Экологическая политика

    СОДЕРЖАНИЕ 

Введение………………………………………………………………………………………...3 

1.Экологические  издержки производства и пути  их сокращения……………………………….4

2.Нормативы  окружающей среды………………………………………………………………4

3.Экономические  методы в Российской практике  управления природоохранной деятельностью…………………………………………………………………………….……..5

4.Экологизация  развития (экономические аспекты)…………………………………………….6

5.Экономические  методы управления экологической  деятельностью……………………….….9

6.Рыночные методы управления экологической деятельностью……………………………...…9

7.Экономический механизм управления трансграничным переносом…………………………10 
 

Литература………………………………………………………………………………..……13 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Введение 

          Российский механизм управления экологической деятельности имеет в качестве своих истоков механизм, который сформировался в 70-80- годы. Наиболее знаменательным событием этого периода было принятие серии законодательных актов в конце 70-х-начале 80-х годов. Тогда сформировалась административная система управления природопользованием. Пика своего развития она достигала в ряде регионов России в порядке эксперимента были ведены платежи за загрязнение окружающей среды. Данное событие положило начало формированию системы экономических методов управления природоохранной деятельностью.

          Каковы были причины замены одной системы на другую, Недостаточно сказать, что формирование рыночных отношений в России не оставляло других вариантов. К концу 80-х годов особенно резко стала ощущаться неэффективность административной системы даже в рамках далеко не рыночной советской экономики. Поэтому в государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, рассчитанной на 15 лет, было предусмотрено развитие экономических методов управления охранной природы.

       Как известно, основой административной системы являются экологические стандарты, устанавливающие требования к процессам производства, транспортировки, хранения и утилизации продукции, строительства жилья,  производственных зданий, коммуникаций, дорог, линий электропередач, трубопроводов. Данные требования закреплены в ГОСТ  и списках норм и правил (СНиП).

    1.Экологические издержки производства и пути их сокращения

          Любая производственная деятельность обязательно связана  с воздействием на окружающую среду. Вопрос лишь в том, что такое воздействие может быть большим или меньшим. Наряду с тем, что производство различных товаров приводит к неодинаковому загрязнению, сами масштабы вредного воздействия могут быть сокращены, если производитель предпринимает какие-то меры по борьбе с ним.

          С точки зрения экономики  в целом данный производственный процесс приводит к возникновению  издержек двух видов: с одной стороны, это экономический ущерб, вызываемый выбросами вредных веществ в  окружающую среду, с другой – издержки предотвращения загрязнения, т.е. затраты на реализацию природоохранный мероприятий.

          Экономя на природоохранных  затратах, мы терпим убытки из-за того, что природная среда стала  хуже. Предотвращая ущерб, мы несем  затраты по природоохранной деятельности. Две составляющие издержек, таким образом, взаимозаменяют или взаимодополняют друг друга.

          С точки зрения практики определение величины природоохранных  издержек – задача сама по себе не совсем простая и, хотя она существенно  проще, чем оценка ущерба, тем не менее возникает ряд непростых вопросов. Например, замена технологии, с одной стороны – ее применение может быть сопряжено с получением дополнительной прибыли.

          В развитых странах  предприниматели, осуществляющие природоохранные  инвестиции, пользуются налоговыми льготами. Если, например, для природоохранных затрат предусмотрены налоговые льготы, то необходимо иметь методику, однозначно дающую ответ на вопрос, какая часть  затрат имеет налоговые льготы. Процедура определения этой части издержек явится результатом компромисса налоговой службы с промышленностью и вряд ли будет иметь под собой научную почву.

    2.Нормативы окружающей среды

          Не вдаваясь в  детали самой системы требований, остановимся на главных стандартах, регулирующих воздействие на окружающую среду. Это нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК) и предельно допустимого выброса в атмосферу (ПДВ) или сброса в водоемы (ПДС).

