Бюджетный дефицит и государственный долг

Введение

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической  структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной  властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм –финансовая  система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.  

Однако данная системы  зачастую  сталкивается с проблемами, выраженными в форме  бюджетной задолженности  или бюджетного дефицита. Его возникновение обусловливается многими причинами, среди которых можно выделить следующие: спад общественного производства, завышенные расходы на реализации принятых социальных программ, возросшие затраты на оборону, рост теневого сектора экономики, рост предельных издержек общественного производства, массовый выпуск “пустых” денег.                                                                                                                       Целью данной работы является раскрытие понятия  бюджетного дефицита  и государственного долга, их анализ и возможные способы управления этими показателями, характеризующими   финансовое положение РФ на современном этапе экономического развития.

Дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий  государственный долг характерны на современном этапе для большинства  промышленно развитых государств. В  результате кредитной экспансии  государства прочие заемщики вытесняются  с финансового рынка, сохраняются  высокие ставки на кредит. Огромные расходы по обслуживанию государственного долга поглощают все большую  долю налоговых поступлений. Поэтому сокращение   бюджетных   дефицитов  и государственного долга - одна из наиболее актуальных задач экономической политики не только России, но и других стран.

Проблема государственных  внутренних и внешних заимствований - одна из острейших в российской экономике. Размер государственного долга имеет важное, но не определяющее значение. Одним из приоритетных вопросов является определение уровня влияния, которое он оказывает на состояние финансовой системы, денежного обращения и на функционирование экономики в целом. Также для изучения немаловажно, за счет каких источников он финансируется (инфляционных или неинфляционных).

Система государственных  заимствований может играть как  конструктивную, так и разрушительную роль в развитии экономики страны. в связи с этим необходим механизм управления государственным долгом, представляющий собой комплекс мероприятий  по регулированию состояния финансовой системы.

Управление внешним долгом заключалось в реструктуризации задолженности, то есть проблема управления госдолгом перекладывалась на будущие  периоды. Таким образом, чрезмерный рост государственных заимствований  привел к уязвимости финансовой системы.

В работе рассмотрены вопросы  о структуре бюджета РФ, его  доходной и расходной составляющей, проблема о сбалансированности бюджета, дефицит бюджета (а также и  профицит), его причины и последствия, методы финансирования. Также были изучены вопросы о государственном  долге РФ, его формах, методах  управления долгом.

Материалом для данной работы  служили  конкретные показатели бюджета, отраженные в Законе о бюджете Российской Федерации на 2006 год, различные статистические материалы, предоставленные Министерством финансов, экономические журналы и учебные пособия по экономической теории.

Глава 1. Бюджетный дефицит

1.1 Бюджет государства

Государственный бюджет (госбюджет), по определению Бюджетного кодекса Российской Федерации, это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Проект бюджета ежегодно обсуждается и принимается законодательным органом — парламентом страны, региона или муниципальным собранием. В течение и по завершении финансового года представители исполнительной власти отчитываются о своей деятельности по мобилизации доходов и осуществлению расходов в соответствии с принятым законом о бюджете Регламентируемая нормами права деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, а также по контролю за их исполнением называется бюджетным процессом.

Государственный бюджет всегда представляет собой компромисс между основными социально-экономическими группами в стране. Это компромисс между общегосударственными и частными интересами граждан по поводу налогообложения доходов и собственности, между центром и регионами – по поводу распределения налогов и субсидий, между интересами отдельных отраслей и фирм – в отношении государственных заказов.

1.2 Теоретические подходы к бюджету

Несмотря на уменьшение роли государства во многих сферах современной  рыночной экономики, оно вынуждено  расходовать все большие средства на социальную сферу, науку и культуру. В результате перераспределяемая через  госбюджет доля ВВП, резко увеличившаяся  в предвоенные и военные годы, т.е. в период социально-политических потрясений, продолжала расти и в  послевоенные десятилетия, несмотря на экономическую, социальную и политическую стабилизацию во всех странах с развитой рыночной экономикой.

