Экологическое аудирование в составе работ государственной экологической экспертизы и ОВОС

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Московский государственный университет природообустройства

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Реферат на тему:

«Экологическое аудирование  в составе работ государственной экологической экспертизы и ОВОС»

 

 

 

 

 

 

Выполнила: студентка 313 группы

Елисеева Юлия

 

Проверила: Боброва С.И

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва, 2014 г

ВВЕДЕНИЕ

   Понятие  экологической  экспертизы.  Закон  Российской  Федерации   “Об

экологической  экспертизе”  определяет  экологическую  экспертизу  (ЭЭ)  как

“установление соответствия  намечаемой  хозяйственной  и  иной  деятельности

экологическим требованиям  и  определение  допустимости  реализации  объекта

экологической   экспертизы”.   При    этом    в    действующем    российском

законодательстве    существует    определение    понятия    “государственная

экологическая экспертиза” (ГЭЭ), содержащееся в  ст.  35  и  36  Закона  “Об

охране   окружающей   природной   среды”:   "государственная   экологическая

экспертиза является обязательной мерой охраны  окружающей  природной  среды,

которая проводится  с  целью  проверки  соответствия  хозяйственной  и  иной

деятельности экологической безопасности  общества,  предшествующей  принятию

хозяйственного  решения,  осуществление  которого  может  оказывать  вредное

воздействие на окружающую природную среду". Комментарий  к  данному  закону

определяет экологическую  экспертизу  как  “организационно-  правовую  форму

предупредительного  контроля  и  ...  самостоятельный   вид   управленческой

деятельности”,  а  эколого-правовой  словарь,  прилагаемый  к   Комментарию,

добавляет  к  определению   "...   предварительную   проверку   соответствия

хозяйственных  проектов,  предпроектной  документации,  программ,   изделий,

материалов,  сырья,  продукции,  стандартов  и  иных  веществ  ...   решений

требованиям экологической безопасности и охраны окружающей среды (ОС)".

    Понятие оценки  воздействия  на  окружающую  среду.  Пока  единственный

действующий  российский  нормативный  документ,  регламентирующий   ОВОС   -

Положение  "Об  оценке  воздействия  на  окружающую   среду   в   Российской

Федерации"  (утв.  приказом  Минприроды  России  от  18.07.94   г.   № 222),

определил оценку  воздействия  на  окружающую  среду  как  "процедуру  учета

экологических требований  законодательства  РФ  при  подготовке  и  принятии

решений о социально-экономическом развитии общества... с целью  выявления  и

принятия  нобходимых  и  достаточных   мер   по   предупреждению   возможных

неприемлемых для общества  экологических  и  связанных  с  ними  социальных,

экономических  и  других  последствий  реализации  хозяйственной  или   иной

деятельности".

    На первый взгляд  похожие  друг  на  друга  понятия  имеют  и  некоторые

смысловые различия.

    1.     ОВОС - это  "процедура  учета"   экологических  требований  (или

обоснование - информационная мера) при подготовке  оптимального  решения  (в

ходе проектирования), то ЭЭ - "установление  соответствия"  этим  требовниям

уже готового проекта... и "определение допустимости" принятия решения о  его

реализации (т.е. разрешение - административная мера).

    2.     ОВОС  по своей сути является процессом  исследования  воздействия

проектируемой деятельности и прогноза его последствий для  окружающей  среды

и здоровья человека, в то время как экологическая экспертиза (прежде  всего,

государственная ЭЭ) является процессом предварительной контрольной  проверки

принимаемых    хозяйственных    решений    на    соответствие    требованиям

экологического зконодательства.

    3.     Целью  ОВОС является "выявление  и  принятие"  (т.е.  разработка)

необходимых природоохраных мер, в то время как цель  ЭЭ  -  "предупреждение"

(т.е. запрет) неблагоприятных  воздействий, несмотря на принятые (или нет)  в

результате ОВОС профилактические меры.

