Бюджетное устройство США. 2

Бюджетное устройство США

Государственный бюджет США представляет собой сложившийся устойчивый механизм образования и расходования бюджетных средств для обслуживания государственных нужд. Его деление на три уровня соответствует устройству государственной власти:

1) федеральный  бюджет;

2) бюджет штатов;

3) бюджет местных  органов власти.

Общими недостатками бюджетной системы США могут считаться некоторая усложненность ее структуры, неравномерность распределения бюджетных доходов и помощи от бюджетов высших уровней низшим. Частые нарекания вызывает чрезмерная сложность процедуры сбора налоговых поступлений.

В течение почти 30 лет начиная с 1969 г. одной из наиболее значительных проблем США считался хронический дефицит федерального бюджета, приводивший к наращиванию государственного долга, который достиг к концу ХХ в. 5,6 трлн долларов (более 60% ВВП страны). Ежегодные выплаты процентов по нему превысили 15% расходной части бюджета. При президенте У. Клинтоне федеральный бюджет стал профицитным. Однако в дальнейшем в результате начавшегося спада из-за увеличения военных расходов при администрации Дж. Буша-младшего федеральный бюджет вновь стал дефицитным. В 2001 финансовом году отрицательное сальдо федерального бюджета составило более 126 млрд долларов.

В государственный  долг, в отличие от федерального долга, входит также совокупный дефицит  бюджетов штатов. Однако в течение последних десятилетий эти бюджеты в целом сводились, как правило, с небольшим профицитом, и поэтому оказывали почти незаметное влияние на состояние государственного долга США.

Каждый из бюджетных  уровней обеспечен собственными источниками поступлений, однако в разной степени. Приблизительное соотношение расходов федерального бюджета и совокупных расходов всех штатов и местных органов власти страны, взятых вместе, составляло к началу ХХI в. 60—63% против 37—40%. Каждый из уровней власти собирает собственные налоги. Некоторые из них встречаются (по названию) на двух или даже на всех трех уровнях, однако при этом порядок их сбора и ставки обыкновенно сильно различаются для каждого из уровней. На каждом уровне есть основной источник поступлений — «опорный» налог, который дает наибольший доход соответствующему бюджету.

Важной отличительной  чертой бюджетного механизма США  является то, что проектирование федерального бюджета отделено от процесса и аппарата его исполнения и контроля над  исполнением бюджета. Разработка бюджета  осуществляется той частью исполнительного  аппарата страны, которая обслуживает  Президента в качестве главы государства. В 1921 г. был принят Закон о бюджете и отчетности, которым было учреждено Бюджетное бюро. Оно было включено в состав Министерства финансов. Однако с момента создания оно подчинялось непосредственно президенту США. В 1970 г. Бюджетное управление было переименовано в Административно-бюджетное управление (АБУ) . К его обязанностям была добавлена новая функция: через проектирование бюджета контролировать уровень государственного административного управления в федеральных органах власти, включая поиск путей и способов совершенствования системы. При разработке бюджетного проекта АБУ в основном развивает идеи бюджетно-налоговой политики, которые ему представляет президент США со своими ведущими советниками — министром финансов и председателем Экономического совета при президенте.

Экономический совет создан по Закону о занятости 1946 г. в целях разработки общеэкономической политики федеральной администрации. Отдельные линии и детали экономической политики регулярно уточняются на совещаниях так называемой «тройки», в которую входят председатель Экономического совета (ЭС) , директор АБУ и министр финансов. Иногда с целью координации экономической и денежно-кредитной политики к «тройке» присоединяется председатель совета управляющих ФРС — глава Центробанка США. Министерство финансов США, помимо участия в разработке бюджетной и финансовой политики, занимается исполнением федерального бюджета.

Крупнейшее из подразделений Министерства финансов — Служба внутренних доходов , насчитывающая 70—80 тысяч сотрудников (более половины чиновников министерства), ведет сбор федеральных налогов. Кроме того, Министерство финансов (другое его название — Казначейство ) производит обслуживание государственного долга США.

