Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Экологическая экспертиза. 7

§ 1. Понятие, цели, принципы экологической экспертизы

Не будет преувеличением констатировать, что экологическая экспертиза и ее законодательное регулирование являются важнейшим элементом организационно-правового механизма, институтом экологического права, стержнем охраны окружающей среды и всего природоохранного, экологического законодательства. Поэтому проблемы наступления экономики, предпринимательского сообщества на этот важнейший институт экологического права, трудности действия ФЗ «Об экологической экспертизе» требуют некоторого анализа и осмысления, как и стратегического значения всего института государственной и общественной экологической экспертизы.[1]

Определение центрального понятия ФЗ «Об экологической экспертизе», определяющего содержание ст. 1 в нынешней редакции, было введено ФЗ от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ.

Таким образом, экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.[2]

Первоначальная редакция этого важнейшего понятия в ФЗ «Об экологической экспертизе» была сформулирована по-иному. Устанавливалось, что экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.[3]

Как видим, вследствие корректировки понятия экологической экспертизы произошло сужение предмета экологической экспертизы. Так, в постатейном комментарии под ред. Н.В. Кичигина и др. сказано, что экологическая экспертиза должна иметь более формализованный характер, т.е. быть основанной на точных и четких требованиях законодательства, а также технических норм и нормативов.[4]

Цели экологической экспертизы заключаются в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы, а также в обеспечении реализации конституционных прав граждан РФ на информацию, благоприятную природную среду и экологическую безопасность.

Экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля. Экспертиза является также инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.[5]

Согласно ст. 3 ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза основывается на следующих принципах:

 презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

 обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

 комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

 обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

 достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

 независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

 научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

 гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

 ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.[6]

Рассмотрим принципы экологической экспертизы более подробно.

Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает возложение обязанности доказывания экологической безопасности проектируемого объекта не на экспертов, а на заказчика, на проектировщиков, которые призваны аргументировано обосновать безопасность намечаемой деятельности с цифрами и доказательствами в материалах, представленных на экспертизу.[7]

Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы означает, что лицо, которое хочет реализовать объект экологической экспертизы, обязано представить документы и материалы органам, осуществляющим экологическую экспертизу до реализации этого объекта. Случаи представления на экологические экспертизы не проектов, а уже принятых решений и начатой деятельности, в том числе начатого строительства, особенно часто используются на практике.[8]

Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий обязывает органы и комиссии государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.[9]

Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы заключается в необходимости соблюдения всех обязательных нормативных и технических требований, обеспечивающих экологическую безопасность в различных отраслях хозяйства.

Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, обязывает лицо, которое хочет реализовать объект, подлежащий экологической экспертизе, предоставить достоверную информацию об объекте и при необходимости дать еще и дополнительную информацию.

Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу экспертов, их решения и заключения должны быть независимыми и достоверными.

Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы означает, что заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными, а содержащиеся в них суждения и выводы научно аргументированными. Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в данной области проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке включаемых в заключение выводов по нему каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом. Содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает, что если в процессе проведения государственной экологической экспертизы объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта.[10]

Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения налагает на экспертный орган обязанности по информированию граждан, средств массовой информации, других заинтересованных субъектов о результатах конкретных экспертиз и о своей деятельности в целом, устанавливает порядок проведения общественной экологической экспертизы и правовой статус заключения.[11]

Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы означает, что за невыполнение участниками экологической экспертизы ее правил организации и проведения они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Последовательное соблюдение названных принципов в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы – важнейшее требование и условие эффективности экспертизы в обеспечении реализации экологического права.[12]

§ 2. Источники правового регулирования экологической экспертизы

Более 15 лет прошло с момента официального образования системы государственной экологической экспертизы, включения ее в систему государственного управления. За это время экологическая экспертиза претерпела довольно значимую эволюцию, выразившуюся в появлении и прогрессивном развитии норм права, составляющих нормативную базу института экологической экспертизы.

Ст. 2 ФЗ «Об экологической экспертизе» определяет систему законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения по поводу экологической экспертизы с учетом конституционных положений и положений ФЗ «Об охране окружающей среды» как основы.[13]

Ст. 2 ФЗ «Об экологической экспертизе» определяет роль и значение Конституции РФ, а также ФЗ «Об охране окружающей среды» для законодательства РФ об экологической экспертизе.

