Бюрократия как тип
социальной организации
Все современные формальные
социальные организации являются в
значительной степени бюрократическими
по своей природе. Слово «бюрократия»
было введено в 1745 году де Турне. Он
добавил к слову «бюро», что
означало как учреждение, так и
письменный стол, часть, происходящую
от греческого глагола «управлять».
«Бюрократия», таким образом, означает
власть чиновников.
Вначале это слово применялось
только по отношению к правительственным
учреждениям, но постепенно его значение
расширилось и теперь применяется
к любым большим организациям.
С самого начала это понятие
и его изобретателем, и другими
употреблялось в уничижительном
смысле. Де Турне говорил о нарастающей
силе чиновников как о «болезни под
названием бюромания». Французский
писатель Оноре де Бальзак говорил
о бюрократии как о «гигантской
власти, управляемой пигмеями». Такой
взгляд сохранился и до нашего времени.
Бюрократия часто ассоциируется
с волокитой, неэффективностью и
расточительностью.
Современная наука считает,
что бюрократия является наиболее эффективной
формой социальной организации, которую
выработало человечество. Впервые научный
анализ бюрократии осуществил немецкий
социолог М. Вебер. Согласно Веберу, распространение
бюрократии в современном обществе
неизбежно. Развитие бюрократической
власти — это единственный способ
справиться с административными
требованиями крупномасштабных социальных
систем. Однако Вебер считает, что
бюрократии присущи некоторые крупные
недостатки, оказывающие серьезное
влияние на природу нынешней общественной
жизни.
Бюрократия — высшая точка
длительного исторического пути,
по которому двигалась европейская
цивилизация. На этом пути она отбросила
другие типы социального управления,
предпочтя им бюрократическое.
Чиновники впервые появились
не в Европе, а в Китае. Уже в
VII в. в Китае была сделана попытка
отдать управление на откуп профессионально
подготовленным чиновникам. Но в Китае
были сильны сословные механизмы, затруднена
вертикальная мобильность, главными оставались
феодальные привилегии и правила
родства.
Одним из основных типов бюрократии
в традиционном обществе была армия.
В капиталистической Европе
категория «привилегия» заменяется категорией
«компетентность», поклонение и преданность
личности правителя — служебной дисциплиной
и корпоративным духом.
Вебер создает идеальный
тип бюрократии. Идеальный тип
— это абстрактное описание, в
котором усиливаются некоторые
черты, присущие реальным случаям, для
выделения наиболее существенных их
характеристик.
Основные характеристики
бюрократии идеального типа
1. Существует четко определенная
иерархия власти, при которой
задачи в организации распределяются
как «служебные обязанности». Бюрократия
имеет вид пирамиды, в которой
положение, означающее высшую
власть, соответствует вершине. Существует
«цепочка управления» от вершины
к основанию, которая позволяет
принимать скоординированные решения.
Каждый более высокий слой
руководит и контролирует слой,
на ступень ниже его в иерархии.
2. Установленные правила
определяют поведение должностных
лиц на всех уровнях организации.
Это не означает, что бюрократические
обязанности являются рутинным
делом на всех уровнях управления.
Чем выше пост, тем большее
число случаев должны охватывать
соответствующие правила, и тем
больше гибкости требуется при
их интерпретации.
3. Должностные лица заняты
полный рабочий день и получают
должностной оклад. Каждое рабочее
место в иерархии подразумевает
связанную с ним четко определенную
и фиксированную заработную плату.
От индивида ожидается, что
он будет делать карьеру в
организации. Продвижение может
происходить на основе способностей,
срока службы или сочетания
того и другого.
4. Существует разделение
между обязанностями должностного
лица внутри организации и
его жизнью вне ее. «Частная
жизнь» должностного лица отличается
от его деятельности на рабочем
месте, а также физически отделена
от места работы.