Учреждение федерального бюджета в Конгрессе начинается с работы над проектом документа  в комитетах и подкомитетах в  начале февраля каждого года и  завершается к сентябрю (финансовый год начинается 1 октября). Обсуждение ведется в обеих палатах. Контроль за исполнением осуществляет Главное контрольно-финансовое управление (ГКФУ) , формально принадлежащее к квазинезависимым ведомствам, однако считающееся «контролирующей рукой Конгресса».

Полномочия, включая  бюджетные, местные власти получают от штатов, в конституциях которых, гораздо более подробных по сравнению  с федеральной, детализированы и  бюджетное устройство, и бюджетные  отношения штатов с местными самоуправлениями, права последних. Официальные бюджетные документы составляются в трех разрезах:

1) ведомственном;

2) функциональном (расходы по обеспечению каждой из бюджетных функций государства);

3) программном.

28.3.

Доходы и расходы  бюджетной системы США

В таблице 28.2 приведены  расходы федерального бюджета США по основным функциям правительственной деятельности в 2001 г.

Таблица 28.2

Расходы федерального бюджета  США по основным функциям правительственной  деятельности в 2001 финансовом году

Из таблицы 28.2 видно, что наибольший удельный вес  среди расходов имеют социальное страхование, национальная оборона, программа  медицинского обслуживания «Медикейр», выплаты процентов по государственному долгу, затраты на здравоохранение и др.

В таблице 28.3 приведена  динамика основных показателей федерального бюджета США в 2003—2009 гг.

Таблица 28.3

Динамика  основных показателей  федерального бюджета  США в 2003—2009 гг.

США накопили богатый  опыт реформ бюджетного сектора. Новый  этап развития программно-целевого бюджетирования связан с Федеральным законом США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance and Results Act  — GPRA ). Согласно GPRA каждое федеральное министерство и ведомство должно разрабатывать стратегический план (минимум на 5 лет), план работы на год и отчет о выполнении плана работы за год. Вместе эти документы составляют замкнутый цикл планирования, исполнения принятых решений и оценки результатов. На базе годовых планов министерств Административно-бюджетное управление составляет агрегированный федеральный план работы на год, который передается в конгресс вместе с проектом бюджета.

Ключевую роль в подготовке бюджета играет не казначейство, а созданное для этой цели при  Белом доме Административно-бюджетное  управление, глава которого имеет  статус министра и является членом кабинета министров. Роль конгресса  США в процессе формирования и  использования бюджета значительно  больше, чем в других странах. В 1978 г. конгрессом созданы ревизионные службы — службы внутреннего контроля в министерствах. Они являются независимой частью министерств и получают деньги от конгресса, 57 ревизоров (по числу основных министерств и ведомств) назначаются президентом и утверждаются парламентом. Ревизор подчиняется напрямую главе министерства и два раз в год представляет конгрессу отчет о деятельности министерства. При конгрессе есть три основных независимых агентства: Бюджетное управление конгресса, Управление учета и Исследовательская служба конгресса. Роль конгресса в распоряжении бюджетными средствами очень велика. По закону взять какую-либо сумму из казначейства можно только в соответствии с решением парламента. Таким образом, президент не может перераспределять средства между статьями одобренного бюджета даже в рамках одного направления или министерства либо допустить перерасход бюджета без одобрения парламента .

Источником основных доходов для бюджетов всех уровней  являются налоговые поступления. Виды взимаемых налогов, их ставки, общие  суммы распределяются между тремя  уровнями бюджетной системы. Одни виды налогов взимаются в США на всех трех уровнях, другие — на одном или двух уровнях власти. На каждом из уровней взимаются, например, индивидуальные подоходные налоги, налоги с прибылей корпораций, налоги и взносы в фонды социального страхования, налоги на наследство и дарение, акцизы. Облагаемая сумма и величина налоговых ставок, порядок взимания определяются на каждом уровне. Не все из перечисленных налогов установлены в каждом штате и самоуправлении.

Структура доходов  федерального бюджета США по основным источникам в 2001 финансовом году приведена  в таблице 28.4.

