Бюджетное стройство и бюджетная система

      Тема  4. БЮДЖЕТ. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА 

4.1. Социально-экономическая сущность  и роль бюджета

4.2. Бюджетное устройство и бюджетная  система РФ

4.3Сущность  финансово-бюджетного федерализма и роль бюджета 

      4.1. Социально-экономическая сущность и роль бюджета

      Формирование  бюджета. Во всех государствах в результате деятельности хозяйствующих субъектов создаются ВВП и национальный доход. Произведенный в сфере материального производства национальный доход проходит последовательно стадии распределения и перераспределения. Важнейшую роль в перераспределении и дальнейшем использовании национального дохода играет бюджет. В процессе перераспределения национального дохода страны часть его в денежной форме поступает в бюджет и образует централизованный фонд финансовых ресурсов.

      Бюджет  представляет собой форму образования  и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и функций  государства.

      Бюджету принадлежит ведущее положение  в финансовой системе страны. Он выражает часть распределительных отношений между государством, с одной стороны, предприятиями и населением, — с другой, которые связаны с формированием и использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов. Содержание этих отношений обусловлено задачами, решаемыми государством в тот или иной исторический период.

      Формирование  бюджета самым непосредственным образом связано с развитием национального дохода страны и его перераспределением. Основные финансовые методы перераспределения национального дохода:

      образование и использование денежных накоплений (прибылей, налога на добавленную стоимость, платежей в социальные внебюджетные фонды);

      организация налогов;

      финансирование  отраслей народного хозяйства;

      формирование  и использование общественных фондов потребления, страховых и резервных фондов.

      Во  всех этих процессах большую роль играет бюджет. С помощью бюджета государственные и территориальные власти получают

      финансовые  ресурсы для содержания аппарата управления, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. для выполнения возложенных на них функций.

      В то же время бюджет правомерно рассматривать  как экономическую категорию, которая выражает определенные экономические отношения. Государство использует бюджет как один из основных инструментов обеспечения и непосредственно своей деятельности и проведения экономической и социальной политики.

      Функции бюджета. Как экономическая категория  бюджетные отношения составляют часть финансовых отношений, следовательно, им присущи и основные функции финансов.

      Бюджет  выполняет следующие задачи:

      перераспределение национального дохода;

      государственное регулирование и стимулирование экономики;

      финансовое  обеспечение социальной сферы и  осуществление 
социальной политики государства;

      контроль  за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

      1. Распределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных 
средств по уровням государственной и территориальной власти и 
управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется от 30 до 50% национального дохода. С помощью 
бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом экономические отношения, государство способно целенаправленно ускорять или сдерживать темпы производства, рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.

      Перераспределение национального дохода через бюджет имеет две взаимосвязанные, протекающие одновременно и непрерывно стадии: образование доходов бюджета и использование бюджетных средств (расходы бюджета).

      2. В ходе формирования доходов бюджета и использования бюджетных средств решаются задачи государственного регулирования экономических и социальных процессов в стране.

      Доходы  бюджета — это экономические  отношения между государством, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами и гражданами, — с другой. Одновременно с этим доходы бюджета — это денежные средства, поступающие в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления.

      В процессе образования доходов бюджета  происходит императивное изъятие в пользу государства части национального дохода. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с предприятиями и населением.

      Бюджет  активно участвует в распределении  прибыли предприятий и хозяйственных организаций. Существует известная зависимость между формами изъятия и размером изъятой в бюджет части прибыли предприятий и заинтересованностью последних в результатах работы. От того, насколько совершенны формы изъятия в бюджет части прибыли, зависит заинтересованность предприятий в лучшем использовании производственных ресурсов, повышении уровня рентабельности и увеличении прибыли.

      Расходы бюджета — это экономические  отношения, возникающие между государством, с одной стороны, организациями, учреждениями и гражданами, — с другой, в ходе использования централизованных фондов денежных средств.

      Централизация в бюджете части финансовых ресурсов дает государству возможность обеспечивать денежными средствами общегосударственные потребности — ускоренное развитие прогрессивных отраслей народного хозяйства, воспроизводство квалифицированной рабочей силы, развитие науки и техники, обеспечение обороноспособности страны.

      3. Посредством бюджета национальный доход перераспределяется по территории, а также из производственной в непроизводственную сферу, для чего за счет бюджета создаются денежные фонды для 
финансирования потребностей в области здравоохранения, образования, культуры, управления, обороны.

      Через бюджеты путем бюджетного финансирования перераспределяются финансовые ресурсы между отраслями производственной сферы в целях их пропорционального развития.

      Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения  национального дохода, государство  направляет средства в первую очередь  в те отрасли народного хозяйства  и те экономические районы, которые требуют на данном этапе первоочередного развития, т.е. посредством бюджета осуществляется межтерриториальное и межотраслевое перераспределение национального дохода. Тем самым соблюдаются интересы экономического развития страны в целом и интересы пропорционального развития регионов.