5. Никто из членов организации
не владеет материальными ресурсами,
которыми распоряжается. С развитием
бюрократии работники отделяются
от контроля над средствами
производства. В традиционных общинах
фермеры и ремесленники обычно
имели возможность управлять
процессами производства и владели
используемыми в производстве
инструментами и инвентарем. В
бюрократиях должностные лица
не владеют теми офисами, в
которых они работают, конторскими столами,
за которыми сидят, или офисным оборудованием,
которое используют.
По мнению Вебера, современная
бюрократия является высокоэффективным
способом организации больших объединений
людей.
Причины эффективности бюрократии:
1. Бюрократические процедуры
могут ограничивать инициативу,
но они при этом обеспечивают
принятие решений согласно общему
критерию, а не по личному произволу
и капризу.
2. Подготовка должностных
лиц для того, чтобы они стали
специалистами в той области,
к которой относятся их служебные
обязанности, отсекает «талантливых
любителей», но обеспечивает должный
уровень общей компетентности.
3. То, что на официальных
должностях требуется занятость
в течение полного рабочего
дня и предоставляется должностной
оклад, уменьшает, хотя и не
устраняет полностью, возможность
коррупции. Традиционные системы
власти в значительной степени
основывались на том, что мы
называем сегодня «практикой
коррупции». Чиновники использовали
свое положение, например, чтобы
облагать данью тех, кем они
управляли, и присваивать большую
часть денег себе.
4. Оценка деятельности
путем проверок или других
открытых средств снижает, хотя
и не устраняет полностью, возможность
получения должностей на основе
личных привязанностей или родственных
связей.
Воплощение бюрократии —
государственный аппарат управления.
Основной закон государственной
бюрократии состоит в четком и
безошибочном функционировании, направленном
на максимальную эффективность.
Достигается это при следующих
условиях:
1)
организация свободна в выборе
любого средства для обеспечения
своей устойчивости;
2) работники могут быть
взаимозаменимы, поэтому каждый
должен выполнять только свою
задачу;
3) труд представляет собой
наиболее подходящую меру успеха
человека и является для него
основой существования;
4) поведение исполнителей
полностью определено рациональной
схемой, которая обеспечивает точность
и однозначность действий, позволяет
избежать предубежденности во
взаимоотношениях.
Главное в рациональном устройстве
— не вера в харизму (божественный
дар) начальника или личная зависимость
от него, а распределение задач
организации среди различных
позиций как официальных обязанностей.
Современная Россия еще долго
будет преодолевать пережитки «социалистической»
организации общества. М. Вебер утверждал,
что социализм в гораздо большей
мере, чем рыночный капитализм, требует
бюрократии. Для этого имеется
несколько причин, во-первых, наличие
централизованного политического
контроля над «бюджетной» экономикой,
во-вторых, иерархической структурой
пропитаны не отдельные клеточки,
а весь организм общества.
Государство — основной поставщик
бюрократии — пронизывает при
социализме сначала институт собственности
(огосударствление собственности), а
затем производство и социальную
жизнь. Государственное распределение
ресурсов и продуктов труда ведет
к нарастанию иррациональности в
управлении. Негативное влияние оказывают
уравнительные тенденции в общественной
психологии. В таких условиях бюрократия
из института рационального управления,
технического инструмента эффективного
руководства превращается в господствующую
силу — «монократическую бюрократию».
Вебер полагал, что чем
ближе организация к идеальному
типу бюрократии, тем более эффективно
она будет справляться с задачами,
для решения которых была создана.
Он часто сравнивал бюрократии со
сложными механизмами. Тем не менее,
он признавал, что бюрократия порождает
проблему «канцелярщины», и допускал,
что многие бюрократические процедуры
утомительны и дают мало возможностей
для применения творческих способностей.
Бюрократическая рутина и власть чиновников
в нашей жизни становятся ценой, которую
мы платим за техническую эффективность
бюрократических организаций.