Огромные государственные  расходы на социальную сферу, науку  и культуру (в российской статистике их объединяют под названием «социально-культурные мероприятия») вызваны самим характером современного общества, которое становится постиндустриальным. Быстрый рост науки и научного обслуживания, образования, культуры и искусства, здравоохранения и физической культуры, жилищно-коммунального и бытового обслуживания, социального обеспечения и индустрии отдыха не может быть обеспечен исключительно рынком (см. прил., табл. №1). Государство, отказываясь от активной роли в поддержке материального производства, одновременно увеличивает расходы на поддержку указанных отраслей сферы услуг (на социально-культурные мероприятия).

В ряде стран, и развивающихся, и с переходной экономикой, в последнее  десятилетие доля государственных  расходов по отношению к ВВП снизилась, однако это произошло из-за отказа государства от значительного числа экономических (но не социально-культурных) функций.

Для развитых стран с рыночной экономикой характерно внимание не столько к величине бюджетов, сколько к их сбалансированности и структуре.

Неоклассическое и неолиберальное направления считают целесообразным для страны иметь сбалансированный госбюджет. Ведь несбалансированный бюджет (обычно это бюджет с превышением расходов над доходами, т.е. с дефицитом, а не с превышением до ходов над расходами, т.е. с профицитом) усиливает инфляцию. Так, для покрытия дефицита госбюджета государство прибегает или к печатанию денег (что менее характерно для современных условий), или к выпуску государственных займов. Оба эти способа покрытия дефицита госбюджета обычно ведут к инфляции: высокой — в первом случае или более низкой — во втором вкупе с другими проблемами (обслуживание государственного долга, удорожание ссудного капитала в стране). Неолиберальный и неоклассический подходы преобладают в последние годы в США и Канаде, правительствам которых удается добиваться профицита бюджета.

Неокейнсианское направление  полагает, что сбалансированный госбюджет  мешает антициклической и даже антиинфляционной политике. При этом неокейнсианцы  исходят из того, что государственные  расходы являются важной частью совокупного  спроса. Отталкиваясь от этого, они указывают, что в период высокой безработицы и соответствующего падения доходов налоговые поступления в бюджет сокращаются. Это подталкивает государство к сокращению расходов для сохранения сбалансированного бюджета или/и к увеличению налоговых ставок, в результате чего совокупный спрос в стране сокращается еще больше (примером может служить Россия в 90-е гг.). В период же избыточного спроса с высокой инфляцией автоматически возрастают налоговые поступления в бюджет, и для уменьшения возможного профицита правительство снижает налоговые ставки или/и увеличивает государственные расходы, что еще больше увеличивает избыточный спрос и соответственно инфляцию. Поэтому неокейнсианцы полагают, что в период спада нужно дать государству возможность увеличивать государственные расходы и снижать налоги для оживления хозяйственной жизни, а в период избыточного спроса нужна сдерживающая политика в виде уменьшения государственных расходов и увеличения налоговых ставок. И та, и другая политика ведет к несбалансированности бюджета.

1.3 Бюджетная система

Бюджетной системой называется совокупность бюджетов всех уровней (в  России – федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных  бюджетов, т.е. бюджетов органов местного самоуправления) и государственных  внебюджетных фондов.

Государственные внебюджетные фонды – это денежные средства государства, имеющие целевое назначение и не включенные в государственный  бюджет. Эти средства находятся в  распоряжении центральных и территориальных  органов власти и концентрируются в специальных фондах, каждый из которых предназначен для определенных нужд. Примерами могут быть российские Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения, Фонд социальной поддержки населения. Внебюджетные фонды создаются в основном в социальных целях и финансируются за счет социальных налогов и субсидий из бюджета. Подобные фонды расширяют возможности вмешательства государства в экономику минуя бюджет и, следовательно, парламентский контроль. Кроме того, за счет государственных внебюджетных фондов можно создать видимость уменьшения дефицита бюджета.