Таблица 28.4

Структура доходов федерального бюджета США по основным источникам в 2001 финансовом году

Из таблицы 28.4 видно, что основную часть поступлений  в федеральный бюджет давали индивидуальные подоходные налоги (49,94%), налоги и выплаты  для целей социального страхования (34,86%), налоги на доходы корпораций (7,59%). Только в штатах и местными органами власти взимаются налоги с продажи  в розницу, налог на движимую и  недвижимую собственность. Бюджеты  штатов в целом по стране формируются, прежде всего, за счет налогов на продажи. В конце ХХ в. они составляли 29% поступлений этого уровня, индивидуальных подоходных налогов — 17%, налогов с корпораций — 5%, других поступлений — 16%. От поимущественных налогов штатам поступает только около 1% общих налогов. В то же время более 20% совокупных поступлений в бюджеты штатов давали суммы финансовой поддержки из федерального бюджета, а около 1,5% — из бюджетов местных органов власти.

В составе совокупных поступлений в местные бюджеты  в среднем по стране:

• до 29% давали доходы от налогов на собственность;
• 6% — налоги на продажу;
• 2,4% — подоходные налоги с физических лиц и корпораций.

До трети общих  поступлений местные бюджеты  получают от правительств штатов и еще 6% — от федерального правительства.

Резко отличается от федерального уровня и структура  расходов региональных и местных  бюджетов. Основные расходы в штатах и местных самоуправлениях в  совокупности идут на образование (до 35% общих расходов), на различные  пособия (13%, в основном через бюджеты  штатов), систему общественной безопасности (8%). Федеральная помощь властям штатов проходит по 13 из 19 основных расходных  статей (категорий) .

Анализ американского  опыта социальной помощи

Собственно система  социальной помощи в США включает несколько крупных и множество (до 70) мелких программ. На федеральном  уровне управление ими осуществляют министерства здравоохранения и  социальных служб, труда, жилищного  строительства и городского развития, образования, сельского хозяйства  и ряда других ведомств. По каналам  этих программ лица, живущие в бедности, получают денежные пособия, продовольственную  и медицинскую помощь, субсидируемое  жилье, средства для получения образования, профессиональной подготовки и пр.

В США законодательно установлен критерий получения помощи в рамках социальной поддержки неимущих, для чего в свое время было введено  понятие уровня бедности. При его  расчете эксперты исходили из стоимости  минимальной диеты для «стандартной»  семьи из 4-х человек (родители и  двое несовершеннолетних детей). На основе статистических исследований был сделан вывод, что бедная семья в среднем  тратит на питание треть своих  доходов. Поэтому эксперты предложили определять сумму минимально необходимого дохода для «стандартной» семьи  путем утроения стоимости «минимально  достаточного» питания для нее. Эта сумма дохода получила официальное  наименование уровня бедности. Ныне уровень  бедности для семьи из 4-х человек, проживающих в городе, составляет 15 тысяч долларов в год.

Размеры расходов на различные программы социальной помощи составляют около 4% ВВП США. Программы финансируются федеральным  правительством либо полностью, либо совместно  с властями штатов.

В целом доля федеральных ассигнований составляет почти 73%. Примерно 50% всех средств идет на денежные выплаты неимущим, продовольственную  помощь и жилье, около 40% — на медицинскую помощь. Почти 8% приходится на вложения в «человеческий капитал» — образование, профподготовку и пр. Одной из основных федерально-штатных программ денежной помощи является помощь нуждающимся с детьми на иждивении (АФДС). Это одна из старейших программ, она была введена в 1935 г. и первоначально охватывала только вдов с детьми. Ныне по ее каналам получают пособия почти 12 млн человек, причем почти 90% из них — это матери-одиночки с малолетними детьми. Доля федеральных расходов в среднем составляет 55%.

