Децентрализация государственного социокультурного управления в России

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

"Алтайская  государственная академия культуры  и искусств"

Факультет художественного  творчества

Кафедра социально-культурной деятельности

 

 

 

 

 

 

Децентрализация государственного социокультурного управления в России

 

 

реферат

 

 

 

 

Выполнил:

.

Студент 4 курса

Заочной формы обучения

 

Работа защищена

«-----»---------------2012г.

Оценка--------------

 

 

 

Барнаул, 2012

Содержание

Введение.....................................................................................................3

1.Понятие термина «децентрализация» и её ценности..................4

2.Децентрализация управления в социокультурной политике........7

3.Заключение.......................................................................................... 12

Список литературы..............................................................................13

 

Введение

 

Во многих странах  децентрализация в культурной политике обрела статус нормы. Любому сегодняшнему правительству трудно игнорировать идеал «культуры для всех», установленный, хотя бы и в двусмысленных терминах, в хартиях и принципах, на которых базируется культурная политика.

В последние  годы, децентрализация «вошла в моду», будучи предположительно одной из основных политических целей .В основном «децентрализация» используется как один из критериев, наряду с «творческой продуктивностью» . Но все таки, несмотря на свою очевидную важность, получившую международное признание, децентрализация остается недоисследованнной. В культурной политике  «децентрализация» обычно обсуждается без точного определения термина, и это ведет к неупорядоченному представлению средств для достижения этой цели.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Понятие термина «децентрализация» и её ценности

Принято считать, что  культурная политика как отдельный  метод государственного управления появляется в Европе в конце XVIII века. Так, уже во времена Французской  Революции административная, законодательная  и интеллектуальная элита усиленно работала над созданием «культуры» как области управления людьми, гражданами, сообществами и населением. Активно разрабатывались языковая политика, национальный курс государства, концепция национальных и публичных музеев и библиотек; были введены новый календарь, новые символы, знаки и памятники республики. Шла работа по созданию материальной базы новых типов идентичности, образа жизни, способов индивидуального и общественного поведения.

На этапе  становления культурная политика многих передовых в экономическом отношении стран носила централизованный характер, при котором ведущая роль отводилась государству. Она состояла в расширении сети учреждений культуры, которые и создавались, и направлялись центральной властью. В основу этой политики было поставлено культурное потребление.

После второй мировой  войны широкое распространение  получила идея культурной демократии или равного доступа всех к  культуре.

Ф. Матарассо и Ч. Лэндри, проводя анализ этапов становления  культурной политики, отмечают: «До 60-х  годов ХХ века усиление влияния государства любой политической окраски в области культуры объяснялось «старым добрым» представлением о цивилизирующей, облагораживающей роли искусства и о демократизации доступа к нему как к общественному благу. Отсюда приоритетом культурной политики того времени становится широчайший доступ населения к культурным ценностям через специальные образовательные программы, бесплатный доступ в музеи, популяризация культуры на государственных теле и радиоканалах».

Однако, в начале 1970-х годов подход, при котором культуре и искусству отводилась «облагораживающая общественная роль», оказался под огнем критики со стороны тех, кто считал, что заранее задавать набор культурных ценностей и художественных форм, к которым предоставляется доступ, значит нарушать принципы демократии. Это не что иное, как навязывание большинству населения культуры элитарного меньшинства, игнорирующего многие новые или нетрадиционные формы самосознания и выражения.

Именно поэтому, с начала 1970-х годов многие страны приступили к поиску новой культурной политики. В основе этой политики лежала идея демократизации культуры. На смену лозунгу «культура для всех» (культурная демократия) пришел лозунг демократизации культуры – «культура для каждого».

Каковы основные характеристики этой новой культурной политики семидесятых?

1. Расширилось понятие  развития: оно больше не подразумевало  только количественное приращение, которое создавалось и управлялось  центральными властями. Основное  внимание теперь следовало уделять  развитию человеческих качеств в соединении с историческими, социальными и культурными факторами. Главной целью стало усиление местной идентичности и участие в культурной жизни на местном уровне.  
2. Более широко стало пониматься само секторальное понятие культуры. Больше внимания уделялось не столько потреблению культурного продукта, сколько личной деятельности.  
3. Стало понятно, что в стремительно меняющейся среде управление из центра «не успевает». Появилась необходимость более активного включения ресурсов регионального и местного уровней. А это, в свою очередь, предполагало децентрализацию управления культурой.

