Бюрократия Нисканена

Оглавление

Введение 3

Краткое изложение  первоначальной концепции 4

Цели бюрократов 6

Цели и  поведение спонсоров 6

Заключение 10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

  В рамках теории Общественного выбора ключевая позиция принадлежит американскому экономисту, автору книги «Бюрократия и представительное правление» (1971 год) и трактата «Пересмотра» - Вильяму Нисканену.

 Вильям Нисканен  — американский экономист, бакалавр Гарвардского и доктор философии Чикагского университетов. Является председателем совета директоров Института Катона (Вашингтон). Президент Международного атлантического экономического общества (1983—1984) и Общества «общественного выбора» (1998—2000).

  Его первые исследования были посвящены военно-бюрократическому аппарату Соединенных Штатов. До того как он лично познакомился с представителями школы Общественного выбора, Нисканен самостоятельно пришел к основному постулату данной школы: «… нет ничего врожденного в природе бюро и наших политических институтов, что заставляло бы должностных лиц познавать и разыскивать общественные интересы или следовать им в своей деятельности».

  Именно Гордон Таллок предложил ему опубликовать воззрения о бюрократии в виде отдельной статьи. В последствии, она была опубликована в 1968 году как «Особая экономика бюрократии». В дальнейшем статья переиздавалась и вошла в основной труд Вильяма Нисканена – «Бюрократия и представительное правление». Нисканен подошел к анализу деятельности бюро таким же образом, как и неоклассическая микроэкономическая теория подходит к деятельности фирмы.

  Теория бюрократии Вильяма Нисканена в своем становлении прошла два этапа. Первый представлен статьей 1968 года и монографией «Бюрократия и представительное правление». Второй этап связан с статьей 1975 года, которая называется «Бюрократы и политики» и трактатом «Пересмотр». В трактате Вильям Нисканен уделяет внимание тому, что сохранилось от первоначальной концепции и какие изменения произошли в его взгляде на бюрократию. Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением государственных услуг. Предоставление государственных услуг является побочным результатом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов.

 

  В.Нисканен разделил трактат «Пересмотр» на четыре этапа:

1-Краткое изложение первоначальной  модели

2-Разработки, касающиеся цели бюрократов

3-Разработки, затрагивающие вопросы  взаимодействия между бюро и  их политическими спонсорами

4-Краткое изложение эмпирических  данных

 

 

 

 

 

Краткое изложение  первоначальной концепции

 

   Важную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно определяется как организация, обладающая следующими характеристиками:

• владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между выручкой и затратами в качестве личного дохода
• некоторая доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в пересчете на единицу продукции.

  Итак, бюро является неприбыльной организацией, финансируемая частично путем периодических ассигнований.

  Любая теория поведения бюро должна быть основана на взаимосвязи между бюрократами и политиками. Побуждение Вильяма Нисканена исследовать ее, было основано на признании наличия в ней значительной «агентской проблемы»,  другими словами, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью соответствующему интересам политиков.

   Нисканен приводит  семь составляющих, образующих ядро  его теории поведения бюро, которые  остались после ее пересмотра.

1. Первая составляющая  данной теории состоит в том,  что бюрократы похожи на должностных  лиц в других организациях. Их  поведение если отличается, то  не вследствие иных персональных характеристик, а в результате специфических для бюро стимулов и ограничений.

2. Большинство бюро имеет  монопольного покупателя своих  услуг, обычно это какая-нибудь  группа политических должностных  лиц. Эффективный спрос на выпуск  бюро идет скорее от данного  политического спонсора, чем от  конечных потребителей услуг.

3. Большинство бюро являются  монопольными поставщиками своих  услуг. Более конкретно, большинство  бюро сталкиваются с убывающей  функцией эффективного спроса, даже  при наличии альтернативных действительных  или потенциальных поставщиков  такой же или подобной услуги.

4. Отношения двусторонней  монополии между бюро и его  спонсором включают скорее обмен  обещанной продукции на бюджет, чем продажу продукции бюро  по цене за каждую ее единицу.

