Cудебная и прокурорская защита прав МСУ. Обеспечение законности деятельности органов МСУ

СОДЕРЖАНИЕ……………………………

Введение 

1. Виды и содержание муниципально-правовой ответственности .

2. Ответственность должностных лиц местного самоуправления и их виды.

Заключение 

Список литературы

Введение.

Ответственность органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления – это  один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии. В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, он находится в процессе своего становления.

Местное самоуправление еще  не в полной мере отвечает своему предназначению в качестве интегрирующего фактора, который способен задействовать  и активизировать глубинные механизмы  саморегулирования общества. На муниципальном  уровне остаются нерешенными многие проблемы, наличие которых обусловлено  общим состоянием государственно-правовой действительности.

Проблема ответственности  перед источником власти является одной  из центральных в современной  концепции демократии. Местное самоуправление является частью системы демократии, поэтому данная проблема актуальна  для его теории и практики. Конституция  РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ  конституционного строя, как самостоятельную  форму осуществления народом  принадлежащей ему власти. Отсутствие развитой системы государственного контроля и механизмов ответственности  органов власти на любом уровне неизбежно  приведет к деформации демократической  системы в целом.

1. Виды и содержание муниципально-правовой ответственности

Конституция РФ, федеральные  законы от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ¹ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ² "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заложили правовую основу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепив общие принципы и механизмы ее реализации в современных условиях. Этот институт состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т. д.). В настоящий момент правовая основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.³

   По мнению Н.Н. Черногора⁴, при исследовании вопроса об ответственности органов местного самоуправления наибольший интерес вызывает ретроспективный аспект ответственности. Современные теории позволяют определиться с существенными чертами этой категории. Наиболее распространенными являются следующие точки зрения.⁵

   Во-первых, это теории, рассматривающие юридическую ответственность как реакцию государства на правонарушение, выражающуюся в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное деяние в форме лишения личного, организационного или имущественного порядка.

   Во-вторых, ряд ученых определяет ответственность как исполнение юридической обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения.

   В-третьих, существует концепция юридической ответственности как признания государством способности лица отдавать отчет о своем противоправном деянии и претерпевать на себе меры государственного принудительного воздействия в форме лишения благ, непосредственно ему принадлежащих.¹

   Существуют и иные подходы к вопросу о природе ответственности. В качестве заслуживающей внимания хотелось бы привести позицию М.А. Краснова.

    По его мнению, "ответственность представляет собой связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (условно - субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (условно - инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результаты; в случае отрицательной оценки и наличия вины она вправе определенным образом реагировать".²

Данная концепция юридической  ответственности отходит от сведения ответственности только к пониманию  своего долга или только к наказанию  за ненадлежащее поведение. Автор связывает  это с тем, что ответственность  как правовая категория представляет собой комплексное явление, которое  не может быть определено лишь его  отдельными признаками. Таким образом, на взгляд М.А. Краснова, не может быть принципиальной разницы между сущностью  ответственности за порученное дело (за эффективность своей деятельности) и ответственности за правонарушение. Следует отметить, что ответственность  органов местного самоуправления имеет  то же сущностное предназначение, одновременно обладая своими специфическими признаками.²

Как правило, авторы, рассматривая вопрос об ответственности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, называют субъектов, перед которыми в соответствии с законом они несут ответственность, и те неблагоприятные для них  правовые последствия, которые могут  наступить при определенных условиях.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.¹

Н.В. Постовой придерживается мнения, что ответственность в  муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных  последствий, которые применяются  к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.²

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".³

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно классифицировать по разным основаниям.

Применительно к рассматриваемой  теме понятие ответственности в  широком значении этого слова  употребляется как отношение  органов местного самоуправления и  выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или  государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них  задач и требований.

В узком, юридическом значении под термином "ответственность" понимается реакция государства  на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий.⁴

Представляется, что уяснение природы юридической ответственности  выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов  правоотношений, могущих устанавливать  конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения  к ответственности.³

Муниципально-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.

Концепция муниципально-правовой ответственности состоит из нескольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации муниципально-правовой ответственности.¹

Во-первых, это ответственность  должностных лиц местного самоуправления перед населением за реализацию тех  полномочий, которые жители муниципального образования передали конкретным муниципальным  институтам и отдельным лицам. Отзыв  главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления, роспуск представительного  органа местного самоуправления - меры муниципально-правовой ответственности, наступающие в результате ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.

Во-вторых, относительно самостоятельным  блоком муниципально-правовой ответственности является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.⁴

В-третьих, целесообразно  выделить муниципально-правовую ответственность органов местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами, которая выражается в неисполнении своих обязанностей или злоупотреблении своими правами, а также в принятии актов волевого характера, которые влекут нарушение прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, муниципально-правовая ответственность в отношении органов местного самоуправления может возникнуть вследствие осуществления ими переданных полномочий.