   Понятие экологического аудирования (аудита). Стремительно  вторгающееся

в российскую практику, новое для  нас  экспертное  мероприятие,  выходит  за

рамки  не  только  проектной  стадии,  но   и   меры   чисто   экологической

направленности. Также не имея нормативно-правового закрепления в  российском

экологическом законодательстве, "экологическое аудирование" (ЭА)  по-разному

определяется отечественными специалистами, в частности:

      как объективный  независимый анализ, оценка разработка  соответствующих

рекомендаций и предложений по  фактическим  результатам  любой  экологически

значимой деятельности;

      как предпринимательская  деятельность...,  заключающаяся  в  сборе  и

оценке   информации   об   эколого-экономическом    положении    аудируемого

предпрития....

    Устоявшегося  определения ЭА не существует  и  за  рубежом.  Используется

целый ряд терминов, обозначающих сходные с экологическим аудитом  процедуры:

оценка  эксплуатации,  обзорная  оценка,  экологическая  ревизия,   проверка

соответствя  эктологическим  требованиям  и  т.д.  (audit,  review,  survey,

surveillance, assessement). Наиболее часто приводят два определения ЭА:

        -  инструмент     управления,     охватывающий      систематическую,

документированную,  периодическую  и  объективную  оценку  того,   насколько

соответствует организационная  система...  и  функционирование  оборудования

экологическим целям, что предполагает усиление контроля..., а  также  оценку

соответствия  деятельности  производства  экологической  политике  компании,

включая и соответствие нормативным требованиям...;

      - систематическая,  документированная,  периодическая  и   объективная

оценка регулируемых  субъ-ектами  эксплуатации  объектов  и  деятельности  в

соответствии с экологическми требованиями.

    По своей сути  ЭА  является  ни  чем  иным,  как  эколого-экономической

экспертизой послепроектной  стадии  жизненного  цикла  действующего  объекта

(хозяйственной деятельности). В дальнейшем ему будет  посвящена  специальная

лекция, которая войдет в один из тематических выпусков-приложений к  данному

учебному пособию.

    В самое последнее  время в России появился ещё  один  термин,  в  рамках

которого  делается  попытка  объединить  все  выше  перечисленные   эколого-

экспертные мероприятия, учитывающие  экологический  фактор  на  всех  этапах

хозяйственной   деятельности.   Это   предложено   называть   "экологическим

сопровождением  хозяйственной  деятельности"  (ЭСХД).  По  другому,  на  наш

взгляд,   более   точным   будет   не   "экологическое   сопровождение".   а

"экологическое регламентирование  хозяйственной деятельности" (ЭРХД).

    Из всего многообразия  представленных понятий в рамках  данного  учебного

пособия обсуждаются первые два - ЭЭ и ОВОС, так как  именно  они  юридически

закреплены в  российских  нормативно-правовых  документах.  Именно  эти  два

ключевых понятия, вынесенные в название курса, всё ещё часто  воспринимаются

как   синонимы,   т.к.   отражают   процедуру   получения   и   совокупность

количественных (а часто и только качественных) оценок, основанных  на  одних

и тех же научно-методических подходах, использующих достижения одних  и  тех

же фундаментальных и прикладных  наук.  Однако  практика  и  соответствующее

законотворчество    в    области    экологического     сопровождения     или

регламентирования хозяйственной  деятельности  (ЭСХД  или  ЭРХД)  постепенно

"разводят" эти термины  по различным этапам ЭСХД  и  заставляют  задумываться

над их  иерархической  соподчиненностью  в  системе  эколого-ориентированных

информационно-управленческих социальных отношений.

    Обычно в процессе  ЭСХД выделяют два (иногда 3-4) основных  этапа:

    - комплексная  оценка   воздействия   на   окружающую   среду   (ОВОС),

разрабатываемая, как правило, в  рамках  проекта  (иногда  -  как  отдельный

параллельный  этап,  обычно,  при   отсутствии   в   проекте   глубокого   и

всестороннего экологического обоснования  предлагаемых  решений),  состоящая

из  совокупности  покомпонентных  оценок  (частных  -  по   видам   объектов

воздействия на атмосферу, воды, почвы, биоту, человека и т.д.),  сводимых  к

итоговой обобщенной оценке;