5. Как и в любой двусторонней  монополии, между предпочтениями  спонсора и бюро нет единственного  равновесия бюджет – выпуск. Основными  преимуществами спонсора в этой  сделке являются его право  контролировать бюро, утверждать  бюджет бюро и заменять его  руководящую команду. Главным  преимуществом бюро - значительно более точная осведомленность о стоимости поставки услуг по сравнению со спонсором.

6. Роль спонсора в этой  двусторонней сделке относительно  комбинаций бюджет - выпуск ослабляется  или видоизменяется под влиянием  другого условия. Спонсор не обладает достаточными стимулами контроля за бюро, поскольку он участвует лишь в небольшой части любых выгод, получаемых в результате более эффективной деятельности бюро иными словами, контроль за эффективностью является общественным благом для законодателей и избирателей. Это приводит к тому, что спонсор использует свою власть главным образом для захвата излишка бюро таким путем, который скорее служит конкретным интересам спонсорской группы, чем интересам более широкой группы законодателей и избирателей.

7. Ни члены спонсорской  группы, ни высокопоставленные бюрократы  не участвуют в денежной доле  любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не будут получены ими в виде прямой компенсации.

  Кроме того, первоначальная концепция Нисканена дополнительно включала еще три допущения относительно поведения бюрократов и их политических спонсоров.

  Во-первых, предполагалось, что бюрократы будут действовать с целью максимизировать ожидаемый бюджет своих бюро.

  Во-вторых, предполагалось, что спонсоры будут играть  «пассивную» роль в принятии  или отклонении предложений бюро  в отношении бюджет – выпуска,  не прибегая к сколько-нибудь  тщательному контролю или оценке  альтернатив. 

  Третье допущение  состоялось в том, что бюрократы и их спонсоры договариваются относительно всего диапазона возможных комбинаций бюджета и выпуска.

  Общий вывод состоит в том, что бюджет и выпуск бюро превышают оптимальный.  Предельная ценность выпуска бюро для избирателей медианного голосующего в законодательном органе ниже предельных затрат, и тем самым бюро присваивает потенциальный излишек данной группы путем расширения выпуска за пределы оптимального уровня. В итоге так же создается больший излишек любых трудовых или капитальных ресурсов, являющихся специфическими для производства продукции бюро.

  Данная схема также привела к неудачному двухдиапазонному решению для результатов бюджет – выпуск. В «ограниченном бюджетом» диапазоне бюджет равен общим минимальным затратам на производство обещанного спонсору выпуска; здесь выпуск бюро осуществляется эффективно, причем любые растраты в связи с бюрократической поставкой государственных услуг оказываются ограниченными превышающим оптимальный уровнем выпуска.

   Однако при достаточно  высоком уровне спроса получающееся  в результате соотношение бюджет  – выпуск находится в «ограниченном  спросом» диапазоне. В нем предельная  ценность выпуска равна нулю, а бюджет превышает общие минимальные  затраты на производство обещанного  выпуска. В этом диапазоне потери  за счет бюрократической поставки  представляют собой сочетание аллокационной и производственной неэффективности. 

 

 

Цели бюрократов

 

  В комментарии к книге Нисканена предложили подход, который одновременно обобщает и упрощает модель поведения бюро. Было предложено допущение, более согласующееся с предположением о максимизации прибыли фирмой, согласно которому бюрократы действуют с целью максимизации дискреционного бюджета их бюро.  Этот бюджет определяется как разность между общим бюджетом и минимальными затратами на ожидаемый политическими властями выпуск. Так как ни бюрократы, ни политические власти не могут претендовать на этот дискреционный бюджет как на личный доход, то данный излишек израсходуется согласно их интересам. Например, некоторая часть дискреционного бюджета будет выделена на нужды бюро, такие как капитал, дополнительные штаты и офисные блага. Остаток будет потрачен такими способами, которые удовлетворяют интересам властей, осуществляющих политический контроль.

  Данное допущение  приводит к заключениям: бюджет  бюро слишком велик, выпуск (по  отношению к предъявляемому политическими  властями спросу) может быть слишком  низким, а производство данного  выпуска  постоянно неэффективным.