Существуют также целевые  бюджетные фонды, являющиеся, в отличие  от государственных внебюджетных фондов, составной частью госбюджета. Например, в России – это Федеральный  дорожный фонд, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы и др. Как и государственные внебюджетные фонды, они нацелены на то, чтобы целевые налоги шли не в «общий котел» госбюджета, а расходовались строго по назначению – на строительство и содержание дорог, геологоразведку и т.д.

В бюджетной системе стран  с федеративным устройством можно  выделить три уровня: бюджет центрального (федерального) правительства, бюджеты  субъектов федерации (региональные бюджеты) и бюджеты органов местного самоуправления (местные бюджеты). В  остальных странах бюджетная  система имеет два уровня: бюджет центрального правительства и местные бюджеты.

Если сложить вместе бюджет центрального (федерального) правительства  и бюджеты территорий, т.е. бюджеты  субъектов федерации и местных органов самоуправления, то этот свод бюджетов называется консолидированным бюджетом. Структура распределения доходов и расходов консолидированного бюджета РФ за 2002-2006 гг. представлены в приложении, табл. № 1.

1.4 Бюджетный федерализм (межбюджетные отношения)

Понятие бюджетного федерализма (межбюджетных отношений) употребляется для обозначения тех отношений, которые возникают между бюджетами разных уровней: федеральным, региональными, местными,

Основа бюджетного федерализма  — автономность всех трех уровней бюджета, например, через закрепление за ними собственных налогов. Однако она редко достигается полностью из-за того, что налоговые поступления обычно не могут обеспечить все расходы региональных и местных бюджетов. В результате бюджеты более высокого уровня обычно субсидируют бюджеты более низкого уровня. И чем больше зависят бюджеты от таких субсидий, тем больше проблем возникает в межбюджетных отношениях.

Что касается России, то в консолидированном бюджете  на долю территориальных бюджетов приходится более 1/2 доходов (схожая ситуация и в США). Одна часть налогов (региональные и местные) целиком поступает в территориальные бюджеты, другая – целиком в федеральный бюджет, а налоги на добавленную стоимость, на прибыль предприятий и акцизы распределяются между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами.Одновременно в доходах территориальных бюджетов заметную долю составляют неналоговые доходы (от использования или продажи собственного имущества), а также бюджетные ссуды, субсидии и дотации от бюджетов более высокого уровня. Бюджетные расходы (см. прил., табл. №1)

Расходы государственного бюджета  выполняют функции политического, социального и хозяйственного регулирования.

Первое место в бюджетных  расходах занимают социально-культурные статьи: социальные пособия, образование, здравоохранение, культура, наука и  др. В этом проявляется главное  направление бюджетной политики, как и государственной экономической  политики в целом – стабилизация, укрепление и приспособление существующего социально-экономического строя к изменяющимся условиям. Эти расходы призваны смягчить дифференциацию социальных групп, неизбежно свойственную рыночному хозяйству. Впрочем, облегчение доступа представителей относительно менее обеспеченных слоев населения к получению квалификации, достойному медицинскому обслуживанию, гарантированной минимальной пенсии и сносному жилью не только играет социально стабилизирующую роль, но и обеспечивает хозяйство важнейшим фактором производства – квалифицированной и здоровой рабочей силой, а значит, увеличивает национальное богатство страны.

В затратах на хозяйственные  нужды обычно выделяются бюджетные субсидии сельскому хозяйству, которые имеют также социальную, политическую и хозяйственную направленность. Ни одно государство не может быть заинтересовано в ускоренном и массовом разорении своего крестьянства, фермерства. И хотя и своей внешнеэкономической политике правительство иногда временно жертвует интересами отечественных производителей аграрных товаров, допуская иностранную сельскохозяйственную продукцию на внутренний рынок в ответ на уступки торговых партнеров, оно, как правило, поддерживает свое фермерство.

Расходы на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, а также административно-управленческие расходы воздействуют на структуру спроса.

Конъюнктурным целям бюджетного регулирования могут служить расходы по государственному долгу (например, досрочное погашение части долга), размеры расходов на кредиты и субсидии частным и государственным предприятиям, сельскому хозяйству, на создание и совершенствование объектов инфраструктуры, на закупку вооружения и военное строительство.

