Эффективность государственного управления

Введение

Реалии существования  нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой  все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости  от  эффективности государственного управления и неразрывно связаны  с ней. В любом обществе между  государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень  которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится  добиться  успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования  в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации  ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны.

В данной работе были использованы труды, относящиеся к передовым  разработкам в области обеспечения  эффективности государственного управления, наших ученых и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в  области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г.В Атаманчук, В.Игнатов. Относящиеся  к новейшим исследованиям западных ученых и практиков в вопросе  повышения эффективности государственного управления являются труды М.Хольцер, Мэри Е.Гай, Даниэль В. Мартин.  Западная литература, к сожалению, не выявляет специфики государственного управления в рамках России, точнее западные авторы не интересуются этой спецификой в  должной мере. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для  подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах  России и западноевропейских стран  показывает даже на первый взгляд, что  недопустимо подавление многих государственных  функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей, что ведет  к ослаблению, а не усилению нашей  государственности. Но, безусловно,  знание и применение западного опыта  там, где это, возможно, является необходимым. Литература же наших авторов позволяет  выявить специфику  государственного управления в России, провести глубокие исторические изыскания и выявить  те факторы, которые влияют на государственное  управление. Таким образом, сочетание  и аналитический подход к данным источникам дает благодатную почву  для глубокого научного исследования.

Целью данной работы является поиск и обозначение ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности государственного управления, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая   специфику нашего государства.

Для достижения данной цели мною были поставлены следующие  задачи:

1. Определить само понятие “управление”.
2. Рассмотреть специфику государственного управления.
3. Обозначить пути повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.

Предметом исследования является -  специфика государственного управления, как фактор определяющий бескризисное существования и будущего развития Российской Федерации.

Объектом исследования является – управление, как социальное явление и государственное управление в Российской Федерации.

1. Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления
1. Управление, как социальное явление

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании  оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия  содержания этого руководства, его  функционального значения. Общетеоретические  позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для  следующих выводов:

1. Управление есть функция организованных систем различной  природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.
2. Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
3. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное  упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
4. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.

Социальное управление как  атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также  особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них:

1. Социальное управление  есть только там, где  проявляется  совместная деятельность людей.  Сама по себе такого рода  деятельность  (производственная  и иная) еще не в состоянии  обеспечить  необходимое взаимодействие  ее участников, бесперебойное и  эффективное выполнение стоящих  перед ними общих задач, достижение  общих целей. Управление организует  людей именно для совместной  деятельности и определенные  коллективы и организационно  их оформляет.

2. Социальное управление  имеет в качестве главного  объекта воздействия поведение  (действия) участников совместной  деятельности, их взаимоотношения.  Это – критерии сознательно-волевого  характера, в которых опосредствуется  руководство поведением людей.

3. Социальное управление, выступая в роли регулятора  поведения людей, достигает этой  цели в рамках общественных  связей, являющихся, по сути, управленческими  отношениями. Возникают они,  прежде  всего, между субъектом и объектом  в связи с практической реализацией  функций социального управления.

4. Социальное управление  базируется на определенной соподчиненности  воль людей – участников управленческих  отношений, т.к. их отношения  имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна  по отношению к воле управляемых.  Отсюда – властность социального  управления, означающая, что субъект   управления формирует и реализует  «господствующую волю», а объект  подчиняется ей. Так выражается  властно-волевой момент социального  управления. Следовательно, власть  есть специфическое средство, обеспечивающее  следование воли управляемых  воле управляющих. Так происходит  волевое регулирование поведения  людей, а в условиях государственной  организации общественной жизни  обеспечивается необходимое «вмешательство»  государственной власти в социальные  отношения.

Управление, понимаемое в  социальном смысле, многообразно. В  самом широком смысле оно может  пониматься в качестве механизма  организации общественных связей. В  подобном смысле можно говорить о  том, что его задачи и функции  практически выполняют все государственные  органы, независимо от их конкретного  назначения, а также общественные объединения. Элементом системы  социального управления является также  и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает  все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Социальное управление имеет  и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как  государственное управление, под  которым понимается специфический  вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений  и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры  и т.п.).