  Интересный аспект  соглашения между бюро и его  политическим спонсором касается  распределения дискреционного бюджета между расходами, удовлетворяющими интересы бюрократов, и расходами, производимыми в интересах осуществляющего политический контроль агента. Осуществляющие политический контроль агенты контроля могут использовать свою власть, угрожая установить более строгий контроль в качестве средства захвата некоторой доли дискреционного бюджета в собственных особых интересах. В свою очередь бюро делятся некоторой частью дискреционного бюджета с контролирующими агентами в качестве платы за право расходовать оставшуюся часть по собственному усмотрению. Из данной модели следует ясный вывод: неэффективность в производстве является нормальным условием. Различия между бюрократами и политиками заключаются в направлениях расходования излишка бюро, но ни одна из этих групп не имеет достаточных стимулов к сокращению излишних расходов.

  

 

Цели и поведение  спонсоров

 

    В данной разделе статьи Нисканен уделяет внимание на контрольные комитеты. Что они максимизируют? На этот вопрос автор статьи ищет ответы. Контрольные комитеты не пассивны, но в то же время они не нейтральные агенты всего законодательного органа, избирателей или общественных интересов. К тому же, контроль за эффективностью - это общественное благо внутри контрольного комитета, законодательного органа и среди избирателей. Согласно мнению автора, наиболее точную оценку поведения контрольного комитета можно получить, допустив, что он максимизирует интересы своих членов, учитывая при этом необходимость одобрения предложения комитета всем законодательным органом.

    Позиция Нисканена состоит в том, что большинство соглашений включает распределение излишка бюро между расходами, служащими интересам спонсора и интересам бюро. В этом случае, как в первоначальной и пересмотренной  моделях, только часть чистых выгод бюрократического предложения правительственных услуг приходится на долю населения в целом.

     В теории, изложенной ранее в книге Нисканена, также выдвигается допущение, что бюро ведут переговоры с политическими контролирующими органами во всем диапазоне от нулевого бюджета до предложенного бюджета. Однако, это неявное допущение было недоработкой. В действительности переговоры по бюджету обычно проводятся в ограниченном диапазоне, начиная с какого-либо базового бюджета до предложенного бюджета, причем в качестве базового часто использовался последний из предшествовавших бюджетов. Если конгресс не проведет ассигнования до конца финансового года, то базовым бюджетом считается ассигнование предыдущего года или уровень, утвержденный палатой представителей конгресса или сенатом, если этот уровень ниже. Наиболее важное заключение состоит в том, что уровень одобренного бюджета возрастает с ростом разницы между базовым бюджетом (Ромер и Розенталь назвали его «прежним уровнем») и бюджетом, который предпочитает решающий участник голосования. Величина ожидаемого перерасхода в данной модели будет меньше величины, взятой в моей первоначальной модели, если величина базового бюджета больше нуля.

     Измененная модель, разработанная Ромером и Розенталем, также предлагает несколько интересных выводов относительно темпов изменения государственных расходов. Обычно увеличение предпочитаемого бюджета относительно базового приводит к росту утвержденного бюджета даже на большую величину. Если базовый бюджет определяется, например, в номинальных долларах, то утвержденный бюджет будет расти быстрее темпов инфляции даже при отсутствии роста реального предпочитаемого бюджета. И даже если базовый бюджет индексируется в соответствии с изменением уровня цен, реальный утвержденный бюджет будет расти более быстрыми темпами по сравнению с ростом спроса на данную услугу. В любой политической системе, где те, кто определяют предлагаемый бюджет, имеют более высокие относительные предпочтения в том, что касается дискреционного бюджета или предоставления некоторой услуги, утвержденные бюджеты окажутся выше бюджета, предпочитаемого решающим голосующим, будь то внутри законодательного органа или среди избирателей как таковых. Вследствие этого как статическая информация, так и информация о временных рядах в отношении государственных расходов отражают сложное взаимодействие спроса населения на государственные услуги с личными предпочтениями тех политиков и бюрократов, которые имеют полномочия формировать повестку дня при принятии бюджета.

 

  Следующая проблема, к которой обращается автор трактата– это определение того, кто бюро или законодательный орган в большей мере ответствен за результаты в виде бюджет – выпуск. Несколько ведущих ученых - Моррис Фьорина, Роджер Нолл  и Барри Вейнгаст объясняют эти результаты главным образом структурой и существующими правилами принятия решений в законодательном органе. Все бюджетные мероприятия должны быть утверждены законодательным органом (за исключением редких проблем, решаемых путем всенародного референдума), но важной проблемой является вопрос о том, кто контролирует список предложений, представляемых на рассмотрение законодательного органа.