Совершенно естественно, что 1980-е годы стали десятилетием новой модели общественного администрирования  на принципе децентрализации.

           Само понятие «децентрализация» может относиться и к культурным деятельностям, и к политическим структурам, которые ими управляют. В зависимости от того, о какой политике идет речь, акцент в обсуждении делается на том или на другом.  

Децентрализация - стремление сместить ответственность за принятие решения вниз, создать соответствующие организационные формы. В основе децентрализации часто лежит вера в безграничные возможности освобожденного от бюрократической опеки народа (Основное заблуждение интеллигенции). Именно в возможности создать такое общество часто видят преимущество социализма (общинная версия), что можно рассматривать как некоторый комфортный псевдомиф.

 

Цель культурной децентрализации – содействие «справедливому»

распределению искусства в более широком населении. Барьеры для дос

тупа к культуре и искусству могут быть географическими, социаль

но-экономическими, физическими и культурными. Такая политика за

ботится о предоставлении равных возможностей потребления культуры

и искусства  каждому гражданину, независимо от его / ее места прожива

ния, физического  здоровья или инвалидности, дохода, социального

класса и  культурных атрибутов, таких, как раса и гендер. Пользуясь тер

мином «децентрализация»  в дискурсе и литературе по политике, из этих

типов культурной децентрализации чаще всего имеют в виду, пожалуй,

тот, который  связан с географией.

. В  результате в конце 1980-х–начале 90-х гг. развивается инструментальный  подход к культурной политике, в котором принципиальная ценность  культуры определяется способностью служить различным политическим целям и стратегиям, направленным на общественное развитие или решение социальных проблем. Обосновывается вывод, что понятие «культурная политика» не является застывшей категорией, а изменяется во времени и зависит от конкретной социально-экономической и политической ситуации.

 

 

Децентрализация представляла собой определенную форму  партнерства государственной власти и регионов. Само понятие «децентрализация»  может толковаться двояко. В культурной политике этот термин может означать (1) децентрализацию культурной деятельности и (2) децентрализацию полномочий принятия решений.

В странах Северной Европы децентрализация культуры осуществлялась по первому типу. Для того чтобы  обеспечить доступ к высокой культуре везде (то есть на всей территории) и всем (то есть всем социальным слоям) были созданы специальные национальные учреждения по организации гастролей в сфере театра и музыки, обмену художественными выставками. Успех этой политики, однако, был ограниченным.

В Западной Европе, напротив, формировались тенденции перехода к децентрализации полномочий принятия решений, однако формы и направления этого процесса сильно различались в зависимости от политических и административных традиций.

Во Франции, например, децентрализация подразумевала сокращение в центре, но «представители» были направлены на региональный уровень. Для этого там были учреждены регио-нальные дирекции по делам культуры, подчиненные центру.

В других европейских  странах, особенно в Швеции, Финляндии, Дании, децентрализация означала передачу полномочий принятия решений региональным или местным выборным органам. При этом государство сохраняло ответственность за основное развитие культурной политики и за некоторые особо важные сферы: содержало национальные институты культуры; следило за положением творческих работников; осуществляло международную культурную политику; обеспечивало сохранение историко-культурного наследия. Основная цель такой децентрализации состояла в том, чтобы четко распределить обязанности между различными административными уровнями.

В государствах с федеративным административным устройством, таких как Германия, Бельгия, Австрия, Швейцария право принятия решений  в области региональной культурной политики полностью принадлежит  региональной администрации. Государственная власть осуществляет вспомогательные и/или незначительные координирующие функции.

 

Децентрализация и инструментальная культурная политика открыли дорогу новым деятелям (акторам) на культурно-политической арене. Интерес  к культурной деятельности стали проявлять партнеры из других сфер. Эти «новые» акторы происходили из частного сектора экономики (бизнесмены) или же из государственного управления, напрямую не связанного с культурой.