    - экологическая  экспертиза (ЭЭ), также комплексная,  обычно  понимаемая

как   контрольная   процедура,   нацеленная   на   проверку   и    возможную

дополнительную оценку изложенной  в  ОВОС  или  другом  виде  экологического

обоснования   достаточности    аргументации    экологической    безопасности

(экологическую обоснованность) проекта, а также  иного  вида  предполагаемой

или уже осуществляемой деятельности. Экологическая  экспертиза  бывает  двух

видов: государственная (ГЭЭ) и общественная (ОЭЭ). Иногда  ещё  одним  видом

коммерческой  экологической  экспертизы  (КЭЭ)  действующих   объектов   или

территорий считают их экологический  аудит  (ЭА),  осуществляемый  в  России

пока в рамках экологического контроля (всё чаще - монторинга), и не  имеющий

достаточной нормативно-правовой определенности (см. далее).

    На  первом  этапе  -  ОВОС,  несущей  в  себе  прежде  всего   элементы

исследования, выбора альтернатив предлагаемого решения и его  экологического

обоснования,  а   также   научного   прогноза   предлагаемой   деятельности,

осуществляется работа, во многом довольно похожая на  западные  процедуры  с

аналогичным названием. Традиционно она относится к  начальному  этапу  ЭСХД,

хотя её методология в дальнейшем используется и при более поздних  проектных

и послепроектных стадиях экологической экспертизы, аудита  и  экологического

контроля.

    На втором  этапе  - экологической  экспертизе  необходимо  остановиться

более подробно. Традиционно для СССР и  России  она  понималась  только  как

контрольная проверка обоснованности намерений и предлагаемых  решений,  т.е.

предпроектных и проектных стадий  развития  народного  хозяйства.  При  этом

послепроектная стадия проверок действующих хозяйственных объектов обычно  не

относится   к   экологической   экспертизе   и   рассматривается   уже   как

экологический   контроль,   которому   предписывается   не   только    чисто

"мониторинговые" (сбор  информации) или управленческие (принятие  санкций  на

основе полученной информации) функции, но  и  экспертные  (анализ  собранной

информации  и   подготовка   управленческого   решения).   Поэтому   органам

экологического контроля (инспекциям, надзорным подразделениям и т.д.),  реже

- службам мониторинга  ОС приходится кроме своих  прямых функций  выполнять  и

несколько несвойственные  -  экспертные.  В  результате  возникло  множество

всяких "экспертиз", не обеспеченных ни  требуемой  информацией,  ни  кадрами

соответствующей квалификации. Это не  могло  не  сказаться  отрицательно  на

качестве принимаемых управленческих решений  по  перестройке  хозяйства,  их

экологической обоснованности.

    В западной, более  успешно  реализуемой  управленческой  природоохранной

практике, эта стадия послепроектного экологического  анализа  (экологический

аудит) специализирована не на  контрольные,  а  на  аналитические  службы  и

отнесена ко второму этапу ЭСХД - ко все той же экологической  экспертизе  (в

нашей терминологии), хотя и называется  оценкой  воздействия  на  окружающую

среду.  Путаница  в  России   возникла   т.к.   соответствующий   термин   -

"environmental  impact  assessment"  (иногда  с  добавкой   -   "...decision

analisis"), слишком  дословно  переведенный  с  английского,  был  воспринят

нашими специалистами как  понятная  им  ОВОС,  касающаяся  только  проектной

стадии. Эта терминологическая путаница была  в  дальнейшем  перенесена  и  в

нормативно-правовые документы. В результате процедуры ОВОС  и  экологической

экспертизы   закрепились   в   соответствующей    документации    как    две

последовательные стадии предпроектного и проектного анализа,  фактически  не

затрагивающие стадию анализа послепроектного.

    На самом деле  это, практически одно и то  же, т.к.  опирается  на  общую

нормативно-правовую  документацию  и  отличается  лишь   в   организационно-

процедурном отношении. Каждый из этих  терминов  может  рассматриваться  как

обобщающий  и  включающий  в  себя  второй  из  них.   Учитывая   конкретную

законодательную закрепленность термина  "экологическая  экспертиза"  и  наше

тяготение  к  собственной  терминологии,  целесообразно  в  качестве  общего

(широкого)  и  более  высокого  по  смысловой   иерархии   термина   считать

экологическую экспертизу. Соответственно, в ней могут выделяться  свои  виды

и  стадии:   в   качестве   предварительной   экспертизы,   выполняемой   на

коммерческой основе, может рассматриваться  ОВОС;  в  качестве  параллельной

государственной  экспертизе  или  ОВОС  может  выступать  общественная   ЭЭ;

завершающей проектный цикл является государственная ЭЭ   -  как  контрольная

проверка стадии намерений. При  этом  послепроектная  стадия  (экологический

аудит, экологическая ревизия и т.д.) также оказывается экспертизой,  но  уже

существующего и действующего хозяйственного объекта.