В среднем пособие  составляет около 400 долларов в месяц  на семью (с учетом ее размера), что  составляет примерно 20% от уровня средней  зарплаты в промышленности. В то же время следует отметить, что  помощь семье в США носит комплексный  характер. Обычно семья, внесенная в  списки АФДС, имеет право на получение  продовольственных талонов, дети школьного  возраста получают бесплатное питание (программа школьных завтраков). Такая  семья пользуется медицинской помощью  по программе «Медикейд». Примерно 25% семей, имеющих пособия на детей, пользуются субсидируемым жильем.

С принятием  «Закона о поддержании семьи» (1990 г.) установлено, что молодые матери, бросившие школу, обязаны продолжать образование в государственных школах. Продовольственная помощь малоимущим осуществляется по нескольким крупным федеральным программам. По программе продовольственных талонов бесплатные талоны предоставляются лицам, чей доход не достигает 130% уровня бедности, другие категории оплачивают часть их стоимости. Программа охватывает 18 миллионов человек. Талоны позволяют получать продукты питания в обычных магазинах. Список продовольственных товаров, приобретенных по ним, строго рационирован.

Программа школьных завтраков предоставляет ежедневно  бесплатное одноразовое питание  школьникам из наименее обеспеченных семей. Школьники из семей, чей доход  несколько превышает уровень  бедности, получают право на скидку. Это одна из самых крупных по количеству клиентов (более 24 млн человек) программ социальной помощи. Специальная продовольственная помощь оказывается беременным женщинам и матерям с детьми до одного года. Ее получают 4,4 млн человек в год.

Программа «Медикейд» предоставляет медицинскую помощь лицам, живущим ниже уровня бедности. Она финансируется совместно федеральным правительством и властями штатов. Федеральные расходы превышают 30 млрд долларов в год, помощь получают до 23 млн человек.

Жилищная помощь с 30-х гг. является одним из важных компонентов помощи бедным. Федеральные средства идут на субсидирование нового жилья для бедных, поддержание и ремонт жилого фонда, а также используются на пособия для оплаты жилья. Всего субсидируется более 6 млн единиц жилья (эти единицы объединяют квартиры и небольшие дома). Из них 1, 2 млн принадлежит муниципалитетам, остальные — частным домовладельцам.

Установлен потолок  государственных субсидий на аренду жилья в размере около 300 долларов в месяц на семью из 4 человек. В 80-х гг. законодатели приняли положение о том, что получатель пособия должен затрачивать на оплату жилья не менее 30% своего дохода (с 1969 г. было — не более 25%), формируемого за счет зарплаты. В США существуют также программы помощи бездомным (число последних колеблется от 1,5 до 2 млн человек). В 1987 г. был принят закон Маккини , в соответствии с которым штатам выделяются средства на строительство ночлежек, находящихся в ведении муниципалитетов.

Федеральные программы  помощи в сфере образования дают возможность школьникам из бедных семей  посещать бесплатные школы, а студентам  предоставляют беспроцентные займы  для оплаты обучения (подобная льгота распространяется и на часть среднего класса, живущего выше черты бедности). Как уже отмечалось, получатели пособий  по АФДС, не имеющие школьного образования, ныне обязаны посещать школу или  приобретать специальность. Программы  профессиональной подготовки дают возможность  получать квалификацию на рабочих местах, создаваемых за счет федеральных  субсидий частному сектору. Расходы  федерального правительства в сфере  образования и профподготовки составляют более 30 млрд долларов в год.

Немаловажное значении имеет оценка эффективности имеющихся программ социальной защиты. Так, результативность программ профподготовки в США определяется долей тех, кто пройдя обучение достиг стабильной занятости и удовлетворительного уровня заработка. Кстати, эта программа считается эффективной, если обеспечивает достижение указанной цели для 20—30% обучающихся. Однако результативность многих других программ помощи, и в том числе основных — таких, как АФДС, «Медикейд», жилищная помощь и пр. — выразить в процентах практически невозможно, да и не всегда необходимо.