2. Специфика государственного управления

Многие авторы основанием видов управления признают природу  и субстанциональную специфику  субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление  (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник). Среди  всех видов управления государственное  управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами.

Рассмотрим важнейшие  из них:

1. Государство, выступая  в качестве субъекта управления, придает государственному управлению  важное свойство, без которого  оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как  иначе, могло бы быть осуществлено  управление огромными массами  как человеческих, так и материальных  ресурсов. Данное свойство принципиально  ведь только при его наличии  может осуществляться согласованность,  координация, целеустремленность  и эффективность. 

2.    Определяющее  влияние на характер воздействий,  осуществляемых данным видом  управления, оказывает его субъект,  то есть государство, и заложенная  в нем властная сила. Государство,  тем и отличается от общественных  структур, что им реализуется  по отношению к людям государственная  власть, которая имеет в источнике  правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного  аппарата, обладающего средствами  принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные  в управлении цели, содержащиеся  в нем организационные моменты,  и установленные им нормы должны  быть исполнены. Следовательно,  все проблемы, связанные с государственным  управлением, носят исторический  характер: каково государство, что  и как оно делает, какие ставит  перед собой цели.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    

3.  Это, безусловно, границы  распространения государственного  управления. Такие границы могут  быть определены, как  проходящие  не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки  и проявляющиеся во внешней  политике данного государства.  Нормальный вариант взаимосвязи  государства и общества характеризуется  тем, что общественная жизнь  людей обладает большим объемом  свободы и самоуправления, границы  же данной автономии определяются  как общественными институтами,  так и государством. То есть, государство  посредством законодательства устанавливает  основные типы и нормы поведения  людей во всех сферах жизни  и обеспечивает их соблюдение  своей властной силой. В данном  контексте проблемой является  «распространенность государственного  управления на общество», так  как здесь уже пойдет речь  не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого  общества, от способности его  к саморегуляции и адаптации  к чему-то новому. Данная сентенция  приводит нас к выводу, что  государственное управление будет  сохранять свое влияние на  общество, но является вопросом  глубина этого влияния. Важно  отметить то, что это влияние  будет призвано отражать и  воспроизводить в себе состояние  общества. Тем самым управление  должно находиться в коррелятивной  связи с тем процессом и  явлениями, на которые оно направляет  свои целеполагающие, организующие  и регулирующие воздействия. 

Итак, Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. 

Термин «государственное управление» широко используется в  отечественной и зарубежной научной  литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым  конституционные основания для  выделения данного вида государственной  деятельности.

2. Механизмы повышения эффективности государственного управления
1. Информационный аспект повышения эффективности государственного управления

Информация, циркулирующая  в органах государственного управления, разнородна и разнообразна. Она может  относиться к внешнеполитической, экономической, социально-политической и экологической  обстановке. Информация этих видов  имеет самостоятельную ценность также для соответствующих региональных управленческих структур, когда они  выступают как органы, принимающие  решения в пределах своей

компетенции. Кроме того, она служит в качестве основы для  нормативных документов. Информацию в органах государственного управления можно классифицировать по разным основаниям и признакам. В литературе уже  делались попытки классификации  социально-управленческой информации при изучении проблем информатизации и технологизации социального пространства (Г.Атаманчук, М.Рассолов, Ю.Батурин  и др.). Поскольку управленческая информация представляет собой определенное отражение социальной действительности (а также природной в той мере, в какой она вовлечена в орбиту общественной человеческой деятельности), признано, что ее следует классифицировать, прежде всего, в зависимости от степени соотнесения с этой действительностью, реальными процессами, протекающими в ней.

Информация может быть как официальная, так и неофициальная, общая и отраслевая, горизонтальная и вертикальная. При разделении информации внутри органа управления на первое место  ставится информация для руководителя, на второе - для должностных лиц.

Требование к информации как к средству повышения эффективности  государственного управления: 

       1.Информация - это стратегический ресурс. Она  должна быть полной, актуальной, достоверной, охватывать весь  спектр интересующих госструктуру  проблем, собираться регулярно,  с определенной периодичностью  и в необходимых объемах.