В периоды кризисов и депрессий  расходы государственного бюджета  на хозяйственные цели, как правило, растут, а во время «перегрева»  конъюнктуры – сокращаются.

Структура расходов государственного бюджета оказывает регулирующее воздействие на размеры спроса и капиталовложений, а также на отраслевую и региональную структуры экономики, национальную конкурентоспособность на мировых рынках.

Расходы на кредитование экспорта, страхование экспортных кредитов и  вывозимого государственного капитала, финансируемые из бюджета, стимулируют экспорт и в долгосрочном плане улучшают платежный баланс, открывают для экономики страны новые зарубежные рынки, способствуют укреплению национальной валюты, обеспечению поставок на внутренний рынок необходимых товаров из-за рубежа. Это внешнеэкономический аспект политики бюджетных расходов.

Действенность госрегулирования экономики с помощью бюджетных расходов зависит, во-первых, от относительных размеров расходуемых сумм (их доли в ВВП); во-вторых, от структуры этих расходов; в-третьих, от эффективности использования каждой единицы расходуемых средств. 

1.5 Причины и последствия бюджетного дефицита

В тех случаях, когда имеющиеся  у бюджета доходы недостаточны для  осуществления расходов, говорят  о возникновении бюджетного дефицита. Обычно он измеряется в виде процента от ВНП.

Бюджетный дефицит не обязательно  свидетельствует о каком-то чрезвычайном положении в экономике страны. Он может быть вызван, например, необходимостью осуществления крупных государственных  вложений в развитие экономики, что  отражает рост валового национального  продукта, а не кризисное состояние  государственного регулирования. Возможны чрезвычайные обстоятельства, связанные  с войнами, стихийными бедствиями, затраты  на которые не могли быть заранее  спланированы, но должны быть обязательно  осуществлены независимо от наличия  средств в резервном фонде  бюджета. Иногда несбалансированный бюджет даже полезен.

Главным признаком правильности проводимой государством бюджетной (и  любой другой экономической) политики является устойчивый экономический  рост. Такой рост, однако, может оказаться  несовместимым с достижением  сбалансированности бюджета по доходам  и расходам. Обязательная сбалансированность бюджета сводит на нет действия налога как автоматического стабилизатора (при спаде налоги уменьшаются, и  наоборот). Сбалансированность, напротив, означает рост налогов в период спада (чтобы погасить бюджетный дефицит), и снижение налогов при подъеме (чтобы избавиться от избытка). В  результате как спад, так и инфляционный перегрев при подъеме только усилятся. В этой ситуации бюджетный дефицит, если он не ведет к росту цен, может  оказаться полезным для стимулирования экономического роста.

Виды дефицита, нормальный и критический размеры.

Дефицит подразделяется на структурный и циклический. Структурный  дефицит представляет собой вычисленную  разность между текущими государственными расходами и доходами в предположении  некоторого фиксированного (естественного) уровня безработицы (например, 6%). Когда экономика входит в период спада, то поступления от налогов сокращаются, а социальные и иные выплаты растут (безработица выше базовой). Разность между реально наблюдаемым дефицитом и структурным дефицитом называется циклическим дефицитом. Такой дефицит изменяется на протяжении делового цикла.

В теории различают также  активный и пассивный дефициты.

Первый возникает в  результате превышения расходов. Он может  быть связан с ростом инвестиций в  новое производство, что ведет  к созданию рабочих мест, увеличивает  занятость и уровень дохода населения. Всё это в конечном счете ведет  к экономическому росту.

Второй – в связи  со снижением налоговых и прочих поступлений (из-за замедления экономического роста, недоплат). В России, например, велики «недоимки», которые являются следствием сокращения реального ВВП, а также неплатежей со стороны  предприятий и организаций.

Выделяют также особый вид дефицита - первичный дефицит. Он представляет собой разность между  величиной общего дефицита и суммой процентных выплат по долгу. При долговом финансировании первичного дефицита увеличивается  и основная сумма долга и коэффициент  его обслуживания, т.е возрастает «бремя долга» в экономике.