      4. Через государственный бюджет финансируются научные учреждения, осуществляющие фундаментальные научные исследования, 
которые, в свою очередь, составляют основу развития прикладной науки 
и создания новой техники. Направляя через бюджет необходимые средства в наиболее перспективные отрасли науки, государство тем самым обеспечивает развитие производительных сил страны.

      Все это позволяет координировать экономическую  жизнь государства, рационально размещать денежные и материальные ресурсы во всем народном хозяйстве, способствует техническому прогрессу и усиливает экономический потенциал государства.

      Большую роль в экономическом и культурном строительстве на местах играет бюджетное  регулирование. При помощи бюджетного регулирования осуществляется межтерриториальное распределение средств в широком масштабе, наделение необходимыми источниками доходов региональных и местных бюджетов, которые служат финансовой базой территориальных органов власти, и тем самым укрепляется их связь со всей экономикой страны.

      В непроизводственной сфере бюджет служит главным источником финансирования. Именно через государственный бюджет приходит финансирование социально-культурных мероприятий, управления и обороны. 

      4.2. Бюджетное устройство и бюджетная  система 

      Бюджетное устройство — это совокупность принципов построения государственного бюджета и бюджетной системы страны, их структуры, взаимосвязи бюджетов, входящих в бюджетную систему, и правовых основ их функционирования.

      Основы  бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

      Часть бюджетного устройства составляет бюджетная  система.

      Бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах. Бюджетная система — это главное звено финансовой системы государства.

      Бюджетная система и форма государственного устройства. Построение бюджетной системы  зависит от формы государственного и административного устройства страны. По степени распределения  власти между центром и административно-территориальными обра-

      зованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

      Унитарное (единое) государство — это форма  государственного устройства, при которой  административно-территориальные образования  не имеют собственной государственности или автономии. В стране действует единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.

      Федеративное (объединенное, союзное) государство  — это форма государственного устройства, при которой государственные  образования или административно-территориальные  образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенная и состоит из федерального бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

      Конфедеративное (союзное) государство — это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств — членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

      За  более чем тысячелетнюю историю  России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на федеративном государственном устройстве.

      Основы  бюджетного устройства Российской Федерации  определяются Конституцией страны и ее государственным устройством как федеративной республики, субъектами Федерации которой являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.

      Уровни  бюджетной системы РФ. Построение бюджетной системы Российской Федерации  основано на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

      • федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

      бюджетов  субъектов Российской Федерации (региональных 
бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

      местных бюджетов.

      В настоящее время бюджетная система  Российской Федерации включает: федеральный  бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, десять окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

      В состав федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов) входят целевые бюджетные фонды, формирующиеся за счет целевых источников и имеющие целевое расходование средств. В числе таких фондов — дорожный, экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных ресурсов и др.

      Схема бюджетной системы Российской Федерации  приведена на рис. 4.1.

      Бюджеты, входящие в бюджетную систему  Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов РФ не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.

      Кроме федерального и территориальных  бюджетов (бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов), в бюджетную систему входят государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный внебюджетный фонд и внебюджетные фонды субъектов РФ обязательного медицинского страхования). Средства этих фондов по экономическому содержанию и направленности их использования мало чем отличаются от бюджетных. До 1991 г. они входили в состав государственного бюджета, в настоящее время имеется тенденция включения внебюджетных фондов в бюджет. Так, в 1999 г. в бюджет включены средства внебюджетного Федерального дорожного фонда РФ. Принципы функционирования бюджетной системы РФ. В основе функционирования бюджетной системы Российской Федерации лежат следующие основополагающие принципы:

      1) единство бюджетной системы;

      2) разграничение доходов и расходов  между уровнями бюджетной системы;

      3) самостоятельность бюджетов разных  уровней;

      4) полнота отражения доходов и  расходов бюджетов, бюджетов государственных  внебюджетных фондов;

      5) сбалансированность бюджета;

      6) эффективность и экономность  использования бюджетных средств; 

      7) общее покрытие расходов бюджета;

      8) гласность; 

      9) достоверность бюджета;

      10) адресность и целевой характер  использования бюджетных средств.

      1. Единство бюджетной системы —  это единство правовой базы, денежной  системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.

      2. Разграничение доходов и расходов  между уровнями бюджетной системы  Российской Федерации означает  закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов  и полномочий по осуществлению  расходов за органами власти  Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

      3. Самостоятельность, важнейший принцип  всех бюджетов, означающий:

      право законодательных (представительных) органов  государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

      наличие собственных источников доходов  бюджетов каждого 
уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

      законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, 
полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

      право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

      право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

      недопустимость  изъятия доходов, дополнительно  полученных 
в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения 
доходами расходов бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

      4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов предполагает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

      5. Сбалансированность бюджета — объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

      6. Для достижения эффективности и экономности использования 
бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием 
определенного бюджетом объема средств.