          ПДК устанавливает  ту концентрацию содержания вредных  примесей в водоемах или в атмосфере, при которой окружающей среде не наносится никакого вреда или вред столь незначителен, что его можно не принимать в расчет. Определение величины ПДК – сложная задача. Во-первых, нужно представлять влияние выбросов на отдельные элементы окружающей среды, здоровье человека, производственные процессы, недвижимость и на такой основе понять ту критическую нагрузку, которую выдержит природа. Во-вторых, нормативы ПДК сугубо индивидуальны для территорий с различными ассимиляционными способностями. Так, концентрация вредных веществ, приемлемая в южных регионах или средней полосе, губительна для  природы севера.

           Стандарты качества  окружающей среды в России  по ряду причин были более  строгими, чем в США и странах  Западной Европы. Это вовсе не  означало, что состояние  природной  среды в нашей стране было лучше, чем на Западе. Почти никогда жесткие нормативы не соблюдались. В практике использовались так называемые временные нормативы. Так, для предприятия, не имевших возможности сократить свои выбросы до уровня предельно допустимых, устанавливался норматив временно согласованных выбросов (сбросов). Предполагалось, что предприятие должно поэтапно сокращать свои выбросы до тех пор, пока они не снизятся по ПДВ, поэтому нормативы ВСВ были не постоянны по времени и приближались к ПДВ.

    3.Экономические методы в Российской практике управления природоохранной деятельностью

    Система  экономического регулирования природопользования в России сформирована Законом «Об  охране окружающей среды» Основным в  этой системе явилось следующее:

- наличие  разрешений на выбросы, выдаваемых региональными природоохранными комитетами;

- наличие  договора и лицензии на комплексное  природопользование, в которых устанавливаются  допустимые объемы выбросов, платы  природоохранных мероприятий, нормативы  и порядок расчета и внесения платежей за загрязнение окружающей среды;

- введение  платежей  за загрязнение;

- создание  системы экологических фондов;

- создание  системы налоговых льгот.

          Основным инструментом регулирования природопользования стали платежи за загрязнение  в экологические фонды.

          Платежи уплачиваются по двум ставкам. По одной ставке оплачиваются выбросы в пределах установленного норматива, а по другой, повышенной, предприятие платит за превышение выбросов над нормативом. Обычно ставка платежа  за сверхнормативные выбросы в 5 раз превышает базовую (но после  индексации платежей, в ряде случаев она может быть выше в 25 раз). Региональные экологические комитеты могут корректировать базовую ставку, приводя ее в соответствие с региональными особенностями.

          Региональные комитеты охраны природы устанавливают для каждого предприятия допустимый уровень выбросов. Он фиксируется в лицензии на природопользование. Затем подписывается договор на природопользование между предприятием-загрязнителем и региональным экологическим комитетом. Этот договор является документом и может быть представлен в суд.

          Параллельно с введением  платежей развивалась система экологических  фондов трех уровней: местные, республиканские (региональные), федеральные. Все платежи  аккумулируются в экологические  фонды. Из всех собранных платежей за загрязнение 10% поступают в федеральный бюджет, а оставшиеся 90% распределяются следующим образом: 10% - в федеральный экологический фонд, 30% - в региональный и 60% - в местный.

          Эти ставки считались  базовыми, а для того чтобы определить конкретное значение платежа, они умножались на поправочные коэффициенты. Для воздушного загрязнения выделялось только 11 регионов. Например, для восточных регионов этот корректирующий коэффициент был определен на уровне 1, а, например, для Урала – 2. Для водных источников предлагалось 99 различных регионов.

          Для захораниваемых отходов выделялось четыре класса токсичности, в соответствии с этим были установлены  четыре различные ставки платежи  на 1 т отходов.

          Между тем, индексация ставки платежей не успевала за инфляцией и весь прирост приходной части был обеспечен более полным взиманием платежей с плательщиков.

          Взаимоотношения плательщиков с природоохранными органами строятся на основе двух документов – договора и лицензии на комплексное природопользование.

          В настоящий момент активно используется система договоров. Первые попытки задействовать такие  договора были предприняты еще до принятия Закона «Об охране окружающей природной седы». Они были в тех  регионах, которые раньше других в  порядке эксперимента вводили платежи.

          Такие договора являются юридическим основанием для взимания платежей. Неплательщика можно привлечь к ответственности за несоблюдение договора и сделать это относительно легко,  так как механизм решения  дел, связанных с нарушением договорных обязательств вообще (не только по поводу платежей за загрязнение, но и любых других), существует давно и хорошо отработан.