       2.Информация должна отвечать комбинации целей, которые ставит управленческая структура, с теми средствами, которыми она намерена их добиваться. Ее качественность и достаточность позволяют госструктуре иметь перед собой действенный план, определять реальные и точные цели управленческих воздействий.

        3.Систематизация, обработка, аккумулирование и экспертиза. Организацию этой работы, а также анализ поступающей информации, ее объемов, качества и актуальности можно возложить на соответствующий орган, например информационно-аналитический отдел или аналитическую группу. Такое подразделение наряду с определением результативности поступающей информации должно прогнозировать ее влияние на деятельность органа управления. Говоря о функциональных обязанностях  данной службы можно выделить следующие пожелания:

• отслеживание информации
• обобщение информации по конкретному вопросу
• систематизацию оценок конкретной проблемы
• формулирование выводов

В качестве приоритетного  направления в организации данной службы должно быть правовое регулирование  вопроса, касающегося ответственности  за информационное обеспечение в органах государственного управления. В противном случае велика вероятность, что информация, направляемая в управленческую структуру, будет искажена. Поскольку от достоверности, своевременности и полноты информации зависит качество принимаемых решений, эти акты должны также предусматривать конкретную жесткую ответственность за предоставляемую информацию. Введение таких мер позволит существенно повысить качество информационного обеспечения и управляющего воздействия органов государственной власти.

           4.Помимо официальной информационной системы должна использоваться и неформальная система. Неформальная система в отличие от формальной не связана структурными ограничениями и последовательностью отдельных операций. 

          5.Аксиомой является тот факт, что информация обладает только потенциальной возможностью стать полезной для пользователя. Действительная цена информации выявляется после ее использования, часто через несколько лет. Следовательно, принцип, которого придерживаются японские менеджеры, является единственно верным - не делить первичную информацию на нужную и ненужную, а собирать всю. В органах государственного управления данное умозаключение приобретает особенно глубокий смысл.

        6.Среди технологических нововведений, обещающих рост производительности труда, как рядовых сотрудников, так и руководящего звена, хотелось бы отметить следующее новшество - расширение возможности управления базами данных. Система  управления базами данных - это пакет программ, предназначенный для того, чтобы обеспечить системный и гибкий подход к организации данных и доступ к ним. Существует технология, позволяющая накапливать данные в одной центральной базе и обеспечивать доступ сотрудников-специалистов к сведениям, относящихся к их компетенции.

К сожалению, наряду с рецептом повышения эффективности информационных потоков, возникают проблемные моменты (18 с.120), связанные с информацией:

       - Некоторые виды информации с большим трудом поддаются количественной оценке (к примеру, мотивация)

      - Информационная система способна учитывать только формальные информационные связи (в то же время большое значение имеют неформальные контакты)

       - Несмотря на повышение гибкости информационных систем путем децентрализации, по-прежнему сфера их применения ограничена определенными внутренними и внешними условиями                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   

Безусловен тот факт, что  информационные системы, информационные технологии могут привести к повышению производительности государственного управления. Однако, технология - это не сам успех, необходимо компетентное, энергичное, ответственное  руководство. Важно оценить варианты предполагаемого использования информационной технологии с точки зрения организационной системы в целом.(2 с. 810) В свою очередь, ответственность и эффективность управления находятся в тесной связи и взаимозависимости. Ответственность - это субъектная составляющая эффективности управленческой деятельности. Фиксируя эту взаимозависимость, можно дать следующее ее определение: ответственность - это нацеленность и способность субъекта к эффективному (результативному) выполнению обязанностей и достижению целей его деятельности в соответствии с разделяемыми им общественными ценностями.

2. Региональный аспект повышения эффективности государственного

управления

Перед определением механизмов повышения эффективности государственного управления следует определить критерии эффективности  - это способность  государственных структур на различном  уровне успешно решать экономические, социальные, финансовые, организационные  и другие задачи, достигать поставленных целей, согласовывать и координировать экономические и политические интересы различных групп населения, действуя при этом в строго определенном правовом пространстве.