Если возникает временный  бюджетный дефицит, имеются перспективы  его преодоления и он не составляет большого удельного веса по отношению  к стоимости ВНП, его не следует  считать исключительным. Но в тех  случаях, когда бюджетный дефицит  глубок, возникает в результате чрезвычайных обстоятельств и отражает кризисные  явления в экономике (развал, неэффективность  финансовых связей), тогда, разумеется, это явление наносит огромный ущерб всему обществу и необходимо принимать кардинальные меры для  преодоления значительного разрыва  между расходами и имеющимися доходами.

Нормальным считается  дефицит бюджета, приблизительно соответствующий  уровню инфляции в стране. Такой  дефицит бюджета обычно покрывается  низкопроцентными или беспроцентными кредитами Центробанка. Международные  стандарты предполагают возможный  дефицит бюджета на уровне 2 - 3 % ВНП. Обычно бюджетный дефицит до 10% суммы  доходов считается допустимым, тогда  как дефицит более 20% - критическим. А, например, в середине 90-х годов  дефицит государственного бюджета  России достигал уровня 20, а то и 25% доходов  и превышал 5% ВВП.

Наличие бюджетного дефицита обычно рассматривается как негативное явление. Это не всегда так. Бюджеты  очень многих государств являются дефицитными. Если государство стремится ежегодно принимать бездефицитный бюджет, это может усугублять циклические  колебания экономики за счет сокращения важных расходов и излишнего повышения  налогов. Поэтому при регулировании  дефицита важно учитывать не только текущие задачи бюджетной политики, но и ее долгосрочные приоритеты.

Сокращать бюджетный дефицит  достаточно сложно в силу ряда причин. Объем обязательств по осуществлению  расходов, которые принимает на себя государство, очень велик. Эти обязательства  накапливаются десятилетиями, многие из них не подлежат сокращению, снижение других является непопулярной мерой  и затрагивает интересы влиятельных  структур. Некоторые расходы носят  чрезвычайный характер и могут внезапно увеличиваться. Находить же новые источники  пополнения доходной части бюджета  гораздо сложнее: рост налогов негативно  сказывается на деловой активности в экономике, способствует большему уклонению от налогообложения; приватизация государственной собственности  дает лишь разовое поступление денег  в казну и т.п. Именно поэтому  даже в развитых странах бюджет чаще сводится с дефицитом, чем с профицитом.

Законами о федеральном  бюджете России дефицит предусматривался вплоть до 2000 года. Однако, к концу  десятилетия его величина постепенно сокращалась, причем не только в относительном, но и в абсолютном выражении. И уже теперь госбюджет РФ сводится с профицитом. С 2003 года картина бюджетного профицита выглядит следующим образом (табл. №1.1)

Таблица №1.1

Профицит консолидированного бюджета (в процентах к ВВП)[1]

Если при составлении  проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, это означает, что существует резерв для осуществления дополнительных расходов либо для снижения налоговой  нагрузки на экономику. Поэтому российский Бюджетный кодекс предусматривает, что государственный и местные  бюджеты должны составляться и утверждаться без профицита. Если плановый объем  доходов оказывается выше расходов, до окончательного принятия закона о  бюджете следует сократить профицит в следующей последовательности;

1) уменьшить доходы от  продажи государственной или  муниципальной собственности (для  федерального бюджета - от реализации  государственных запасов и резервов);

2) направить средства  на дополнительное погашение  долговых обязательств;

3) увеличить расходы бюджета,  в том числе за счет передачи  части доходов бюджетам других  уровней.

Если же эти меры осуществлять нецелесообразно, необходимо снизить  налоговые поступления в бюджет, что потребует внесения изменений  в налоговое законодательство. Это, в свою очередь, будет означать уменьшение налоговой нагрузки на экономику и способствовать повышению экономической активности.

Если бюджет на очередной  год принимается с дефицитом, в законе о бюджете необходимо предусмотреть источники его  финансирования. К ним относятся  различные виды заемных средств, которые привлекаются государством с денежного, кредитного и финансового  рынка.