Конституция РФ образует, создает основу для законодательства РФ об экологической экспертизе. Важнейшие специальные положения Конституции, которые должны учитываться при организации и проведении экологической экспертизы, содержатся в п. 1 ст. 9, где установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.[14]

Важное значение имеет положение п. 2 ст. 36 Конституции РФ, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Экологическая экспертиза ориентирована на обеспечение реализации ст. 42 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.[15]

При проведении экологической экспертизы учитывается и ст. 58 Конституции РФ о том, что каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Положения об экологической экспертизе могут содержаться в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о недрах, об охране окружающей среды. Само законодательства РФ об экологической экспертизе является составной частью законодательства об охране окружающей среды.

Помимо Конституции РФ законодательство об экологической экспертизе основывается на положениях ФЗ «Об охране окружающей среды». Ст. 33 ФЗ «Об охране окружающей среды»[16] определяет цель экологической экспертизы — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.

Права и обязанности различных звеньев и участников государственной экологической экспертизы, их ответственность за нарушение закона подкрепляются нормами КоАП. Так, в ст. 8.4. указано, что невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы… Осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы… Незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы[17] влечет предупреждения или наложение административного штрафа.

Нормы закона, предусматривающие ответственность за экологические преступления отражены в гл. 26 УК РФ. Например, нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ отражены в ст. 246 УК РФ; нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов — в ст. 247 УК РФ; загрязнение вод — в ст. 250 УК РФ; загрязнение атмосферы — в ст. 251 УК РФ и т.п.[18]

Экологическая экспертиза является мерой охраны окружающей среды, законодательство об экологической экспертизе — составная часть законодательства об охране окружающей среды, которое отнесено к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

§ 3. Объекты экологической экспертизы

Под объектами экологической экспертизы понимаются документы, предшествующие производственно-хозяйственной, рекреационной и иной деятельности, негативно воздействующей на природную среду и здоровье человека, сама вышеназванная деятельность и ее продукты.

Объекты экологической экспертизы можно разделить на две группы – федерального уровня и уровня субъектов федерации, которые перечислены в ст. 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе».

Профессор О.Л. Дубовик говорит о двух критериях разграничения этих групп: формально-юридическом и экологическом. Формально-юридическим критерием является применительно к объектам федеральной экспертизы утверждение документации и проектов деятельности правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. Экологическим критерием служат потенциальная возможность воздействия реализуемого объекта на окружающую среду сопредельных с РФ государств или двух и более субъектов РФ, воздействие или использование природных ресурсов федерального значения (относящихся к федеральной собственности), в том числе на особо охраняемые природные территории федерального значения.[19]

Ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливает объекты именно государственной экологической экспертизы, причем федерального уровня. Объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня посвящена ст. 12 этого же закона.

Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня, во-первых, определены исходя из степени сложности и значимости для целостности РФ, экологической безопасности; во-вторых, определены исходя из предметов ведения, федеральной собственности, исключительной компетенции федеральных органов государственной власти в соответствии как с конституционными положениями, так и положениями федеральных законов.[20]

Перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, данный в ст. 11, не является исчерпывающим, поскольку содержит в себе положение, согласно которому обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ.

Ст. 21 определяет объекты общественной экологической экспертизы, которые в целом совпадают с объектами государственной экологической экспертизы, предусмотренными ст. 11, 12, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

§ 4. Виды экологической экспертизы: государственная, общественная и иные виды.

Законом «Об экологической экспертизы» предусмотрены два вида экологической экспертизы: государственная и общественная.

Согласно ст. 5 ФЗ «Об охране окружающей среды» организация и проведение государственной экологической экспертизы относится к полномочиям органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Ст. 10 ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливает, что государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.[21]

Субъектами государственной экологической экспертизы должны выступать три стороны: заказчик, подрядчик, потребитель.[22]

Заказчиком является властная государственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную экспертизу. Минприроды и ее территориальные органы, в других случаях правительственные органы РФ либо субъектов РФ.

Подрядчиком является исполнитель задания по экологической экспертизе. Им может стать научно-исследовательский институт или подобное ему учреждение, которому будет поручено произвести экспертизу, или самостоятельная комиссия, подобранная компетентным органом и утвержденная им.

Потребителем следует называть предприятие, организацию, учреждение, объекты которых стали предметом экспертного анализа.