Для  России, как для  федеративного государства существует вполне оправданная модель развития, заключающаяся в следующем: в  переходный период, в реформируемом  обществе особенно нужна сильная  центральная власть, располагающая  надежными рычагами управления. Тем  не менее, нельзя не давать себе отчет  в том, что жизнедеятельность  данной стадии должна быть ограничена и на смену ей должны прийти сбалансированные механизмы в модель: Мощный федеральный "центр" с его властными полномочиями и финансовыми ресурсами должен взаимодействовать с сильными регионами, способными эффективно решать самостоятельно или совместно с "центром" основные вопросы, связанные с жизнедеятельностью людей. Придерживаясь такой точки  зрения, возникает вопрос о распределении  полномочий в рамках этой модели. Здесь можно выделить 3 уровня взаимоотношений "центра" и регионов:

• Экономические и социальные проблемы находятся в ведении регионов.
• Выделяется круг проблем для совместного решения.
• Собственно вопросы государственной важности (оборона, внешняя политика и т.д.) находятся в ведении федерального "центра".

В контексте мировой теории управления все чаще проявляется  тенденция к делегированию полномочий при общем контроле, что представляет собой весьма здравое  зерно и  является способом разгрузки "центра" от региональных проблем, тем самым, сконцентрировавшись на проблемах стратегического значения.

        Делегировать  полномочия можно по следующей  схеме, то есть все, что касается  работы с регионом должно быть  распланировано следующим образом:

• Приоритетность, то есть все проекты должны быть поделены на три категории:                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             1)Важнейшие.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  2)Насущные.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   3)Второстепенные.
• Структура решения вопросов.
• Промежуточные " летучки " (коррекция позиций).
• Точная дата решения вопросов.
• Личная ответственностьь в проекте.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    

"Раб нерадив. Не  принудь господин повелением  строгим к делу его - он сам  не возьмется с охотой" - эта  античная цитата четко отражает  человеческую природу и природу  управленческого воздействия. Действуя  в соответствии с этой схемой, можно предположить, что взаимоотношения  "центра" и регионов перейдут  на качественно новый уровень,  когда будет определена ответственность,  рамки выполнения задач и круг  ведения задачами с каждой  стороны. Тогда взаимные обвинения должны перейти уже в правовое поле, которое будет регламентировать данные взаимоотношения и споры, возникающие в их ходе.

Правильно делегируя полномочия, можно создать безупречный механизм, который будет поражать своей  эффективностью.

Тем не менее, нельзя говорить об универсальности данной схемы  ведь между регионами существуют различия и нужно разработать  таких схем с определенными нюансами пропорционально количеству регионов. Но основной мыслью в данном контексте  является то, что одним из  направлений  повышения эффективности государственной  власти в целом может стать  укрепление ее региональной составляющей.

В столь непростой ситуации представляется лишь один выход из данной ситуации - укрепление экономической  и финансовой основы регионов. Это действенный путь повышения эффективности региональной власти, которая получает возможность формировать нормальный бюджет и внебюджетные фонды и тем самым решать стоящие перед ней вопросы,  не выпрашивая деньги у Федерального "центра". Такие подходы могут быть реализованы на практике  применительно к депрессивным регионам. Им важно дать помощь на старте, предоставить на целевой основе капитал для запуска экономики , оживления производства. Но для этого нужны хорошо проработанные программы с четко поставленными целями и задачами. С этой целью, возможно, придется даже структурно перегруппировать финансовые ресурсы из федерального финансового фонда поддержки регионов. Их целесообразно разделить на две составляющие: фонд текущей поддержки (дотации через систему трансфертов) и фонд развития. Сегодня дотации, идущие на удовлетворение сиюминутных потребностей регионов, доминируют. Но они кардинально не решают проблему. К тому же нередки случаи, когда эти средства используются не по назначению. Во всяком случае, в нашей печати постоянно сообщается о том, что деньги «не дошли» до регионов, где-то «затерялись» и многочисленные контролирующие органы начинают их искать.

Нужно предоставлять регионам не безвозвратные дотаций, а предоставлять  кредиты под конкретные проекты. Для этого есть условия. Регионы располагают природными ресурсами, многие имеют развитую добывающую и перерабатывающую промышленность, владеют собственностью, имеют акции. Это означает, что кредиты есть чем материально обеспечивать. Такой порядок повысит ответственность регионов за более рациональное и эффективное использование финансовых ресурсов, заинтересует их самостоятельно зарабатывать деньги, а не ждать дотаций из федерального бюджета.