При анализе бюрократии Вебер
основное внимание уделял формальным
отношениям внутри организации. Чем
более бюрократизирована социальная
организация, тем более определенными
и детализированными являются ее
задачи. Он ничего не говорил относительно
неформальных связей и отношений
внутри малых групп, существующих во
всех организациях.
Роль и значение неформальных
отношений в рамках бюрократической
социальной организации исследовал
П. Блау.
Он пришел к выводу, что
в бюрократиях неформальные способы
деятельности зачастую являются основным
средством, благодаря которому достигается
определенная степень гибкости. В
бюрократических социальных организациях
формируются неформальные группы, вырабатываются
неформальные процедуры, допускающие
гораздо больше инициативы и ответственности,
чем предусмотрено формальными
правилами, принятыми в бюрократических
организациях. Неформальные сети отношений
могут развиваться на всех уровнях
организации.
Личные связи и взаимоотношения
могут играть гораздо большую
роль в реальной структуре власти,
чем те формальные ситуации, в которых,
как считается, принимаются решения.
Люди остаются людьми, даже занимая
самые подчас ответственные формальные
должности. Они не могут отказаться
от естественных чувств, эмоций, симпатий,
антипатий. Поэтому руководитель формальной
бюрократической организации должен
стремиться изучать сеть неформальных
отношений, складывающихся в подведомственной
ему бюрократической организации,
чтобы по возможности уменьшать
их негативное воздействие и использовать
позитивные возможности в деятельности
бюрократической организации.
Наиболее распространенными
в рамках бюрократической организации
являются:
неформальные группы совместного
проведения досуга,
неформальные карьерные
группы и
неформальные коррупционные
группы.
Опасность для деятельность
бюрократической организации может
представлять любая из них. Вместе с
тем, их можно и использовать в
интересах бюрократической организации.
Распределение власти в бюрократических
организациях исследовал Роберт Михельс.
Большая организация подобна
пирамиде, в основании которой
находится большинство, обладающее
незначительной властью. Власть, как
правило, концентрируется на вершине.
Р. Михельс использовал это наблюдение
и вывел то, что он назвал «железным
законом олигархии».
Олигархия означает власть немногих.
Чем больше организация и чем
выше степень ее бюрократизации, тем
больше власти сосредотачивается в
руках небольшого числа людей, занимающих
высшие посты. Власть немногих — просто
неизбежный аспект бюрократической
природы больших организаций. Основной
источник напряженности в современном
обществе связан с противоречием
между стремлением к бюрократии,
с одной стороны, и развитием
демократии — с другой. Массовая
демократия может существовать только
при наличии регулярных процедур
голосования и хорошо развитых партийных
организаций, они же, в свою очередь,
приводят к появлению бюрократии,
так как для руководства партиями
требуются занятые полный рабочий
день функционеры.
Считается, что демократия
способствует массовому участию
в политической деятельности; однако
само существование демократических
партий приводит к появлению больших
бюрократических партийных машин,
которыми руководят небольшие группы
лидеров. Те, кто находится на нижнем
и среднем уровнях, не могут оказывать
значительное влияние на общую политику,
которая вырабатывается наверху
С другой стороны, из-за присущей
бюрократии специализации, связанной
с компетентностью в конкретном
вопросе, люди, находящиеся на верхушке
бюрократической иерархии, зачастую
теряют контроль над многими административными
решениями, которые принимаются
на нижних этажах иерархии. Работники,
занимающие подчиненное положение,
всегда могут в той или иной
степени управлять своими начальниками.
Современная социология выяснила,
что экономические успехи Японии
являются следствием особенных характеристик
крупных японских корпораций, которые
существенно отличаются от большинства
западных фирм.
Для японских компаний не характерны
черты, которые Вебер связал с
бюрократией.
1. В крупных японских
корпорациях нет пирамидальной
структуры власти, когда каждый
уровень несет ответственность
только перед вышестоящим. В
японских фирмах с рабочими, занимающими
невысокое положение в организации,
консультируются относительно политики,
проводимой управляющими, и даже
руководители высших рангов регулярно
встречаются с рабочими. Японцы
называют такую систему принятием
решений по принципу «снизу
вверх».