Каждое из названных направлений  муниципально-правовой ответственности имеет особенности, самостоятельную нормативную базу, состав правонарушения, что находит отражение в разных подходах к понятию муниципально-правовой ответственности.

Можно выделить следующие  виды муниципально-правовой ответственности на уровне местного самоуправления. В соответствии со ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Применительно к должностным  лицам местного самоуправления может  наступить ответственность, предусмотренная  УК РФ, вследствие чего могут быть назначены  соответствующие виды наказаний.

Административно-правовая ответственность  наступает за совершение административных поступков. Органы и должностные  лица местного самоуправления несут  административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.

Другой формой привлечения  должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения  ими правил поведения, установленных  ТК РФ, Федеральным законом "Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации", уставами муниципальных  образований, правилами внутреннего  трудового распорядка, положениями, правилами. В ст. 14 указанного выше Федерального закона*(16) предусматривается ответственность  муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных  на него обязанностей (должностной  проступок). На муниципального служащего  могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми  актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ.⁵

Гражданско-правовая ответственность  наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности  возместить вред (ущерб) физическим, юридическим  лицам.

Согласно ст. 16 и 1069 ГК РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов  местного самоуправления либо должностных  лиц этих органов, в том числе  в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны  муниципального образования. При этом в отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков и вреда в сфере властно-административных отношений компенсацию морального вреда.⁶

Общее же для всех определяется необходимостью защиты интересов населения  муниципального образования. Кроме  того, следует отметить непризнание  нами позитивной муниципальной ответственности. Такая ответственность возможна, но она не имеет отношения к  юридической ответственности и, соответственно, к муниципально-правовой ответственности. Сторонники позитивной ответственности полагают, что она имеет место, если законодательно определено, что власть ответственна перед народом. Но это не совсем верное утверждение, так как к наступлению ответственности приводит нарушение только тех принципов и норм, законодательно закрепляющих права и обязанности, которые обеспечены санкциями.

2. Виды ответственности должностных  лиц местного самоуправления

Как уже было сказано ранее, действующее  законодательство устанавливает различные  виды ответственности органов местного самоуправления. Таковыми являются гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность. ¹

Далее рассмотрим по порядку.

Уголовная ответственность носит  личный характер, поэтому к ней  не могут привлекаться органы местного самоуправления. Основанием уголовной  ответственности должностного лица местного самоуправления является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации.

Должностные лица местного самоуправления могут привлекаться к уголовной  ответственности за различные преступления. При этом в Уголовном кодексе  Российской Федерации (в основном в  его главе 30), как правило, за соответствующие  преступления предусматривается более  суровое наказание для главы  муниципального образования, нежели для  иного должностного лица местного самоуправления. Приведем несколько примеров.²

Так, согласно ст. 285 Уголовного кодекса³ Российской Федерации использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

В статье 290 Уголовного кодекса установлено, что получение должностным лицом  лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного  имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а  равно за общее покровительство или попустительство по службе наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.¹

Получение должностным лицом взятки за незаконные действия (бездействие) наказывается лишением свободы на срок от трех до семи лет с лишением права  занимать определенные должности или  заниматься определенной деятельностью  на срок до трех лет.

Те же деяния, совершенные главой органа местного самоуправления, наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.⁷

Федеральным законом, определяющим основы (общие принципы) правового регулирования  в области административных правонарушений, является Кодекс Российской Федерации  об административных правонарушениях. В части 1 ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях² установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в настоящее время является единственным законодательным актом федерального уровня, комплексно регулирующим основополагающие нормы, составляющие институт административной ответственности. Принятие иных федеральных законов в данной сфере не предусматривается. Следовательно, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях сосредоточены все виды правонарушений, влекущие за собой административную ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами.

Согласно ст. 26 Федерального закона "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" конституция (устав), законы и иные нормативные  правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми  находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной  власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

В Федеральном законе "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ряде случаев прямо предусматривается  установление административной ответственности  законами субъектов Российской Федерации. Например, согласно ч. 6 ст. 84 данного  Федерального закона непредоставление органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых им для формирования проекта соответствующего местного бюджета, является основанием для привлечения к административной ответственности в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. ¹

Значительное число административных правонарушений, совершаемых органами и должностными лицами местного самоуправления, непосредственно посягает на права  граждан.⁸

Так, согласно ст. 5.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях  неисполнение решения избирательной  комиссии, комиссии референдума, принятого в пределах ее компетенции, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Непредставление органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями независимо от формы собственности, в том числе организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание, редакциями периодических печатных изданий, а также должностными лицами указанных органов и организаций, в избирательную комиссию, комиссию референдума сведений и материалов, запрашиваемых комиссией в соответствии с законом, либо представление таких сведений и материалов с нарушением установленного законом срока влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до ста пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Гражданско-правовую ответственность  перед физическими и юридическими лицами несут органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц органов  местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием. Должностное  лицо местного самоуправления, соответственно, несет ответственность перед  органами местного самоуправления.

Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 1069)¹ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическом лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования, от имени казны выступают прежде всего соответствующие финансовые органы.⁹

Следует также учитывать, что Федеральный  закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность  судебного обжалования решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также решений и  действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78). Данные решения и действия могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.¹⁰ Порядок такого обжалования урегулирован федеральным законодательством, поскольку в соответствии с пунктом "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации как судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации. Более детально порядок обжалования устанавливается соответственно Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации либо Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

3. Ответственность муниципальных  служащих

В Федеральном законе "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о муниципальной службе говорится  в шести статьях. В статье 1 муниципальная  служба определяется как профессиональная деятельность на постоянной основе в  органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. В п. 4 ст. 3 закрепляется право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной  службе. Статья 21 называется "Муниципальная  служба".

В ней закрепляется положение о  том, что муниципальными служащими  являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, и что время работы на муниципальной службе засчитывается  в стаж, необходимый для предоставления льгот и гарантий. В п. 17 ст. 4 в  качестве одного из полномочий федеральных  органов государственной власти в области местного самоуправления называется регулирование основ  муниципальной службы, к полномочиям  органов власти субъектов Российской Федерации в п. 14 ст. 5 относится  принятие законодательства о муниципальной  службе.¹¹

Положения о дисциплинарной ответственности  муниципального служащего претерпели некоторые изменения по сравнению  с тем, как они были закреплены в Законе об основах муниципальной  службы. В соответствии со ст.27 Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"² за совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания замечание, выговор или увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

Уместно заметить, что часть 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской  службе³ наряду с этим предусматривает такие виды дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены к государственному гражданскому служащему, как предупреждение о неполном должностном соответствии и освобождение от замещаемой должности гражданской службы.

Муниципальный служащий, допустивший  дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.¹

Таким образом, на муниципальных служащих распространяется общая дисциплинарная ответственность. Специальная ответственность  для отдельных категорий работников подразумевает установление дополнительных видов дисциплинарных взысканий  уставами и положениями о дисциплине. Уставы и положения о дисциплине для отдельных категорий работников устанавливаются федеральными законами (ТК РФ, ст. 189). Так, например, для государственных  гражданских служащих ФЗ "О государственной  гражданской службе в Российской Федерации" установлен такой вид  дисциплинарного взыскания как  предупреждение о неполном должностном  соответствии.²

  На муниципальных служащих распространяется общая дисциплинарная ответственность, перечень взысканий, предусмотренных комментируемой статьей, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Законодательством субъектов РФ не может быть расширен или изменен указанный перечень дисциплинарных взысканий. В этой связи субъекты РФ, законодательство которых содержит иные виды дисциплинарных взысканий для муниципальных служащих, должны привести свои нормативные правовые акты в соответствие с комментируемым Законом. Так, например, законом Орловской области "О муниципальной службе" установлены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение со службы, что противоречит нормам настоящего федерального закона¹².

    Следует отметить, что, по общему правилу представитель нанимателя (работодатель) вправе, но не обязан привлекать муниципального служащего к дисциплинарной ответственности, все зависит от степени тяжести совершенного дисциплинарного проступка. Комментируемая статья не содержит четких указаний по поводу применения тех или иных дисциплинарных взысканий в зависимости от тяжести совершенного проступка. В этой связи важное значение имеют общие принципы наложения дисциплинарного взыскания установленные ст. 192 Трудового кодекса РФ.¹ Определяющим является принцип соразмерности - строгость наложения дисциплинарного взыскания должна соответствовать тяжести совершенного дисциплинарного проступка. Поэтому представитель нанимателя (работодатель) может ограничиться устным замечанием, а может наложить такое дисциплинарное взыскание как выговор.

При применении меры взыскания администрацией при общей дисциплинарной ответственности  должны учитываться степень тяжести  проступка, вред, причиненный им, обстоятельства, при которых он совершен, и общая  характеристика лица, совершившего дисциплинарный проступок.

До применения дисциплинарного  взыскания от работника должно быть затребовано письменное объяснение. Дисциплинарное взыскание применяется  непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня  его обнаружения, не считая времени  болезни работника или пребывания его в отпуске. Взыскание не может  быть применено позднее шести  месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или  проверки финансово - хозяйственной  деятельности - не позднее двух лет  со дня его совершения. В указанные  сроки не включается время производства по уголовному делу. ¹³

К материальной ответственности государственные  и муниципальные служащие привлекаются в соответствии с трудовым законодательством. Тем не менее, государственная служба, муниципальная служба и трудовые правоотношения - это разные сферы  правового регулирования. Правильное определение вида правоотношений должно определять выбор надлежащих норм права.³