          Что обычно включается в договор между педприятием-загрязнителем (он же плательщик), с одной стороны, и природоохранными органами – с другой? Во-первых, в договоре указываются размеры разрешенных выбросов (за них предприятие платит по обычной ставке). Во-вторых, дается величина ставки платежа по каждому ингредиенту, присутствующему в выбросах. В-третьих, сказано, что за выбросы в пределах нормативов предприятие вносит платеж в пределах установленной ставки, а за сверхнормативные выбросы платит по штрафному тарифу. В-четвертых, определяется порядок  и периодичность внесения платежей. Обычно платежи вносятся один раз в квартал. Кроме того, приведены штрафные санкции, которые применяются за несвоевременное внесение платежей.

    Другой  важный вопрос взаимоотношения между  загрязнителем и природоохранными органами – это мониторинг. В  большинстве случаев до сих пор  используются формы статистической отчетности 2ТП воздух, 2ТП водхоз, а также балансы отходов. К сожалению, как правило, эти документы заполняются небрежно и большинство содержащейся в них информации остается на совести предприятий-загрязнителей.

    Отсутствие  адекватной технической базы и нехватка кадров не позволяют природоохранным органам наладить постоянной мониторинг. Лишь в крайних случаях, когда данные формы статистической отчетности сильно расходятся с тем, что происходит на самом деле, природоохранные органы прибегают к инспекторским проверкам.    

          В России сделаны  первые шаги по использованию экономических  методов управления природоохранной  деятельностью. Основной инструмент –  платежи за загрязнение природной  среды. Сейчас они невысоки. Корректировка  их ставок не успевает за инфляцией. Поэтому еще рано говорить о стимулирующем значении платежей. Оно практически равно нулю. В чем же тогда смысл существования системы платежей за загрязнение окружающей среды? Главный положительный результат – это воздействие на институциональную систему управления природопользованием: улучшилась система контроля за выбросами, предприятия стали привыкать к мысли, что загрязнение окружающей среды нужно платить. Современная система платежей – начало пути к системе, когда виновник загрязнения будет платить за право пользования ассимиляционным потенциалом. Но уже сейчас мы имеем первые плоды применения систем платежей. С точки зрения практики важнейший результат – это создание альтернативного источника финансирования природоохранных мероприятий, т.е. экологических фондов. 

    4.Экологизация  развития (экономические и институциональные аспекты)

          Логика кардинального  преобразования методов хозяйствования подразумевает, что одной из первостепенных задач становится последовательно  создание действенного хозяйственного механизма, основанного на широком применении экономических инструментов. Из вспомогательного инструмента – придатка административно-командной системы они постепенно превращаются в стержневой элемент системы  управления экономикой.

          Ясно, что только коренное изменение системы управления способно оживить хозяйственную  ситуацию в нашей стране, дать простор  инициативе и самостоятельности  производителей. Однако не следует  переоценивать возможности экономических  методов во всех сферах деятельности, нужно, не абсолютизирую этот безусловно эффективный инструмент, своевременно выявлять ситуации, когда они  должны быть дополнены другими механизмами.

          Особенно важно  изучить специфику данной проблемы в области природопользования.

          Создание эффективного механизма взаимодействия природы и общества взамен старого, функционировавшего в сочетании с бездействующим природоохранным законодательством, - одна из приоритетных отношений, тем более актуальная, чем в большей степени мы вмешиваемся в естественные природные процессы. Отложить ее принципиальное решение – значит поставить под сомнение сохранение среды обитания, ресурсной основы экономики

          С нашей точки  зрения, серьезной проработки требует  проблема определения разумных пределов экономизации процессов взаимодействия природы и общества, выявления сферы эффективного применения экономических методов управления природопользованием. Стало насущной необходимостью скорейшее внедрение этих методов там, где уже сегодня с их помощью будет получен наивысший экономический результат, одновременно определяя долгосрочные социально-экономические цели.

          Что же подразумевается  по экономизацией отношений природы  и общества? С нашей точки зрения, принципиально важны два основные предпосылки. Во-первых, принятие решений  в области хозяйственной деятельности, исходя из экономических критериев. Во-вторых, оперирование экономическими методами как основным регулятором процессов производства.  