2. В японских организациях
служащие обладают гораздо меньшей
степенью специализации, чем их
коллеги на Западе. Продвижение
по службе происходит не по
вертикальному, а по «спиралевидному»
вектору, т.е. каждое повышение
в должности сопровождается переводом
в другое подразделение.
3. В крупных японских
корпорациях принята пожизненная
занятость — сотрудникам гарантируется
работа. Заработная плата и ответственность
зависят от старшинства, от
того, сколько лет сотрудник проработал
в фирме, а не от конкурентной
борьбы за продвижение по службе.
На всех уровнях корпорации
служащие объединены в небольшие
«команды», или рабочие группы.
При этом оценивается эффективность
работы всей группы, а не отдельных
ее членов. В отличие от их
аналогов на Западе, в Японии
на схемах, отражающих структуру
власти в организации, изображаются
только группы, а не отдельные
должности.
4. В японских корпорациях
отсутствует четкое различие
между работой человека в организации
и его деятельностью за ее
пределами. В большинстве западных
корпораций отношения между фирмой
и служащим носят большей частью
экономический характер. Напротив,
в японских корпорациях проявляется
забота о многих сторонах жизни
служащих, поэтому корпорации ожидают
от своих сотрудников большей
лояльности. Японские служащие часто
носят униформу компании не
на работе. Каждое утро они
собираются вместе, чтобы спеть
гимн компании, и регулярно участвуют
в мероприятиях по проведению
досуга, организуемых корпорацией
по выходным дням. Работники получают
различные материальные вознаграждения
и помимо своей заработной
платы. Компания предоставляет
кредиты для обучения детей
и оказывает материальную помощь
в случае свадеб и похорон.
Современная социология выявила
основные факторы, влияющие на организации
в современном мире:
1.Квалификация специалистов
2.Информационные технологии
3.Физическая среда организаций
4.Надзор и дисциплина
в организациях.
1.Современные бюрократические
организации все более нуждаются
в высококвалифицированных специалистах.
Специалисты, работающие в крупных
организациях, не вполне вписываются
в иерархию власти. Они обычно
обладают большей независимостью,
чем те, кто работает на нижних
и средних уровнях иерархии. В
значительной степени они находятся
вне бюрократической иерархии. Поскольку
организациям все чаще приходится
основываться на специальных
знаниях и навыках, иерархические
системы бюрократического типа
испытывают все большее напряжение.
2. Существует устойчивая
тенденция к тому, чтобы переложить
многие задачи, решаемые в учреждениях,
на электронику. Текстовые редакторы,
компьютерные сети, факсимильная
связь и другие электронные
системы уже в значительной
степени изменили природу управленческого
труда. С исчезновением большей
части рутинных процессов крупные
организации будут уменьшаться
в размерах, что породит тенденцию
к меньшим по размеру, более
гибким типам предпринимательства.
Организации могут стать гораздо
более децентрализованными, чем
в настоящее время. Значительная
часть управленческой работы
может проводиться вне помещений
организации с помощью компьютерных
терминалов, связанных друг с
другом посредством систем телекоммуникации.
3. Многие современные организации
на Западе функционируют в
специально созданных физических
условиях. Здания, в которых расположены
организации, обладают специфическими
особенностями, связанными с их
деятельностью; однако имеются
и общие архитектурные черты.
Здания крупных фирм нередко
образуют иерархию в физическом
пространстве; чем выше положение
человека в структуре власти,
тем ближе его кабинет к
вершине небоскреба. «География»
организации влияет на ее деятельность
и иными способами, особенно
в тех случаях, когда функционирование
системы существенно зависит
от неформальных связей. Расположение
по соседству, например, с местами проживания
части сотрудников, местами торговли и
отдыха способствует образованию неформальных
групп, тогда как физическая удаленность
от этих мест не способствует их образованию.