    В связи с  этим понятно, что для успешной  работы в области экологической

экспертизы   и   ОВОС   специалисты,   экологи-эксперты   должны    свободно

ориентироваться  во  всех  проблемах  и  аспектах,  функциях,  процедурах  и

методах,  объектах  и  субъектах  конкретной  хозяйственной  деятельности  и

экологических последствиях ее воздействий на  элементы  окружающей  среды  и

здоровье человека,  а  также  владеть  знаниями  материалов  законодательно-

правовой и нормативной базы, на которой основаны  организационно-процедурные

принципы и правила экологической экспертизы и ОВОС.

 

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС

 

    Теория экологической  экспертизы и проведения ОВОС  находится  в  стадии

разработки, однако её основы в любом случае должны составлять: цели,  задачи

(основные функции), принципы ,  типизация  объектов  и  субъектов,  вносящая

различия в процедуру при  её  организации  и  проведении.  Главным  моментом

является комплексность и разносторонность в  рассмотрении  данного  явления,

включающего в себя различные стадии, в том  числе  ОВОС,  государственную  и

общественную  экологическую  экспертизу  намерений  и   проектных   решений,

экоаудит действующих объектов, задачи которого  во  многом  перекрываются  с

функциями экологического контроля  (мониторинга).  Понимание  этих  вопросов

важно для формирования основы знаний эколога-эксперта широкого профиля.

    Как было указано выше (см. введение), в традиционном (узком) смысле,  в

соответствии  с  российским  законодательством  и  юридической  литературой,

экологическая экспертиза (ЭЭ)  определяется  как  установление  соответствия

намечаемой хозяйственной и иной  деятельности  экологическим  требованиям  и

определение  допустимости  реализации  объекта  ЭЭ  в  целях  предупреждения

возможных неблагоприятных воздействий  этой  деятельности  на  ОС,  а  также

связанных с ними социальных, экономических  и  иных  последствий  реализации

объекта   экологической   экспертизы.   Её   принято    рассматривать    как

предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов,  предпроектной

документации, программ, изделий, материалов, сырья,  продукции,  стандартов,

нормативов,  и  иных  объектов,  веществ,   материалов,   решений   и   т.д.

требованиям экологической безопасности и охраны ОС.

    На  самом  деле   это  более  широкое  понятие,  охватывающее   область

социально-экологической, информационно-управленческой  практики,  включающей

в себя:

       оценку  (исследование  и  прогноз)   комплексного   воздействия   на

окружающую  среду,  а  также  последствий  намерений,  планируемой  или  уже

реализованной деятельности,

      контрольную  проверку  обоснованности  материалов  и  документов,  её

характеризующих,  на  соответствие  экологическим  требованиям,   с   учетом

результатов оценки экологической ситуации и мнения общественности.

    Тем  самым,  экологическая  экспертиза  (ЭЭ),  являющаяся   эффективной

организационно-правовой     формой     предупредительного     контроля     и

самостоятельным  видом  управленческой  деятельности,   фактически   сегодня

включает  в  себя  три  неравнозначных  компонента:  оценку  воздействия  на

окружающую среду (ОВОС), общественную (ОЭЭ) и государственную  экологическую

экспертизу  (ГЭЭ),  которые  вместе  с  экологическим  обоснованием  (ЭО)  и

экологическим  аудитом  (ЭА)  представляют  собой  основные  этапы  процесса

непрерывного  учета  экологического  фактора  устойчивого  развития.  Данный

процесс  предложено  называть  экологическим  сопровождением   хозяйственной

деятельности (ЭСХД), которое должно осуществляться на всех  её  стадиях   от

возникновения идеи, через обоснование и реализацию замысла, до  реабилитации

и достижения приемлемого качества окружающей  среды  (ОС)  после  завершения

деятельности в рамках этого замысла.