Децентрализация государственного финансирования предполагает активное участие местных ор-

ганов власти в принятии решений о размерах, направлениях и формах финансирования значимых для

региона видов культурной деятельности. Могут быть введены (сохранены) нормативы культурного

обслуживания (в натуральном  и стоимостном выражении) по отношению к тем видам благ и услуг,

которые предоставляются  населению бесплатно или по льготной цене.

Децентрализация управления в социокультурной политике

В последнее  время, говоря о культурной политике в широком смысле, исследователи  стали использовать термин «социокультурная политика». Позитивным в этом случае является сам факт целостного восприятия проблем, связанных с развитием науки, образования, здравоохранения, культуры. Анализ такого понимания социокультурной политики свидетельствует, что прежний подход к социокультуросфере как к непродуктивной области отношений, требующей от государства лишь финансовых затрат, безнадежно утрачивает свое значение. Проведение социокультурной политики предполагает использование ее на тех направлениях социального взаимодействия и культурной практики, где процессы самоорганизации не могут развиваться с полным эффектом для достижения целей регионального развития. Так, безусловно, требуются ответная реакция и целенаправленные политические меры со стороны властей в случае острого столкновения интересов разных этнических или конфессиональных сообществ, систематического нарушения общественного порядка представителями молодежных неформальных групп и деструктивных субкультур, вовлечения подростков в тоталитарные организации, секты и т.п. Кроме того, масштабные внедренческие проекты, связанные с крупными долгосрочными инвестициями и нацеленные на изменение отдельных сегментов социокультурной практики, например региональной поселенческой среды, или форм организации в малом бизнесе, или начального профессионального образования, или переобучения взрослых, невозможно осуществить без продуманного проектирования, программирования, принятия ряда организационных, административных, а порой и правовых мер.

Следует подчеркнуть, что  характер и направленность культурной политики во всех указанных выше случаях должны быть ориентированы на сохранение социокультурных ресурсов территорий и иметь по отношению к ним не разрушительный или ограничивающий, но щадящий характер, направленный на развитие их инновативного потенциала и на его приумножение.

В настоящее время на первый план реформаторской политики выходит  трактовка культурной активности людей, их социального взаимодействия как  основного источника общественного  обновления, как важного фактора социально-экономического развития.

На практике, в условиях многоуровневого управления, возможна и иная, прямо противоположная, ситуация. Высокая степень самостоятельности  и творческой инициативы со стороны  субъектов культурной политики, предлагающих и реализующих креативные проекты и программы, затрудняют объективную оценку их соответствия национальной модели культурной политики. Здесь требуется экспертная оценка и предложения управленческих технологий, таких как коммуникативные практики партнерства и диалога, ибо р ечь идет о согласовании в рамках единого государства множества культурных политик. Достичь этого весьма проблематично, но вне этого решить задачу укрепления национально-культурной (коллективной) идентичности россиян не представляется возможным.

Дело в то, что тенденция  к децентрализации способствует все большей дифференциации культурной политики и по уровням ее реализации и, следовательно, расширяет возможности  сохранения субкультурного и этнонационального  разнообразия. Зачастую системы управления не готовы к функционированию в подобной ситуации.

 

 

В России процесс децентрализации начался в 1990-е годы и стал выстраиваться по линии «федеральный центр – регион – органы местного самоуправления».Этот процесс обладал своей спецификой: децентрализация осуществлялась сверху «искусственно» и, вследствии неготовности представителей регионального уровня власти принимать на себя ответственность за принимаемые решения в сфере культуры, цель была достигнута на незначительном количестве территорий.

 Децентрализация в России связана прежде всего с соборным идеалом.  При отсутствии реальных эффективных социальных интеграторов, в частности, рынка приводит к распаду связей, к локализму, дестабилизации общества, к автаркии, к бесконечным конфликтам локальных миров, возникновению в результате возникшего хаоса потока новшеств, масштабы которых превышают допустимый в данной культуре шаг новизны.

Для начала ценность культурной децентрализации может выглядеть бесспорной . Одной из основных ценностей современного либерального общества является достижение равенства, хотя на практике это выглядит так, как будто этим в последние годы злоупотребляют и разрушают саму идею равенства.