4. Из-за монотонного, повторяющегося
характера некоторых производственных
процессов, например, при работе
на сборочной линии, для поддержания
рабочего ритма необходимо постоянное
наблюдение. Насколько деятельность
подчиненных становится видимой
их начальникам, определяет, могут
ли они легко стать объектом
того, что называют надзором. Надзор
подразумевает наблюдение за
деятельностью в организации.
В современных организациях каждый,
даже занимающий относительно
высокое положение, является объектом
надзора; но чем более низкое
положение человек занимает в
иерархии власти, тем строже наблюдение
за его деятельностью.
Надзор в организациях
принимает две формы:
прямое наблюдение старших
за работой подчиненных и
ведение личных дел, досье
и послужных списков работников.
Дисциплина — координированное
регулирование поведения людей
в организации. Сотрудники должны отработать
определенное число часов каждый
день. Дисциплина поддерживается как
физическими условиями в организациях,
так и строгой очередностью действий,
обеспечиваемой подробными расписаниями.
Социальная организация -
это в широком смысле любая
организация в обществе; в узком
смысле - социальная подсистема организации.
В социологии организация
рассматривается как элемент
социальной структуры. В этом
плане социальная организация
понимается как система отношений,
объединяющих какое-то число таких
элементов, например, видов (групп)
для достижения определенной
цели.
Социальная организация
оформляет социальные группы
в коллектив. Группа людей в
форме социальной организации
получает институциональное оформление
социальных различий, сформировавшихся
в разных сферах жизнедеятельности
людей. Каждый член группы имеет
свою собственную позицию, отражающую
его положение в системе разделения
общественного труда. Например, организация
предприятия включает представителей
рабочих, инженерно-технических
работников, разных профессий и
возрастов.
Социальные организации
имеют ряд основных черт:
1. Они создаются для
реализации определенных целей,
стремятся как можно быстрее
и эффективнее достичь этой
цели. Организации представляют
собой одновременно средство
и инструмент обеспечения функции
объединения людей, регулирования
их деятельности для достижения
цели, которой нельзя достичь
в одиночку.
2. Члены организации распределяются
по иерархической лестнице соответственно
ролям и статусам. Таким образом,
социальная организация - это
сложная система связанных между
собой социальных позиций и
ролей, входящих в нее членов.
Она дает возможность индивиду
реализовать свои потребности
и интересы в тех границах,
которые устанавливаются социальным
статусом человека, нормами и
ценностями, принятыми в конкретной
социальной организации.
3. Характерная черта организации,
как считает А. И. Пригожин,
возникает на основе разделения
труда, его специализации по
функциональному признаку, Организации
строятся по вертикали и по
горизонтали. В вертикальных структурах
имеются управляющая и управляемые
подсистемы. Управляющая система
координирует функционирование
горизонтальной структуры. Построение
организации по вертикали обеспечивает
достижение единства целей, придает
организации эффективность и
стабильность функционирования.
Организации различаются
в соответствии с основными
сферами жизнедеятельности общества.
Большинство из них включают
в себя несколько качественно
различных подсистем. Так в
производственной организации, как
правило, имеются техническая,
экономическая, управленческая, социальная
подсистемы. Отношения в социальной
организации, их формы определяются
функциональными особенностями
конкретной организации, типом
общества. Социальная организацияобъединяет
своих членов общими интересами,
целями, ценностями, нормами, поэтому
предъявляет к своим членам
двоякие требования: как безличный
институт и как человеческая
общность. В свою очередь, каждый
индивид предъявляет к организации
свои требования: защита его социального
положения, обеспечение его профессионального
и статусного положения, создание
условий для развития его личности.
Взаимодействие этих требований
- один из важных источников
развития организации. От их
реализации зависит ее социальная
эффективность.