Различают следующие виды финансирования бюджетного дефицита - денежное и долговое.

Денежное финансирование означает, что для покрытия бюджетного дефицита правительство получает кредиты  центрального банка или напрямую продает ему свои долговые обязательства. Этот метод имеет существенные недостатки, поэтому законодательство многих стран  накладывает жесткие ограничения  на его использование. В ряде стран  кредитование правительства центральным  банком запрещено. Но даже если прямого  запрета нет, денежное финансирование дефицита используется лишь в крайних  случаях. Дело в том, что при таком  подходе центральный банк увеличивает  денежную массу на величину, не обеспеченную товарами и услугами. В результате растет инфляция, нарушается нормальный механизм ценообразования, падает курс национальной валюты, ухудшаются рациональные ожидания в экономике и возникает  ряд других неблагоприятных последствий.

В отличие от денежного, долговое финансирование дефицита осуществляется путем выпуска доходных государственных  обязательств, которые размещаются  на фондовом рынке, свободно покупаются и продаются на нем, а по истечении  определенного срока погашаются государством. Средства, полученные от размещения займов, идут на покрытие бюджетного дефицита. Поскольку деньги занимаются не у центрального банка, а на рынке, прироста денежной массы не происходит. В этом состоит преимущество долгового  финансирования. Однако, перераспределение  денежной массы имеет и негативные последствия. Поскольку выпущенные обязательства гарантированы государством, они рассматриваются как достаточно надежное вложение средств. Приобретая государственные ценные бумаги, субъекты рынка ограничивают свои вложения в реальный сектор экономики. В итоге происходит вытеснение средств в сферу финансовых операций, снижается инвестиционная активность, что негативно сказывается на перспективах экономического роста в будущем.

Помимо государственных  займов, источниками финансирования дефицита могут быть кредиты и  ссуды, полученные от бюджетов других уровней, частных банков и компаний, правительств других стран, а также  международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ), Международного банка реконструкции  и развития (МБРР) и др.

Структура источников финансирования дефицита бюджетов различных уровней  в России определяется Бюджетным  кодексом (ст. 94-96). В соответствии с  ним выделяются следующие источники  финансирования дефицита федерального бюджета:

1) внутренние источники:

-  кредиты, полученные от кредитных организаций в рублях;

- государственные займы,  осуществляемые путем выпуска  ценных бумаг от имени Российской  Федерации;

- бюджетные ссуды, полученные  от других уровней бюджетной  системы;

2) внешние источники:

- государственные займы,  осуществляемые в иностранной  валюте путем выпуска ценных  бумаг от имени РФ;

- кредиты в иностранной  валюте, полученные от правительств  иностранных государств, банков, фирм, международных финансовых организаций.

Источники финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ также подразделяются на внутренние и внешние. К внутренним источникам относятся государственные  займы путем выпуска ценных бумаг  от имени субъектов РФ, бюджетные ссуды от других уровней бюджетной системы и кредиты, полученные от кредитных организаций;

Дефицит местных бюджетов может финансироваться только за счет внутренних источников: муниципальных  займов и кредитов, полученных от кредитных  организаций.

По российскому законодательству, бюджетный дефицит может финансироваться  только на долговой основе. Кредиты  Центрального банка, а также приобретение им государственных или муниципальных  долговых обязательств при их первичном  размещении не могут быть источниками  финансирования дефицита бюджета.

Бюджетный кодекс регулирует не только способы покрытия бюджетного дефицита, но и устанавливает ограничения  на его объем. Так, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный  объем бюджетных инвестиций и  расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Дефицит бюджета субъекта РФ не может быть больше 5 процентов  от объема его доходов без учета  финансовой помощи из федерального бюджета. При этом доходы бюджета должны полностью  покрывать его текущие расходы. Источники финансирования дефицита региональных бюджетов могут использоваться только на покрытие инвестиционных расходов, эти средства нельзя направлять на обслуживание и погашение долга  субъектов РФ.