Культурная децентрализация  может считаться необходимой  для достижения этой цели, и ценность равенства должна направлять формирование государственной политики. Однако необходимо обеспечить и другие ценности, достижение которых ставит своей целью политика. Например, такие как «эффективность» (в терминах экономики), «личный выбор», «свобода».

Отношения между ценностями и общественной политикой более сложные, чем это выглядит в вышеупомянутых высказываниях: ценности дают разумные объяснения активности государства и становятся целями политики. В свою очередь политика действует для достижения ценностей и влияет на них. Другими словами, достижение равенства в культуре, требует правительственного вмешательства в рынок, который в противном случае создает, поддерживает и обостряет неравенство. Таким образом, оптимизация равенства должна стать одной из основных целей и принципов культурной политики. Это механизм, при помощи которого культурная децентрализация становится правомерной в качестве политической цели. Но в равной степени политические формы часто сталкиваются с ценностью равенства: одним из классических аргументов против государственного финансирования искусства является то, что оно субсидирует деятельность преуспевающих, доминантную публику, а это вызывает неравенство среди

различных социоэкономических групп населения.

Литература  по экономике культуры не задается вопросом, как должны распределяться денежные ресурсы на искусство и культуру. Она, скорее, обсуждает разумность государственных расходов в культурной политике, в основном с позиции «эффективности». Для экономистов эффективность – эффективное использование ограниченных ресурсов, или ответ на вопрос: сколько услуг и пользы должно быть произведено при ограниченных ресурсах.

Вмешательство государства в производство культурных услуг необходимо, потому что искусство и культура – «полугосударственный товар», и необходимо, чтобы рынок производил его эффективно.

Искусство и  культура – государственные потому, что производят национальный престиж  и повышают самосознание.

Они воздействуют через прямых потребителей (публику) на широкие слои общества (даже если кто-то не ходит в театр, его существование обещает ему такую возможность).

Товар с такими характеристиками не может эффективно продаваться на рынке без государственной поддержки, поэтому он нуждается в государственной субвенции.

Литература  по экономике культуры на этом останавливается, за исключением нескольких кратких предложений. Например, когда вопрос касается способов, какими произведенный товар должен распределяться, экономические аргументы становятся немногочисленными и неубедительными. И это не удивительно, имея в виду состояние экономики благосостояния, в которой экономика культуры рассматривается в качестве примера.

Политики обошлись без концепции культурной децентрализации, как предполагалось, а вместо этого положились на доступные индикаторы финансовой децентрализации. Даже концепция культурной, географической децентрализации, которая выглядит прямолинейной, плохо определена.

Упомянутая  часть концепции децентрализации проиллюстрировала данную проблему, рассмотрев в контексте культурной децентрализации также финансовую и политическую децентрализации.

Децентрализация культуры - существование не одного или двух культурных центров на карте, а многих - кажется даже не тенденцией, а набирающим силу процессом. Разделение страны на две столицы и огромную "периферию" в советские времена в первую очередь касалось снабжения, во вторую - культуры. Тоска провинциальной жизни не меньше, чем отсутствие масла и импортных сапог, заставляла людей всеми силами пытаться зацепиться в Москве или Питере. И не потому, что, став москвичами или ленинградцами, эти люди проводили свой досуг исключительно в Большом театре или Эрмитаже. Главное - они получали возможность это делать. Второе десятилетие страна живет не как раньше, и культура, способ ее существования, естественно, меняются. Поначалу новое время казалось губительным для региональной культуры и ее учреждений - денег из Москвы почти не поступало, а на местах их отчаянно не хватало. Столичные театры надолго прекратили гастроли на "периферию". Но оказалось, что для культурной жизни деньги (они постепенно находятся) не важнее творческих инициатив, которые теперь никто не сдерживает и не контролирует из всесильного центра. Благодаря этим инициативам и стало возможным говорить о реальности культурной децентрализации. Процесс начал постепенно набирать силу и приносить результаты. И не стоит считать, что малые. Ведь культурная жизнь возбуждает повседневность , поднимает самооценку, будоражит любопытство и создает ощущение единства нашей большой страны. 

 

 

 

 

В целом, сегодня  уже четко обозначены три уровня культурной политики: федеральный, региональный и муниципальный. Так, на федеральном  уровне осуществляются широкомасштабные проекты и программы (федеральные целевые программы), которые отвечают общенациональным стратегическим целям. Можно также говорить о многообразии региональных культурных политик по отдельным направлениям развития социокультурной сферы. Наконец, по мере развития институтов гражданского общества и демократических принципов все отчетливее вырисовывается потенциал муниципального уровня культурной политики (так называемый, локальный, местный уровень). Все они различаются по масштабам и перспективам, целям и задачам, возможностями их реализации. Принципиальным является решения вопроса об участии государства, органов власти и общества в проведении культурных политик, соотношении самоорганизации и управления в культурной сфере, так как самостоятельность всех уровней власти расширяет возможности проведения собственной линии социокультурного развития. При этом многосубъектность культурной политики способствует снижению давления (разных форм проявления детерминизма) на культуру со стороны других социальных систем, ибо вопрос согласования приоритетов с участием всех субъектов культурной политики, укрепляет позиции самой культуры в общественном развитии.

Самостоятельность субъектов Российской Федерации  позволяет региональным властям  предлагать разнообразные решения  актуальных проблем и включать их в концепции культурных политик, успешно реализуя их посредством социокультурных проектов, направленных на социокультурное развитие территорий. Расширяется спектр культурных услуг, которые осваиваются благодаря новым принципам функционирования учреждений культуры на муниципальном уровне. Несмотря на то, что на этом уровне управления большая нагрузка падает на менеджеров культуры, сегодня уже мало кто сомневается в необходимости проведения локальной культурной политики. Проекты, реализуемые на местном уровне, приобретают особое значение, поскольку являются звеном, соединяющим цели культурных политик разных уровней с запросами и интересами конкретного человека.

В целом можно  говорить об эффективности концепции  многоуровневого управления в России как наиболее соответствующей принципам демократии и гражданского общества. Однако следует иметь в виду, что «мода» на копирование получивших распространение в западных странах концепций, направленных против унитарной формы правления, приводит к тому, что не учитывается неоднородность и вариативность используемых решений. А это, между прочим, как раз и связано с желанием сохранить культурную специфику своей территории, ценности и традиции, разделяемые людьми, ее населяющими. Во многих европейских странах децентрализацией пронизаны все управленческие уровни, и речь уже идет «о полицентричном или многоцентровом управлении, о многостороннем управлении, о фрагментации, дроблении и разделении власти».

В качестве основных требований в культурной политике в  этой социокультурной ситуации выдвигаются: создание условий для самоорганизации и управления сетями; постепенность перехода к многоуровневому управлению; возрастающая роль учреждений в управлении. Такой подход соответствует гибкости – важной характеристике и очевидном преимуществе многоуровневого управления, обеспечивающем особый способ организации политической, социальной и культурной сферы. Он строится вокруг человека, и его территории, создавая условия для самореализации.

Центральной проблемой  при многоуровневом управлении становится осуществление координации разных сфер управления, выбор государством коммуникативной стратегии, обеспечивающей эффективность системы взаимодействия всех уровней власти. В настоящее время, как показывает практика, не исключены дублирование, либо «сбрасывание» функций на местный уровень. Самым сложным оказывается отсутствие понимания границ свободы и зон ответственности.

Таким образом, в отличие от управления в сфере  культуры как операциональной деятельности разных субъектов, направленной на реализацию конкретных целей, культурная политика не столь жестко рационализирована, если смотреть на нее с культурологических позиций. Действиям разных субъектов задаются широкие горизонты проявления творчества и индивидуальных подходов в рамках ценностно-смысловых координат. Поэтому и разработка концепции культурной политики и тем более ее реализация – сложнейший процесс, разворачивающийся во времени и включающий разностороннюю деятельность по согласованию культурных интересов разных социальных групп.

Культурная политика тесно связана с методами управления в культуре. Эти методы разнятся, прежде всего, в зависимости от господствующей формы власти. Они могут быть жесткими, административно-командными или более мягкими, гибко регулируемыми, а в иных случаях и саморегулируемыми.

Наша  культура долгие десятилетия испытывала на себе жесткие формы давления административной системы. Но система управления культурой  в период транзитной экономики имеет  чрезвычайно много сложностей и  проблем, которые связаны с общей  ситуацией в стране. И, прежде всего, с ее нестабильностью. Сегодня весьма трудно говорить о конкретных вопросах управления культурой, потому что их, к сожалению, значительно больше, чем ответов. Но обсуждать их необходимо, а тем более принимать конкретные решения. Это задача и политиков, и законодателей, и теоретиков в области различных гуманитарных наук (теории культуры, экономики культуры), а также практиков. Возможно, для нас важнее посмотреть, как строится система управления культурой с точки зрения идеальной модели в странах с развитой экономикой. А затем попытаться приложить возможные варианты к нашим условиям. Известно высказывание И. Вебера, что “самое трудное искусство - это искусство управлять”. А управлять культурой и искусством особенно трудно.

В настоящее время наиболее острой для отечественной культуры является проблема финансирование. Государство с ней не справляется, несмотря на то, что уже не финансирует всех тотально. Бюджет в обозримом будущем не сможет удовлетворить запросы культуры.Одна из наиболее распространенных оценок финансирования культуры государством сегодня укладывается в одно слово - недостаточное. В связи с этим звучат ряд предложений, которые позволили бы изменить существующее незавидное положение, в частности, выделить ядро национальной культуры и финансировать его сполна. Все остальное должно испытать на себе то, что на языке рыночников называется конкуренцией. Здесь в полный рост встает проблема эффективного менеджмента в сфере культуры.

Не один менеджмент не сможет решить эти вопросы, если не будет сделан шаг в сторону изменения правовой базы. Аксиоматично, что  в условиях перехода к рынку всем культурным учреждениям бюджетного финансирования хватить не может. В силу этих причин следует искать источники внебюджетного финансирования. Дело это для России новое, поэтому следует обратиться к опыту европейских стран, где работа эта ведется давно.

Как и  социальная работа, культурно-досуговая  деятельность на Западе организуется на трех уровнях: государственном (в  масштабе страны), региональном (на уровне штата, провинции) и муниципальном (местном, будь то город или село, община и т.п.). Это выражается и в характере управления этой сферой, и в характере се финансирования.

В большинстве  стран Запада в настоящее время  происходит так называемая децентрализация управления сферой культуры. Значительную часть своих управленческих функций государство передает на места.

Определенное  представление о тенденциях развития европейской культурной политики дают данные исследования, проведенного в 1999 - 2000 гг. в девяти европейских странах, в том числе в Великобритании, Финляндии, Нидерландах, Германии, и опубликованные во французском журнале Circular. (СНОСКА: См.: Панорама культурной жизни зарубежных стран: Инф. сб. - М., 2002. -Вып. 7-8. С.5-7.) Исходя из результатов исследования можно говорить о следующих тенденциях развития культурной политики европейских стран:

§   изменение роли государства, которое отказывается от прямого управления культурой и создает условия для наилучшего использования общественных фондов, в чьем ведении находятся вопросы культуры;

§   утверждение некоммерческого сектора как истинного партнера в проведении государственной культурной политики;

§   особая форма приватизации в секторе культуры;

§   возрастание экономического фактора культуры;

§   возрастание роли регионального и локального факторов в культурной политике;

§   отход от элитарности, проявляющейся в поддержке различных форм деятельности и различных групп и социальных слоев населения.

При этом в исследовании подчеркивается, что названные тенденции базируются на непосредственном участии в культурной политике граждан общества. Особо отмечается также важность установления партнерских отношений между государством и так называемым третьим сектором (ассоциации, фонды, церкви, религиозные и профсоюзные организации).

 

 

Заключение

 

Децентрализация – одна из самых важных тем, которые  уже заявлены и которые должно будет реализовать собираемое сейчас «большое правительство». Проанализировав все выше описанное о децентрализации, можно сказать, что данная стратегия оправдывает возлагаемые на нее надежды только в том случае, если в региональных и местных сообществах сформировались системы демократического контроля и взаимодействие между уровнями власти осуществляется в режиме кооперации. При отсутствии этих условий децентрализация ведет не столько к росту, сколько к снижению эффективности общественного сектора.