Как правило, социальная
организация - это целостная социальная
система, состоящая из различных
подсистем и элементов. Целое
всегда больше своих составляющих
и качественно отличается от
них. Поэтому всякая социальная
организация характеризуется особым
кооперативным эффектом, приростом
дополнительной энергии, называемым
синергетикой,а общая энергия
организации превышает сумму
индивидуальных усилий ее субъектов.
Этот прирост, по мнению специалистов,
образуется в результате того,
что организация интегрирует
усилия всех своих элементов
(субъектов). Координация, одновременность
усилий этих субъектов дает
прирост энергии: элементы организации,
включенные в ее систему, приобретают
новое качество, превращаясь в
частично специализированные, выполняющие
более узкие функции, однонаправленные
элементы, субъекты. Эта специализация
действия элемента, индивида позволяет
увеличить эффективность его
функционирования, усилить отдачу,
так как энергия концентрируется
на одной цели - управляющая подсистема
координирует действия людей.
Типология социальных организаций
Социологи, изучающие
организации, классифицируют их
по самым различным признакам.
Современные российские социологи
выделяют преимущественно следующие
виды социальных организаций:
1. Деловые организации,
членство в которых обеспечивает
работников средствами к существованию
(предприятия, корпорации, фирмы,
банки и др.);
2. Общественные организации,
представляющие собой массовые
объединения, членство в которых
позволяет удовлетворить политические,
социальные, культурные, другие потребности
(политические партии, профсоюзы,
и т.д.);
3. Промежуточные организации,
сочетающие признаки деловых
и общественных организаций (кооперативы,
артели, товарищества и т.п.);
4. Ассоциативные организации,
возникающие на основе взаимной
реализации интересов (научная
школа, клубы по интересам,
неформальные группы и т.д.).
Широкое распространение
получила типология организаций
по отраслевому признаку:промышленно-хозяйственные,
финансовые, административно-управленческие,
научно-исследовательские, образовательные,
лечебные, социокультурные др.
Наиболее распространенными
типами организации являются
формальныеи неформальные. Главными
критериями такого разделения служит
степень формализации существующих
в системах связей, статусов и норм.
Формальная организация,
как правило, возникает в результате
соответствующего административного,
политического решения, в ее основе
лежит разделение труда, ей присуща
глубокая специализация, деятельность
такой организации, четко регламентирована,
обусловлена юридическими нормами
и т.д. Разделение труда выступает
как система статусов - должностей,
а каждая из них наделена определенными
функциями. В такой организации
строго упорядочиваются должностные
статусы по сходству функциональных
задач, создается иерархия: руководитель
- подчиненные.
Для успешного функционирования
формальной организации необходима
деловая информация. Ее прохождение,
принятие верного управленческого
решения зависят от организации
многосторонних связей, включая
и обратную. Как правило, формальная
организация безлична, рассчитана
на индивидов, подготовленных
для выполнения определенных
функций. Между субъектами не
предусматриваются никакие иные
отношения, кроме служебных, регламентированных
правилами внутреннего распорядка,
приказами и т.д. Эти и другие
документы, указания администрации
нормируют работу организации.
В основе ее деятельности лежит
принцип целесообразности.
Одним из первых
ввел в социологию категорию
формальной организации немецкий
ученый Макс Вебер. Он же
высказал верное предположение,
что формальная организация, как
правило, стремится превратиться
в бюрократическую систему, довольно
высоко оценивал роль бюрократии,
утверждая, что без нее невозможен
технический, технологический, организационный
прогресс. Вебер сформулировал основные
черты бюрократии идеального
типа. Этот тип предполагает, что
управленческая деятельность совершается
постоянно, вышестоящий руководитель
осуществляет контроль за чиновником,
который отделен от собственности на средства
управления, а должность отделена от субъекта,
административные функции; управленческая
работа становится особой профессией;
существует система подготовки чиновников,
управленческие функции документируются;
в управлении главным является принцип
безличности.