      7. Общее покрытие расходов — все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

      8. Гласность предполагает:

      обязательное  опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов  об их исполнении, полноту представления  информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

      обязательную  открытость для общества и средств  массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

      9. Достоверность бюджета — это надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

      10. Адресность и целевой характер бюджетных средств означает, 
что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных  
получателей бюджетных средств с обозначением направления их на 
финансирование конкретных целей. 

      4.3. Консолидированный бюджет Российской  Федерации 

      В связи с упразднением государственного бюджета Российской Федерации, в  который входили все звенья бюджетной  системы России, в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. включено понятие консолидированного бюджета.

      В ст. 8 этого Закона отмечается, что  единство бюджетной системы обеспечивается не только единой правовой базой, единством  бюджетной классификации и документации, но и представлением необходимой статистической и бюджетной информации для составления консолидированных бюджетов. В ст. 165 Бюджетного кодекса РФ также говорится об обязанности Министерства финансов РФ составлять отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.

      Консолидированный бюджет Российской Федерации (см. рис. 4.1) включает федеральный бюджет и  консолидированные бюджеты субъектов  Российской Федерации. В свою очередь, консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации включает региональный бюджет, т.е. бюджет субъекта Российской Федерации и местные бюджеты.

      Следовательно, консолидированный бюджет Российской Феде- 
рации — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. 

      Консолидированный бюджет как статистический свод показателей. Консолидированные бюджеты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не рассматриваются и не утверждаются законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты в первую очередь представляют собой статистический свод бюджетных показателей, характеризующий агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории в целом Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации.

      Показатели  консолидированных бюджетов используются в бюджетном планировании. В частности, при определении нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации и размеров дотаций в расчет принимаются объемы консолидированных бюджетов административно-территориальных образований.

      Важна роль показателей консолидированных  бюджетов и при анализе формирования и использования централизованного  финансового фонда страны, т.е. суммы  всех финансовых ресурсов, поступающих в бюджетную систему. Так, с помощью показателей консолидированного бюджета Российской Федерации определяется степень централизации финансовых ресурсов, создаваемых в стране и отражаемых в сводном финансовом балансе государства.

      Без расчета показателей консолидированных бюджетов невозможно сводное финансовое планирование, так как многие показатели сводного финансового баланса государства и территориальных сводных финансовых балансов берутся из консолидированных бюджетов.

      В доходной части баланса используются следующие бюджетные данные: налог на добавленную стоимость и акцизы, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество, налоги на внешнюю торговлю, внешнеэкономические операции и доходы от внешнеэкономической деятельности, средства бюджетных целевых фондов, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, доходы от государственной собственности или деятельности, включая доходы от продажи имущества.

      Расходная часть сводного финансового баланса  включает следующие бюджетные показатели: затраты на государственные инвестиции, расходы на социально-культурные мероприятия, финансируемые за счет бюджета, государственные дотации, расходы на воспроизводство минерально-сырьевой базы, на науку из бюджета, на оборону, на содержание органов государственной власти, правоохранительных органов, судов, прокуратуры, расходы по внешнеэкономической деятельности, образование резервных фондов и др.

      Большую роль играют показатели консолидированных  бюджетов в перспективном планировании в целом и перспективном финансовом тонировании в частности. При разработке прогнозов экономического и социального развития государства, территорий используются финансовые показатели, в основе которых лежат показатели консолидированных бюджетов.

      Разработка  экономико-математических моделей прогнозирования бюджетов также базируется на данных консолидированных бюджетов. Для расчета финансовых ресурсов на перспективу исследуются корреляционные связи между объемами доходов консолидированных бюджетов и такими переменными, как ВВП, национальный доход, объем валовой продукции промышленности, сельского хозяйства.

      Показатели  консолидированных бюджетов используются также при расчетах, характеризующих  различные виды обеспеченности жителей страны, территорий, например, бюджетные расходы на одного жителя на медицинское обслуживание, образование и другие среднедушевые бюджетные доходы. В свою очередь, среднебюджетные показатели служат критериями для сравнительного анализа состояния отдельных территорий. Показатели консолидированного бюджета страны используются для сравнения с аналогичными показателями других государств.

      Консолидированный бюджет РФ 2001 г. Объем консолидированного бюджета Российской Федерации в 2001 г., состав его показателей характеризуются следующими данными (табл. 4.1, 4.2).

      Приведенные данные свидетельствуют, что в бюджетных  доходах Российской Федерации главенствуют налоговые доходы (более 80%). Наиболее весомые доходы бюджета — косвенные  налоги: налог на добавленную стоимость  и акцизы (около 33%). Если к ним  прибавить импортные и экспортные пошлины, то их доля превысит 40%.

      Налоги, связанные с производством (налог  на прибыль, доход, прирост капитала), относительно невелики и составляют примерно 20% всех бюджетных доходов. Даже если к ним прибавить налоги на имущество предприятий, то в совокупности эти доходы составляют примерно 22%.