          Экономические критерии приобретают главенствующую роль, когда  взаимоотношения природы и общества опосредованы экономическими интересами. Это означает, что все решения в сфере природопользования принимаются на основе анализа затрат и экономических результатов. Основным критериальным показателем оказывается прибыль. В такой трактовке природо-ресурсный потенциал рассматривается как один из многих факторов производства. В текущем и среднесрочном плане создается  видимость, что он не отличается от воспроизводимых материальных ресурсов.

          В экономических  расчетах природный фактор представлен  экономический оценкой естественных ресурсов. Для объектов природопользования (месторождений, земельных и лесных угодий, водных источников) – это дифференциальная рента; для естественного сырья и продукции природоэксплуатирующих отраслей (руда, уголь, нефть, газ, сельскохозяйственная продукция, вода, подаваемая потребителю) – предельные затраты на их производство. Именно данными характеристиками следует пользоваться, когда речь идет об экономической целесообразности того или иного мероприятия, связанного с  использованием естественных ресурсов.  Доминирование, например, социальных или экологических критериев означает, что роль рентных оценок и предельных затрат должны играть другие параметры (соответствующие экономическим эквивалентам социальных и экологических благ). Центр  тяжести анализа    может быть перенесен с социальными и экологическими ограничениями.

          В каком случае оправдано  принятие решений по чисто экономическим  критериям, подразумевающим расчет рентных оценок в отсутствие каких  бы то ни было дополнительных ограничений?

          С одной стороны, необходимым условием выступает  лимитирующее воздействие природного фактора на развитие экономики, поскольку  невозможно рассчитывать дифференциальную ренту применительно к неограниченным ресурсам, чья экономическая оценка попросту равна нулю. С другой стороны, масштабы антропогенного воздействия на окружающую среду и оцениваемый способ использования   природо-ресурсного потенциала должны социально приемлемы и экологически сбалансированными.

          Иными словами, речь не может идти о крупномасштабном проекте, кардинальным образом меняющим характер взаимодействия природы и общества в целом или в пределах конкретной территории, безвозвратной утрате каких-либо уникальных элементов природо-ресурсного потенциала, других необратимых изменениях, которые нельзя оценивать в рублях.

    . На практике обе предпосылки использования экономических критериев, как правило, проявляются в сложных сочетаниях. Есть территории, где природо-ресурсный потенциал не лимитирует развития экономики. Так, в малообжитых районах, районах нового освоения, в отношении ресурсов регионального значения (практически неограниченных) нет смысла применять экономические критерии. Принимая решение об освоении песчаных карьеров, например, можно пренебречь расчетом дифференциальной ренты от их эксплуатации.

          Попытки приложить  экономические критерии к действительно  не лимитированным ресурсам приносят двойной урон: во-первых, замедляют их освоение, а, во-вторых, отвлекают внимание от других ресурсов, действительно лимитированных. Вполне возможна ситуация, когда нужно будет экономить на очистных сооружениях из-за относительно высоких цен на строительные материалы, взвинченных вследствие неразумно установленных (чересчур завышенных) цен на первичные ресурсы регионального значения.

          Слишком велик может  быть соблазн быстро пополнить местную  казну за счет завышения цен, явившихся  прямым следствием завышенных платежей.

          В то же время в  том же самом регионе возможны ситуации, когда решения в сфере  природопользования должны приниматься  на основе социальных критериев (например,  если с целью освоения нового района является создание зоны рекреации) или  критериев защиты экологии (если речь идет о развертывании вредных производств, под воздействием которых изменится состояние биогеонозов, о проектах, сопряженных с экологическим риском).

          Поскольку степень  лимитированности ресурсов зависит  не только от их месторасположения, стадии развития, но и от воспроизводственной ситуации, складывающейся для каждого отдельного вида ресурсов, может наблюдаться поресурсная «дифференциация» притериальных показателей. Поясним это на примере.