Программа АФДС с учетом многочисленных модернизаций существует уже 60 лет, а программа  «Медикейд» — 30 лет. С 60-х гг. государственные расходы имели устойчивую тенденцию к росту (с некоторым замедлением в 80-е гг.). Так, только денежные выплаты в реальном выражении выросли в 3 раза. Однако доля бедняков с середины 70-х гг. практически осталась без изменений. Более того, с точки зрения многих экспертов программы помощи являются даже контрпродуктивными по своим отдаленным социальным последствиям. Главный аргумент этих оценок — отрицательное воздействие АФДС на подрастающее поколение, выражающееся в ослаблении трудовой морали, подрыве семейных уз и пр.

Однако в данном случае, как отмечалось, социальная необходимость перевешивает иные соображения. В США официальная статистика при подсчете доходов получателей  пособий учитывает только денежные пособия, не принимая во внимание стоимость  продовольственной, медицинской и  иной помощи в виде услуг. Недаром  противники расширения социальной защиты неимущих заявляют, что при учете  неденежных форм помощи в стране вообще невозможно было бы обнаружить бедняков. Однако ни один из видов неденежной помощи не способен полностью заменить денежного дохода.

В таких случаях  государство вводит в действие нерыночные механизмы поддержки бедняков. Но, как и всякие масштабные социальные меры, помощь неимущим имеет отрицательные стороны, прямо вытекающие из положительных: она способна консервировать бедность и социально развращать клиентов. Отмечено, что ныне бедность — это в значительной степени проблема неработающих, тех, кто многие годы живет на пособия и не стремится к труду, в то время как раньше (несколько десятилетий назад) она была результатом низких заработков работающих. За прошедший период изменился состав бедняков — ныне большинство из ушло от труда.

В России есть контингент населения — престарелые, инвалиды, нуждающиеся семьи с детьми, — экономические условия жизни которых требуют существенного увеличения государственной помощи. Кроме того, в результате спада производства и структурной перестройки экономики многим отраслям и целым регионам угрожает высокий уровень безработицы. В этих условиях необходима действенная система пособий по безработице с различной продолжительностью выплат. Важнейшая роль должна принадлежать системе переподготовки рабочей силы. Как показывает зарубежный опыт, без определенного базового показателя уровня бедности обойтись будет сложно. По такому пути пошла Государственная дума, сформулировав и одобрив базовое понятие прожиточного минимума. Это показатель минимального состава и структуры потребления материальных благ и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Величина прожиточного минимума определялась в размере 40% от среднедушевого денежного дохода, складывающегося в целом по Российской Федерации, но не ниже объема так называемой потребительской корзины.

Зарубежный опыт не дает однозначного ответа на вопрос, какие виды помощи предпочтительнее — денежные или неденежные (за десять лет расходы на программу «Медикейд» выросли в 4,5 раза при том, что инфляция составляла незначительную величину). В США программе, где управленческие расходы превышают 8—10% общих ассигнований на нее, грозят серьезные трудности при продолжении финансирования Конгрессом .

http://www.e-college.ru/xbooks/xbook107/book/index/index.html?go=part-015*page.htm 
 
 

Бюджет  США: доходы, расходы, дефицит. Август 2009г.

10.09.2009

По оценкам  Бюджетного управления Конгресса США, дефицит федерального бюджета США  за первые 11 месяцев 2009 бюджетного года составил 1,4 млрд. долл. США, что примерно на 900 млрд. долл. США превышает бюджетный  дефицит, который был зарегистрирован  по август 2008 года включительно. Текущие  расходы бюджета США были на 518 млрд. долл. США (или на 19%) больше, а  доходы на 365 млрд. долл. США (или на 16%) меньше, чем за аналогичный период прошлого года. Прогнозируемый дефицит  включает чистые расходы в размере 83 млрд. долл. США на поддержку Fannie Mae и Freddie Mac. По оценкам Бюджетного управления Конгресса США как рост расходов, так и сокращение доходов бюджета США связано с законом American Recovery and Reinvestment Act of 2009 (ARRA), на выполнение которого, в течение текущего года, было суммарно потрачено 150 млрд. долл. США бюджетных средств (без учета влияний на бюджет, которые связаны с воздействием на экономику США данного закона).