    Если государственная ЭЭ обеспечивает учет экологических  требований  на

стадии принятия управленческого решения, то ОВОС  на стадии  его  подготовки

(ещё во время пректирования). При этом общественная ЭЭ может сочетать  и  то

и другое,  обеспечивая  компромисс  интересов  всех  участников  планируемой

деятельности.

    В дальнейшем  под термином "экологическая экспертиза" в  данном  пособии

будет пониматься только государственная и общественная экспертиза, а  оценка

воздействия (ОВОС) и другие, законодательно  пока  не  закрепленные  термины

виды ЭСХД (ЭО, ЭА и др.)  будут рассматриваться как отдельные понятия.

    Теория экологической  экспертизы и проведения ОВОС  находится в России на

стадии разработки, однако её  основы  безусловно  составляют:  цели,  задачи

(основные функции),  принципы,  типизация  объектов  и  субъектов,  вносящая

различия в  процедуру  при  организации  и  проведении  ЭЭ.  Главное  -  это

комплексность в подходах,  применение  на  различных  стадиях  подготовки  и

принятия управленческого решения  соответствующих  узаконенных  процедур,  в

том  числе  государственной  и  общественной  экспертиз  (для  намерений   и

проектных решений), ОВОС (для всех стадий деятельности), а  также  экоаудита

(для действующих  объектов),  задачи  которого  во  многом  перекрываются  с

функциями сегодняшнего экологического контроля.

    Понимание этих  вопросов особенно важно для  формирования  основы  знаний

эколога-эксперта, поэтому они  довольно  подробно  разбираются  в  настоящем

пособии.

    Цели экологической  экспертизы  и  ОВОС  в  общем  виде,   принципиально

совпадают   и   по   закону   заключаются   в    предупреждении    возможных

неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на  окружающую

природную  среду  и  связанных  с  ними  социальных,  экономических  и  иных

последствий  реализации  объекта  экологической  экспертизы,  а   также,   в

обеспечении реализации конституционных прав граждан  России  на  информацию,

благоприятную природную среду и экологическую безопасность.

    Зарубежное    и    международное    природоохранные    законодательства

рассматривают цель экологической экспертизы еще несколько шире,  например  в

соответствии  с   Директивой   ЕЭС   №337/85   ЭЭ   считается   “воплощением

предупредительной   экологической    политики",    подразумевающей    оценку

экологического воздействия проектов хозяйственного  развития  на  окружающую

среду,  активное  участие  общественности   на   всех   стадиях   проведения

экологической экспертизы и  принятия  решения  об  окончательной  реализации

этих  проектов,  широкое  информирование  о   результатах   ЭЭ,   проведение

консультаций между  заинтересованными  ведомствами  и  другими  юридическими

лицами, а также публикацию конечных результатов переговоров и консультаций.

    При  этом  ОВОС,  в  отличии  от  ГЭЭ,  проверяющей  соответствие   уже

подготовленного решения экологическим требованиям, нацелена прежде всего  на

выявление недостатков проекта и принятие необходимых мер по его улучшению  с

т.з. экологических показателей.  Цель  ОЭЭ  в  явном  виде  до  сих  пор  не

определена, но по-видимому, именно она  является  прямым  проявлением  права

граждан на достоверную экологическую информацию.

    Задачи  экологической  экспертизы  и  ОВОС  в  действующем   российском

законодательстве до сих пор практически не раскрыты,  но  в  общем  виде  их

можно сформулировать следующим образом:

       а) организация  и  проведение   (на   стадии   подготовки   решения)

всесторонних,  объективных,  научных   исследований   и   анализа   объектов

экспертизы с позиций эффективности, полноты, обоснованности и  достаточности

предусмотренных в  них  мер,  правильности  определения  заказчиком  степени

экологического   риска   и   опасности   намечаемой    или    осуществляемой

деятельности, а также обеспечение экологического прогнозирования  на  основе

информации о  состоянии  и  возможных  изменениях  экологической  обстановки

вследствие размещения и  развития  производительных  сил,  не  приводящих  к

негативному воздействию на ОС,  т.е.  определение  вероятности  экологически

вредных   воздействий   и   возможных   их   социальных,   экономических   и

экологических последствий (задачи ОВОС);