В настоящее время функции проведения государственной экологической экспертизы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов России. Часть проектов рассматривает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору при Правительстве РФ.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы для проведения экологической экспертизы конкретного объекта. Ст. 15 посвящена экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.

Порядок проведения государственной экологической экспертизы:

1. государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания, представляемых заказчиком материалов требованиям ФЗ, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов:

 документации, подлежащей государственной экологической экспертизе;

 заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае её проведения;

 материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, организованных органами местного самоуправления.

2. государственная экологическая экспертиза проводится при условии её предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объёме и в порядке, устанавливаемом федеральными органами исполнительной власти в области экологической экспертизы;

3. начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один месяц после её оплаты и приёмки комплекта необходимых материалов и документов в полном объёме и количестве;

4. срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, устанавливаемой в соответствии с нормативными документами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, но не должен превышать 6 месяцев.

5. государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов РФ для проведения экологической экспертизы конкретного объекта;

6. результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы;

7. повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

Заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации.

Согласно ст. 20 ФЗ «Об экологической экспертизе» общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.[23]

Комментируемая статья устанавливает два вида субъектов, участвующих в осуществлении общественной экологической экспертизы:

1) субъекты, инициирующие процедуру проведения общественной экологической экспертизы. К таковым относятся граждане, общественные организации (объединения), органы местного самоуправления;

2) субъекты, проводящие общественную экологическую экспертизу. Ее имеют право проводить исключительно общественные организации (объединения), а также иные некоммерческие объединения в соответствии со ст. 12 ФЗ «Об охране окружающей среды», в уставе которых предусмотрен указанный вид деятельности и которые зарегистрированы в установленном законодательством об общественных объединениях порядке»[24].

Порядок проведения общественной экологической экспертизы:

1. общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней;

2. общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы;

3. общественные организации, осуществляющие общественную экологическую экспертизу в установленном Федеральным законом порядке, имеют право:

 получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе;

 знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

 участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Порядок утверждения заключения общественной экологической экспертизы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или органом государственной власти субъекта РФ аналогичен процедуре утверждения заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.

В результате утверждения заключения общественной экологической экспертизы оно приобретает правовой режим заключения государственной экологической экспертизы, а члены экспертной комиссии общественной экспертизы приобретают правовой статус экспертов государственной экологической экспертизы и несут юридическую ответственность за соответствие заключения общественной экологической экспертизы установленным законодательством требованиям.

Государственная и общественная экологические экспертизы занимают ведущее место в системе экспертных работ. Однако существуют и другие виды экспертной деятельности.

1) Ведомственные экспертизы (например, государственная экспертиза промышленной безопасности и рационального использования недр, которая проводится Ростехнадзором; государственная экспертиза в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, осуществляемая МЧС России и др.)

2) Обследования (например, комплексные экологические обследования территорий для придания им статуса особо охраняемых природных территорий или зоны чрезвычайной (экологической) ситуации либо зоны экологического бедствия и др.)

3) Исследования (например, лекарственных средств, пищевых продуктов и др.)

4) Испытания (например, пестицидов и агрохимикатов)

5)Заключения (например, санитарно-гигиенические, санитарно-эпидемиологические)

6) Расследования (например, санитарно-эпидемиологические расследования причин возникновения инфекционных заболеваний).

ФЗ «Об экологической экспертизе» не только провозгласил экологическую экспертизу обязательной, комплексной, научно обоснованной оценкой любой деятельности. Он не ограничивается заявлениями и декларациями, но предусматривает подробный механизм их выполнения, права и обязанности различных звеньев и участников государственной экологической экспертизы, их ответственность за нарушение закона (последнее подкрепляется нормами КоАП). В Законе также регулируется государственная и общественная экологическая экспертиза.[25]

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным референдумом 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп. от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237; СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445

2. Кодекс об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1), Ст. 1

3. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 ноября 1995г. (с изм. и доп., вступающими в силу с 21.10.2011 № 248-ФЗ) // СЗ РФ.1995. № 48. Ст. 4556.

4. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. (с изм. от 7 декабря 2011г. № 331-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

Специальная литература:

1. Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права: Учебник. М.: Юрайт, 2011.

2. Бринчук М.М. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» / Под ред. М.М. Бринчука. М., 2010. // СПС ГАРАНТ

3. Бринчук М.М. Экологическое право: Учеб. для вузов. М.: Юристъ, 2005.

4. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. для вузов. М.: Проспект, 2009.