          На ранних стадиях  индустриального развития региона нагрузка на природную среду относительно невелика. Масштабы загрязнения окружающей среды не превышают пределов ассимиляционной емкости территории. В этих условиях не возникает предпосылок для регулирования отношений в данной сфере природопользования на основе экономических критериев, подразумевающих только подсчет альтернативных издержек эксплуатации месторождений.

          Подобная ситуация будет наблюдаться в минерально-сырьевом секторе, если весь вопрос обеспечения  потребности в  минеральном сырье сводится к проблеме освоения новых месторождений, не сильно отличающихся по своим характеристикам от ранее эксплуатировавшихся. Тогда применение экономических критериев не столь уж актуально. В основном во внимание принимаются издержки освоения, выступающие единственным ограничением на объемы использования практически не лимитированных ресурсов.

          Однако видимые  достижения обернутся затем немалыми потерями. Издержки освоения как лимитирующий фактор, сдерживающий процесс удовлетворения потребностей экономических агентов в природных ресурсах, - экономический критерий. Однако здесь объектом расчетов вступает не чистый эффект разработки месторождения, затраты, обеспечивающие реализацию данного процесса, - затраты воспроизводимых материальных благ.

          Выбор долгосрочной природоохранной стратегии зависит от многих факторов, но главный из них – готовность общества отказаться от каких-то экономических благ в пользу достижения экологических результатов. С философской точки зрения речь идет об устойчивом развитии. Обеспечить устойчивое развитие можно, выбирая такую траекторию, на которой соблюдается паритет расходов на охрану природы и увеличения потребления других благ.            
 

    5.Экономические методы в управления экологической деятельностью

          Среди экономических  рычагов и стимулов основное место занимают платежи и налоги за загрязнение. Они представляют собой косвенные языки воздействия и выражаются в установлении платы на выбросы и сбросы. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю, например  экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что эта система предоставляет максимальную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетании степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них (интернализация экстернальных издержек). Если природоохранные  издержки низки, то фирма  значительно сократит выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории она сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа.

          Налогами также  могут быть обложены первичные ресурсы, конечная продукция или технология. Хотя чисто внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грянь между этими двумя инструментами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение – это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.

          Платежи пользователей на покрытие административных расходов могут включать плату за получение разрешения или лицензии, а также другие номинальные платежи, соответствующие величине выбросов и покрывающие издержки на раздачу  разрешений и лицензий. Эти платежи в целом меньше платежей за загрязнение и имеют ограниченное воздействие на уровень выбросов фирмы. Скорее всего их надо рассматривать как лицензионный сбор, который сопровождается выдачей лицензии. По сути этот платеж не имеет самостоятельного значения. 

    6.Рыночные методы управления экологической   деятельностью

          Создание рыночных отношений в экологической сфере предполагает формирование рынка для единиц загрязнения, разрешая фирмам покупать, продавать, торговать или перераспределять права на загрязнение. Этот подход базируется на первоначальном распределении разрешений на загрязнение, которым и затем обеспечиваются фирмы. Естественно, рыночные отношения в рыночной сфере предполагают создание основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей и обеспечивающей сделки по торговле правами на выбросы. В то же время как под воздействием стандартов фирмы просто определяют удовлетворяющую их с наименьшими затратами комбинацию первичных ресурсов. Технологию и очистное оборудование, рынок прав на загрязнение дает дополнительные возможности варьировать затратами. Фирмы могут сильно снизить загрязнение, за что получают  компенсацию очистного оборудования, а частично покупая у других фирм права на выбросы.

          Банки прав на загрязнение  представляют собой развитие предыдущего  подхода. Фирмы, чрезмерно сокращая выбросы, экономят права на загрязнения. Они могут вкладывать их в специальный банк для будущего использования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас «прав», продающим и покупающим их. Эти банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования.

          Банки могут также  предоставить предприятиям-загрязнителям  эмиссионные затраты, т.е. временные  права на увеличение выбросов. Предприниматель  не должен платить столь значительную сумму, какую он платит, покупая права  на выбросы. С точки зрения природы это же хорошо, так как предприниматель знает, что очень скоро (по истечении срока предоставления кредита) ему надо сократить выбросы. Если же он купит разрешение на загрязнение, то стимулов сократить свои выбросы у него будет меньше.