   Бюро, исполнительная власть и законодательные комитеты являются организациями, формирующими повестку дня при принятии бюджета. В то же время глава исполнительной власти, комитеты законодательной власти, а также законодательный орган являются спонсорами. Как следует оценивать данную систему частично перекрывающихся обязанностей?

  Позиция автора трактата заключается в том, что лучше всего рассматривать бюро и законодательные комитеты как доминирующих составителей повестки дня. Их интересы в основном совпадают, и каждый служит агентом другого: комитеты вносят изменения в предложения бюро, чтобы обеспечить их одобрение законодательным органом, а бюро выполняет предпочитаемую комитетом программу. Переговоры между бюро и его комитетом сводятся главным образом к дележу чистого излишка бюро.

   Аналогично, лучше всего рассматривать главу исполнительной власти и законодательный орган как спонсоров, каждый из которых должен одобрить предлагаемый бюджет. Их интересы расходятся главным образом в той мере, в какой различаются между собой интересы представляемого каждым из них большинства. Торг между главой исполнительной власти и законодательным органом сводится в основном к разделению бюджета между статьями, которые лучше всего служат интересам представляемого ими большинства, причем эти статьи определены предложениями, одобренными законодательными комитетами.

    Далее у автора  возникает вопрос: почему законодательные органы передают право сформулировать предложения по бюджету функционально специализированным комитетам, при этом, вероятно, полностью отдавая себе отчет, что они предложат бюджет, который не лучшим образом будет отвечать интересам большинства? Наиболее очевидный ответ состоит в том, что разделение труда всегда дает лучший результат, поскольку никакой крупный орган не может располагать информацией, достаточной для того, чтобы сформулировать проект бюджета по всем статьям. Более циничный ответ заключается в том, что делегирование права формулировать предложения предоставляет в распоряжение большинства членов законодательного органа некоторую долю выгод от определенной программы. Именно эти выгоды, а не обычные услуги властей, являются той валютой, которая идет на вознаграждение их сторонников и на финансирование их переизбрания.

   К тому же, Нисканен  в своей статье задается вопросом: почему власти выбирают бюро на роль поставщиков большей части финансируемых ими услуг? Первоначально он полагал, что это объясняется трудностью заключения контракта с частными поставщиками услуг и контроля за их работой. Но наиболее вероятный ответ заключается в том, что поставка государственных услуг с помощью бюро генерирует чистый излишек, который бюро делят с членами правительства. Есть доказательства в пользу того, что приватизация многих государственных услуг возможна и пойдет на пользу всему населению, но, скорее всего, она не будет одобрена при отсутствии условий, которые привели бы к взаимному отказу представителей законодательной власти от выгод. Нисканен делает вывод, что бюро являются неэффективными поставщиками государственных услуг, если соизмерять их деятельность с соблюдением интересов всего населения, а не рассматривать ее с точки зрения интересов представителей законодательной власти. В этом смысле Фьорина, Нолл, Вейнгаст и другие правы: большинство проблем, часто приписываемых бюро, более прочно коренятся в структуре и правилах принятия решений законодательной властью, а бюро только являются предпочитаемыми ею агентами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

В 1994 году, завершая свою работу над теорией, Вильям Нисканен подытожил  свои исследования и обозначил ряд  вопросов, которые еще ждут решения. Автор трактата полагает, что основополагающая структура теории бюрократии, которая обозначена в 1971 году, продолжает оставаться наиболее пригодным подходом к пониманию поведения бюро. В частности, он отвечает необходимости концентрации внимания на отличительных характеристиках бюро и политических институтов, а также на процессах, где они действуют, скорее, чем для объяснения поведения бюро с точки зрения отличительных свойств самих бюрократов.

Первоначально допущение  о том, что бюрократы действуют  с целью максимизации своего бюджета, должно быть полностью отброшено  в пользу допущения, что они действуют  с целью максимизации своего дискреционного бюджета. Затем Нисканен указывает  перспективы дальнейших исследований. Он полагает, что большая часть  последующих анализов должна сосредоточиться  на характеристиках политического  окружения, в котором работает бюро.