       б) оценка  соответствия  экологическим   стандартам   экспертируемых

объектов, намечаемых  к  реализации,  на  стадиях,  предшествующих  принятию

решения  об  их  реализации,  или  соответствия  названным  стандартам   уже

осуществляемой  деятельности,  обеспечение  государственного  экологического

контроля за качеством подготовки инициатором (заказчиком)  проектов  решений

о развитии намечаемой  им  деятельности,  а  также  подготовка  объективных,

научно-обоснованных  выводов  (заключений)  и  своевременная   передача   их

государственным и иным органам, принимающим  решение  о  реализации  объекта

экспертизы (задачи ГЭЭ);

      в) информирование  заинтересованных  лиц,  в  т.ч.  общественности  о

возможных неблагоприятных  воздействиях  на  окружающую  природную  среду  и

связанных с ними социальных, экономических и  иных  последствиях  намечаемой

деятельности в целях нахождения баланса интересов и  компромиссного  решения

для    снятия    возникающих    социально-психологических    напряжений    и

предотвращения конфликтов на данной почве (задачи ОЭЭ).

    Принципы экологической  экспертизы  и  ОВОС  в  действующем  российском

законодательстве довольно хорошо  проработаны  и  закреплены  в  Законе  "Об

охране окружающей природной среды" (ст.35), выделяющем среди  них  принципы:

обязательности, научной обоснованности,  независимости  (вневедомственности)

в организации и проведении, широкой гласности и  участия  общественности,  а

также  в  законе  “Об  экологической   экспертизе”,   добавляющем   принципы

презумпции потенциальной экологической опасности и приоритета  экологической

безопасности, комплексности  оценки,  достоверности  и  полноты  информации,

гласности,  ответственности.  Кроме  того  в  неявном  виде   существует   и

действует принцип "платности" экологической экспертизы.

    Принцип обязательности, являющийся ведущим, гласит  что  "ГЭЭ  является

обязательной  мерой  охраны  окружающей  природной   среды,   предшествующей

принятию хозяйственного решения (ст. 36), а финансирование  и  осуществление

работ  по  всем  проектам  и  программам  производится  только  при  наличии

положительного  заключения  ГЭЭ..."  (ст.  70).  Закон   “Об   экологической

экспертизе”  добавляет  и  конкретизирует  обязательность  ГЭЭ  моментом  ее

проведения до принятия решения о реализации  объекта  ЭЭ  и  обязательностью

учета  требований  экологической  безопасности.  Кроме  того  он  закрепляет

нормы, касающиеся обязательности заключения ГЭЭ и его исполнения  (ст.  18):

“... положительное заключение ГЭЭ является  одним  из  обязательных  условий

финансирования и реализации объекта государственной ЭЭ...”, а также то,  что

“... правовым  последствием  отрицательного  заключения  государственной  ЭЭ

является запрет  реализации  объекта  ГЭЭ”.  Это  касается  и  международно-

правовой деятельности: “...несоблюдение требования обязательного  проведения

ГЭЭ  проекта  международного  договора  является  основанием  признания  его

недействительным”  Правда  на  практике  обязательность  ЭЭ  проявляется   в

основном по отношению к проектам и программам, осуществление  которых  может

оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду.

    Принцип научной  обоснованности, объективности и  законности  заключений

ГЭЭ  рассматривается  в  законах  в  связке  и  означает,  что  ЭЭ  и   ОВОС

представляют собой научно-исследовательский процесс и должны   производиться

на современном научно-техническом уровне, с использованием новейших  форм  и

методов  научных  исследований  квалифицированными  учеными-экспертами.  При

этом в результате должна быть осуществлена не  столько  фиксация  допущенных

нарушений, сколько оценка их последствий, разработаны  рекомендации  органам

или лицам, принимающим решения, а также выполнены  необходимые  прогнозы  их

реализации в действующих объектах.

    Принцип независимости  и вневедомственности относится в основном к ГЭЭ и