных условиях

Главной задачей  реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок  для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной  политики, а, следовательно, и повышение эффективности бюджетного планирования.

Одна из задач  этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами на управление результатами путем повышения ответственности  и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Исходя из необходимости  перехода к управлению результатами, бюджет должен формироваться на основании  целей и планируемых результатов  государственной политики. Бюджетные  ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям, при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяются самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств; устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой, в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функции и программ; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов. Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Основой новой  организации бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным  методом повышения эффективности  бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.

В России система  бюджетирования, ориентированного на результат, начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг. Система результативного бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента РФ. Кроме того, система бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается Министерством финансов РФ и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).

Среднесрочное финансовое планирование в России не лишено недостатков.

При разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового  плана отдельно для каждого года утверждается лишь годовой бюджет. Данные на три года носят справочный характер и при составлении годовых бюджетов каждый раз разрабатываются заново. В результате теряется предсказуемость бюджетных ассигнований на трехлетний период и подрывается основа трехлетнего планирования для бюджетополучателей. Очевидно, в перспективе среднесрочный финансовый план должен приобрести статус законодательно утверждаемого документа. Для этого должен быть разработан порядок и методология ежегодной корректировки ранее принятых проектировок, определены приоритеты среднесрочной государственной политики и обеспечена увязка с ними среднесрочного финансового плана.

Выделяемые  бюджетные средства формируются  на основе корректировки величины бюджетных  ассигнований прошлых лет при  крайне слабом учете ведущих направлений  развития в соответствии с приоритетами государственной региональной экономической политики.

Практически не используется механизм выделения средств  на основе определения целей, результатов  использования выделенных ресурсов и оценки финансовой деятельности федеральных, региональных и местных органов  власти. В итоге, деятельность органов власти ориентирована в основном на освоение выделенных бюджетных ассигнований, в то время как ее следует ориентировать на достижение существенных социально-экономических результатов по приоритетным направлениям.

В связи с  этим Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004—2006 гг., предусмотрено «смещение акцентов бюджетного процесса «от управления бюджетными ресурсами» на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и главных распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров». Проектируется установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формирование общей суммы ассигнований на выполнение определенных функций и программ. Таким образом, повышается предсказуемость объемов, которыми распоряжаются администраторы бюджетных средств. Суть финансирования, ориентированного на результаты, заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами.

В России необходимо повысить достоверность и надежность макроэкономических прогнозов. В настоящее время прогнозирование не позволяет с должной степенью достоверности осуществлять даже годовое бюджетное планирование: фактические показатели исполнения федерального бюджета существенно отклоняются от запланированных параметров, а изменения в законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносятся, как правило, несколько раз в течение года. 

Однако необходимо отметить, что это во многом обусловлено  не только качеством прогнозов, но и нестабильностью отечественной экономики и мировых рынков.

Решение задачи по повышению качества макроэкономического  прогнозирования и бюджетного планирования требует создания системы мониторинга, соответствия достигнутых в отчетном году параметров показателям, установленным на трехлетний период, и, что особенно важно, анализа причин их отклонения от ранее утвержденных показателей; формирования информационной базы, позволяющей учесть максимально возможное количество факторов, влияющих на значение показателей экономического развития и параметров бюджетной системы; стабильного бюджетного и налогового законодательства; четкого определения приоритетов государственной политики; материально-технического и кадрового обеспечения разработки прогнозов.

Следует принять  меры для снижения зависимости российской экономики от конъюнктуры мирового рынка, в том числе посредством  развития потенциала не только добывающих отраслей экономики, но обрабатывающих.

Бюджетная политика является частью экономической политики. В связи с этим выработка бюджетной политики не должна ограничиваться исключительно полномочиями финансового органа. В противном случае бюджетный процесс будет в большой степени подвержен влиянию субъективных решений и ведомственных интересов, и не будет обеспечивать реализации приоритетных целей развития.

Выработку направлений  государственной политики и определение  возможностей использования бюджета  как инструмента социально-экономического развития необходимо отнести к полномочиям  органа, отвечающего за реализацию экономической политики, который совместно с отраслевыми ведомствами определяет потребности экономики и перспективы ее развития. В его функции должна входить оценка соответствия направлений использования бюджетных средств приоритетам государственной политики. Финансовый орган отвечает за обоснованность бюджетных ассигнований, учет соответствующих расходов при формировании проекта бюджета, сбалансированность бюджета и стабильность финансирования утвержденных программ.

Важным фактором развития среднесрочного бюджетного планирования является координация и повышение взаимосвязи в деятельности органов государственной власти. Такое взаимодействие должно предполагать обмен информацией, обеспечение соответствия программ и мероприятий, реализуемых ведомствами, целям государственной политики и решение тактических задач, не противоречащих задачам других органов власти.

В настоящее  время также существует потребность  в расширении применяемых методов  бюджетного планирования и разработке методологии расчета потребности органов государственной власти и бюджетных учреждений в бюджетных ассигнованиях, необходимых для реализации их функций и задач.

2. ФИНАНСОВАЯ ПОДДЕРЖКА СУБЪЕКТОВ РФ

Фонды финансовой поддержки как целевые бюджетные  фонды формируются в федеральном бюджете для поддержки субъектов РФ и в бюджетах субъектов РФ — для поддержки муниципальных образований. Порядок формирования фондов финансовой поддержки субъектов РФ определяется ежегодно в законе РФ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год.

Правовой режим  фондов финансовой поддержки муниципальных  образований определен в ст. 10 Федерального закона «О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации». Источниками образования  этих фондов являются отчисления от федеральных  и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ.