Эффективность государственного сектора Российской Федерации

Признание  управления государственной собственностью и, прежде всего, организациями государственного сектора экономики,  как стержневого  элемента деятельности государства  в процессе регулирования экономики, связано с решением  ряда задач :

• разработка понятийных рамок термина «государственный сектор экономики»
• оценка масштабов государственного сектора экономики и его  структурных элементов,
• выбор основных направлений реформирования размеров госсектора
• построение оптимальной системы управления госсектором.

При этом проблема повышения эффективности функционирования  организаций государственного сектора экономики  является одной из ключевых  в контексте рассмотрения всех остальных.

Понимание деятельности организации  государственного сектора экономики  как  социально-экономического субъекта позволяет утверждать, что результативность ее деятельности   должна оцениваться  с позиций всех экономических  агентов  и  интегральной эффективности, отражающей ее целевую, ресурсную, экономическую  и институциональную эффективность, возможно,  многокритериальным и  многоуровневым способом ¹. 

Отсутствие  целостности в методологии  исследования социально- экономической  эффективности деятельности  государственных  предприятий, фрагментарность имеющихся  инструментов учета, анализа, мониторинга  и их неадаптированность к специфике функционирования данного типа предприятий делают необходимой разработку конструктивного подхода к оценке социально-экономической эффективности организаций государственного сектора экономики.

 Известно, что целевая эффективность – это  степень соответствия функционирования исследуемой системы ее целевому назначению. Поскольку любая экономическая организация представляет собой полифункциональный объект  ожидания со стороны многих социально-экономических субъектов, в связи с этим понятие целевой эффективности дробится в соответствии с разнообразием таких субъектов. При исследовании целевой эффективности часто не указывается явно целеполагающий субъект, т.е. имеется в виду цель системы по умолчанию или групповая (общественная) функция такой системы. В случае экономической организации государственного  сектора  экономики  будем считать, что целеполагающим субъектом является общество, а основной целью его функционирования – максимизация общественного благосостояния.

Наиболее существенным моментом в  случае оценки социальной значимости и эффективности деятельности организаций  государственного сектора экономики  является тип благ (товаров), предоставляемых организацией. Различные блага, производимые и потребляемые в экономике, представляющие собой товары и услуги, могут классифицироваться по разным основаниям. Для целей данного исследования  наиболее значимым является их классификация по критериям неисключаемости (возможности отстранения) и конкурентности в потреблении (несоперничество в потреблении).²

Под неисключаемостью подразумевается техническая невозможность или запретительно высокие издержки предотвращения доступа к благу дополнительных потребителей. Тем самым для исключаемых благ можно создать режим условного доступа: такой доступ должен быть обусловлен выполнением тех или иных условий или соблюдением соответствующих ограничений.

Конкурентность в потреблении предполагает уменьшение количества товаров и услуг, доступных одному потребителю, в результате увеличения потребления этого товара или услуги другим индивидом, или же общего увеличения количества потребителей. Следовательно, несоперничество означает, что благо доступно одновременно многим потребителям, и предельные издержки его предоставления индивидуальному потребителю равны нулю.

Это дает основания  выделить четыре типа благ:

1) Если благо исключаемо и  конкурентно, то оно относится  к категории частных благ, эффективный механизм предоставления которых связан с использованием системы цен, формируемых в ходе функционирования рынка. Следовательно, важнейшим признаком частного блага является возможность его приобретения на рынке как особом механизме рационального потребления³.

2) Если соблюдаются условия неисключаемости и неконкурентности, то товар или услуга относится к категории чистых общественных благ.

3) В случае, если потреблению  блага присуща конкурентность, но нет исключаемости, то такой товар используется в режиме свободного доступа (общедоступные товары).

4)  в случае неконкурентности, но при наличии исключаемости товар или услуга оказываются клубным (групповым, совместно оплачиваемым) благом.

Исходя из представленной характеристики общественное благосостояние можно  представить как сумму всех общественных, смешанных общественных и частных благ, которыми располагают все индивиды в обществе.

При этом эффективность с точки  зрения общественного благосостояния рассматривается весьма специфично. В рамках экономической теории благосостояния доказаны две фундаментальные теоремы, определившие общие условия, при  наличии которых частное производство благ более эффективно, чем предоставление благ государством.

Первая фундаментальная теорема  гласит, что при определенных условиях любое конкурентное равновесие экономической  системы является   Парето-эффективным.

Вторая фундаментальная теорема  утверждает, что при некоторых  условия Парето-эффективное распределение ресурсов может быть достигнуто посредством функционирования децентрализованного рыночного механизма⁴.

Таким образом, в условиях, при которых  верны данные теоремы, активное вмешательство  государства в экономику не позволяет  достичь лучших экономических результатов, чем те, которые достигаются в  рамках функционирования свободного рынка.

Традиционное понимание эффективности  опирается на концепцию эффективности  по Парето, согласно которой  эффективное  по Парето распределение производственных ресурсов и конечных благ в экономике  подразумевает, что, во-первых, невозможно увеличить производство какого-либо продукта в экономике без снижения производства по крайней мере  другого продукта и, во-вторых,  повышение благосостояния одного из участников экономической деятельности невозможно без снижения благосостояния другого.

Были сформулированы критерии относительной эффективности, позволяющие четко разделить изменения в уровне экономической эффективности и процессы перераспределения: 

- Критерий  Калдора-Хикса  предполагает, что повышение экономической эффективности имеет место в тех и только в тех случаях, когда в новой ситуации индивиды, которые получили дополнительные выгоды, способны компенсировать проигравшим их потери и при этом остаться в выигрыше по сравнению с первоначальной ситуацией.

- Критерий Скитовски  означает улучшение общественного благосостояния, если выполняется критерий Калдора-Хикса,  а проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних.

- Критерий Литтла  гласит, что для обеспечения эффективности деятельности необходимы выполнение критерия Скитовски и условия отсутствия ухудшения распределения общественного благосостояния.

Государственное вмешательство может  рассматриваться как один из способов повышения эффективности распределения  ресурсов. При этом государство во всех этих сферах должно рассматриваться  лишь как экономический агент, вмешивающийся  лишь тогда, когда предотвращение или  смягчение того или иного несовершенства не может быть обеспечено за счет функционирования рынка.

Кроме того, для целей данного  исследования важно также выделить такой тип благ, как частные  со значительными положительными внешними эффектами, или так называемые социально значимые блага.

Под технологической (или ресурсной) эффективностью понимается степень интенсивности использования ресурсов экономической организации с точки зрения соотношения между объемами выпуска различных видов продукции и размерами затраченных ресурсов. Эта характеристика может измеряться в общем случае векторными показателями  отдачи различных видов ресурсов или выпуска различных видов продукции (работ, услуг) в натуральном выражении на единицу затраченного ресурса. Понятие ресурсной эффективности обычно не опирается на цену производимой продукции или используемых факторов производства.

 Понятие экономической эффективности опирается на учет платежеспособного спроса, предъявляемого тем или иным рынком в соответствии с полезностью результата деятельности (продукта) данной системы, и связанные с этим спросом равновесные (рыночные) цены. К показателям экономической эффективности относят обычно прибыль, добавленную стоимость, удельные затраты на единицу стоимости реализации продукции и т.п., рассчитанные с использованием среднерыночных цен.

В общем случае, целевая эффективность  может характеризоваться как  категория промежуточная между  динамически инвариантной технологической  эффективностью и статически инвариантной экономической эффективностью. Отметим  также, что понятие целевой эффективности, и понятия ресурсной и экономической  эффективности корректны только в том случае, если цели можно  отделить от функционирования системы (ее затрат и результатов), а ресурсы  и результаты – как друг от друга, так и от технологии.

Д. Скотт Синк⁵ эффективность отождествляет с результативностью и рассматривает систему индикаторов и характеристик, в совокупности отражающих это понятие, включая:

- действенность как степень  достижения системой поставленных  перед ней целей, степень завершения  нужной работы.

- экономичность как  степень  использования системой нужных  продуктов. 

- качество как  степень соответствия  системы требованиям, спецификациям   и ожиданиям. 

- прибыльность как   соотношение  между валовыми доходами и  суммарными издержками.

- производительность как  соотношение  количества выпускаемой продукции  системы и количества затрат  на выпуск соответствующей продукции. 

- качество трудовой жизни –  это то, каким образом лица, причастные  к трудовой жизни, реагируют  на социально-технические аспекты  данной системы. 

- внедрение новшеств можно определить  как прикладное творчество.

Относительно новое понятие «институциональной эффективности» деятельности характерно прежде всего, для условий трансформационной (неравновесной) экономики, в которой большое значение приобретают институциональные аспекты деятельности, отражающие цели институциональных агентств, связанных с предприятием. Учет институциональной эффективности предприятия в трансформационной экономике предполагает расширение горизонта оценки интегральной эффективности  по крайней мере до границ периода завершения основных институциональных преобразований в отраслевом, рыночном и региональном окружении предприятия.

Таким образом, в соответствии с концептуальным подходом к общей оценке социально-экономической эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики результативной может быть признана деятельность организации, имеющая инновационный характер, являющаяся доходной (с точки зрения максимизации общественного благосостояния) и поддерживающая благоприятные условия труда персонала.

Для  анализа, оценки и мониторинга социально-экономической  эффективности деятельности организаций  государственного сектора экономики  необходимо  разграничение прямых и конечных результатов их деятельности ( прямые (непосредственные) результаты деятельности (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных организацией) и конечные социальные результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых услуг, например, снижение уровня загрязнения окружающей среды, повышение уровня образования населения, улучшение его здоровья и т.д.) , а также выбор показателей, характеризующих степень достижения поставленных перед ними общественных целей .

Для практического  определения прямых и конечных результатов  деятельности организаций государственного сектора можно использовать следующие  типы показателей эффективности  и результативности⁶:

1. показатель затрат – стоимостная оценка требуемых для производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) финансовых, трудовых и материальных ресурсов;
2. показатель выпуска – непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество произведенных товаров, работ, услуг;
3. показатели конечных результатов деятельности – последствия выполнения государственными организациями возложенных на них функций и поставленных перед ними задач. Они включают следующие индикаторы:
1. социальной эффективности – степень достижения поставленных целей, определенного социального эффекта в процентном или абсолютном выражении (как конкретный результат в отношении всего населения или группы людей, получивших выгоду);
2. экономической эффективности – стоимость затрат на единицу выпуска продукции, работ, услуг);
3. социально-экономической эффективности – соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат;
4. экономии или бережливости – экономное обращение с материальными ресурсами, то есть оптимальность, экономическая рентабельность приобретения и использования трудовых, финансовых и материальных ресурсов.

Однако  сложность определения и контроля конечного социального результат  состоит в том, что  он может  проявиться лишь в долгосрочном периоде  и зависит от множества факторов. Кроме того, затруднена оценка конечных результатов деятельности  организаций  государственного сектора в чистом виде, без учета воздействия внешних  факторов. Конечный социальный эффект выражает, прежде всего, качество жизни населения, методы измерения  которого пока недостаточно разработаны⁷.

Выбор и обоснование показателей  социально-экономической эффективности  деятельности организаций государственного сектора экономики основывается на следующих требованиях :

- комплексность оценки социально-экономической  эффективность (стремление учесть  все возможные социально-экономические  результаты деятельности государственных  предприятий, как прямые, так и  конечные);

- простота и репрезентативность  показателей (показатель должен  в максимальной степени отражать  исследуемое явление, быть простым  в расчете и наглядным для  использования);

- отсутствие дублирования показателей  (система оценок должна быть  сбалансирована по спектру анализируемых  результатов деятельности предприятия  при минимуме рассчитываемых  показателей);

- возможность практического определения  на основе имеющихся источников  информации. 

Основу  методики построения динамического  норматива (нормативной системы  показателей) составляет метод ранговой оценки эффективности. Динамический норматив упорядочивает различные показатели деятельности организации путем  присвоения им соответствующих закономерностей  соотношений темпов их роста. Чем  выше должен быть темп роста одного показателя по отношению к темпам роста других, тем выше его ранг.

Математический  аппарат ранговой статистики основан  на сравнении двух множеств чисел  – упорядоченного (нормативного) и  неупорядоченного (фактического), и  оценке их отличия между собой. В  качестве упорядоченного множества  выступает динамический норматив, в  котором каждый показатель имеет  свой ранг – фиксированное место  в упорядочении. В качестве неупорядоченного множества выступают фактические  ранги показателей, которые определяются по величине фактического роста.

В методике определены требования к отбору показателей  для формирования динамического  норматива и порядок установления их приоритетов, которые отражены в  следующем:

1. В динамический норматив не включаются производные показатели, т.е. показатели, которые рассчитываются как производные или являются частными других показателей.
2. Набор показателей оценивается по их воздействию на значение управляемой переменной, ее ускорение.
3. Показатели, для которых периодичность учета больше, чем интервал регулирования режима, исключаются из дальнейшего анализа.
4. В динамический норматив могут входить самые разнообразные показатели, как натуральные, так и стоимостные, так как фиксируется их относительная величина – темп роста.
5. динамический норматив является динамичной системой: с учетом требований изменяющихся приоритетов, можно менять и системы показателей.

Следующее правило формирования динамического  норматива состоит в определении  приоритетов показателей путем  соотношений между их ростом. Для  этого используются экономические  закономерности роста эффективности. Так из закономерности роста прибыли  как условия, обеспечивающего эффективность  деятельности, следует, что рост этого  показателя должен опережать рост всех остальных показателей.

Далее из закономерности роста производительности труда вытекает, что рост объема продаж должен обгонять рост численности  работающих; из закономерности роста  фондоотдачи следует, что рост объема продаж должен обгонять рост стоимости  основных фондов; из закономерности роста  фондовооруженности труда – рост стоимости основных фондов должен обгонять рост численности.

Из совокупности данных закономерностей  следует, что  рост прибыли должен обгонять рост объема продаж, который, в свою очередь, должен обгонять рост стоимости основных средств, а рост стоимости основных средств – рост численности работающих. Таким образом, ранг прибыли будет  старше ранга показателя, отражающего  величину продаж, а он, в свою очередь, старше ранга стоимости основных средств, который будет старше ранга  показателя численности работающих. Рост фонда заработной платы должен опережать рост численности персонала, иначе не будет обеспечен рост средней заработной платы. 

Таким образом, в рассмотренном примере нормативная  система (динамический норматив) может  быть представлен следующим образом:

1. чистая прибыль
2. объем продаж
3. фонд заработной платы
4. стоимость основных средств
5. численность персонала.

В построенном  таким образом динамическом нормативе  заложено, что если фактические значения роста показателей будут соотноситься в порядке их значимости в динамическом нормативе, то в этом случае будут  выполняться условия эффективности. Задача численной оценки эффективности в этом случае сводится к оценке соотношений между оптимальной и фактической величинами роста показателей, вошедших в динамический норматив.

Для отличия  фактических рангов от нормативных используются коэффициенты Спирмена и Кендалла.

Оценкой эффективности является оценка по коэффициенту корреляции Кендалла фактического и нормативного упорядочений, расчет которого основан на инверсиях тактических рангов показателей:

где    т — число инверсий для i-го показателя;

п — число показателей, включенных в динамический норматив.

Качество деятельности организации  можно оценить на основании коэффициента корреляции Спирмена тактического и нормативного порядка движения избранных показателей:

где y_i = i - x_i,,  i = 1,2, 3 ... — разность между рангом и местом i-го показателя.

Оптимальным значением данных коэффициентов  является 1, так как в этом случае нет отклонения по фактическим рангам от нормативных.

Объединение этих двух оценок в одну дают оценку результативности деятельности организации.

Таким образом, динамический норматив дает комплексную оценку деятельности организации, позволяет выразить в  рамках одного интегрального измерителя (результативности) совокупность всех режимов функционирования организации.

Список использованной литературы.

1. Положение о порядке отчетности руководителей государственных унитарных предприятий Свердловской области и планирования финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Свердловской области
2. Абдулаев Н. Формирование государственного сектора экономики // Проблемы теории и практики управления. 2003. №5.
3. Алле М. Условия эффективности в экономике / Пер. с франц. Л.Б. Азимова, А.Б. Белянина, И.А. Егорова, Н.М. Калмыковой. М.: Научно-издательский центр «Наука для общества», 1998.
4. Аткинсон Э., Стиглиц Дж. Лекции по экономической теории государственного сектора: Пер. с англ. М.: Аспект-пресс, 1995
5. Афанасьев Мст. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. №9.
6. Ахмедуев А. Управление государственными унитарными предприятиями // Вопросы экономики. 2003. №7.
7. Балацкий Е. Государственный сектор в системе макроэкономического регулирования // Проблемы теории и практики управления. 2001. №1.
8. Балацкий Е. Измерение масштабов государственного сектора // Экономист. 1999. №9.
9. Балацкий Е. Особенности российской модели управления государственным сектором // Проблемы теории и практики управления. 2002. №2.
10. Демидова Л. Пути повышения эффективности государственного сектора (опыт стран Запада) // Проблемы теории и практики управления. 1998. №4.
11. Демидова Л. Реформы общественного сектора на Западе // Мировая экономика и международные отношения. 2001. №11.
12. Клейнер Г., Петросян Д., Беченов А. Еще раз о роли государства и государственного сектора в экономике // Вопросы экономики. 2004. №4.
13. Мальгинов Г.Н. Проблемы эффективного управления в компаниях со смешанной формой собственности в российской переходной экономике / Научные доклады по проблемам государственного и муниципального управления. 2000. №19.
14. Медведев Ю. Новая модель управления госимуществом // Проблемы теории и практики управления. 2004. №1.
15. Мезоэкономика переходного периода: рынки, отрасли, предприятия. М.: Наука, 2001. (Глава 5. Анализ эффективности в переходной экономике).
16. Муравьев А. Государственные пакеты акций в российских компаниях // Вопросы экономики. 2003. №5.
17. Новрузов Р. Об эффективности управления государственной собственностью // Проблемы теории и практики управления. 1997. №1.
18. Перевалов Ю., Гимади И., Добродей В. Анализ влияния приватизации на деятельность промышленных предприятий. Научный доклад РПЭИ (EERC) №2К/01. М., 2000.
19. Радыгин А. Россия в 2000-2004 годах: на пути к государственному капитализму? // Вопросы экономики. 2004. №4.
20. Радыгин А., Мальгинов Г. Государственная собственность в российских корпорациях: проблемы эффективности управления и государственного регулирования. М.: ИЭПП, 2001.
21. Синк Д.С. Управление производительностью: планирование, измерение и оценка, контроль и повышение: Пер. с англ. / Под ред. В.И. Данилова-Данильяна. М.: Прогресс, 1989.
22. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора: пер. с англ. М.: Изд-во московского университета: ИНФРА-М, 1997
23. Эффективность государственного управления. М.: АО «Консалтбанкир», 2000.
24. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ-ВШЭ, 2000.
25. Бухонова С.М., Дорошенко Ю.А., Трунова Е.В. Применение систем показателей функционирования предприятий в целях управления // Экономический анализ: теория и практика. 2004. №9.

¹ Работа подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонд (Проект   № 05-02-0216 2 а)

¹ Мезоэкономика переходного периода: рынки, отрасли, предприятия. М.: Наука, 2001. (Глава 5. Анализ эффективности в переходной экономике). С. 448-463.

² Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора: пер. с англ. М.: Изд-во московского университета: ИНФРА-М, 1997

³ Публичные услуги  и функции государственного управления / Под ред. А.Е. Шаститко. Бюро экономического анализа. – М.: ТЭИС, 2002. С. 41.

⁴ Милгром П., Робертс Дж. Экономика , организация и менеджмент. СПб.: Экономическая школа, 1999.

⁵ Синк Д.С. Управление производительностью: планирование, измерение и оценка, контроль и повышение: Пер. с англ. – М.: Прогресс, 1989.

⁶ Афанасьев Мст. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. №9.

⁷ Родионова Н.В. Взаимосвязи экономических и социальных показателей в системах управления предприятиями. – СПб.: СПбГИЭУ, 2004. С. 130-131.