Экологическое законодательство РФ

ВВЕДЕНИЕ

        Общественные отношения в области взаимодействия  общества  и природы регулируются экологическим законодательством. Интерес к проблемам экологического законодательства не  случаен. Ведь жизнь и здоровье человека - показатель, характеризующий среду его обитания.

         Так или иначе любые общественные отношения должны осуществляться посредством правового регулирования. И сегодня экологическое право является самостоятельной юридической дисциплиной, одной из отраслей права, прошедшей этапы формирования и развития. Кроме того, экологическое право является наукой и учебной дисциплиной. С принятием и вступлением в силу Федерального закона «Об охране окружающей среды», интенсивным развитием земельного законодательства, проведением административной реформы органов государственной власти Российской Федерации за последние годы наступил новый этап в развитии экологического права - процесс «экологизации» отдельных отраслей права.

       Охрана  окружающей природной среды - одна из наиболее актуальных  проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного влияния на природную среду неизбежно приводят к обострению экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и природой, ухудшается физическое и нравственное здоровье людей, обостряется экономическая и политическая борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство. За последние годы загрязнение природной среды достигло невиданных масштабов.

         Совершенствование деятельности  по обеспечению экологической  безопасности, предотвращению негативного техногенного воздействия на окружающую среду и ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью - приоритетное направление деятельности российского государства.

        Вопросы  в сфере экологии и охраны  окружающей среды, проведения  оценки воздействия на нее,  определение основных направлений  государственной политики в указанной области, установления уголовной и административной ответственности за совершение экологических преступлений и правонарушений и многие другие подробно регламентируются федеральными законами «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ, Лесным, Водным, Земельным, Воздушным, Уголовным кодексами РФ, Кодексом об административных правонарушениях РФ, а также иными нормативными правовыми актами РФ.

     Но несмотря на то, что указанные вопросы достаточно подробно регулируются действующим российским законодательством, его нормы нуждаются в дальнейшей регламентации и совершенствовании.

1 СТАНОВЛЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В     РОССИИ 

Нормы об охране природы  можно найти уже в первых нормативных  актах Российского государства. Вопрос об истории развития нормативного регулирования защиты прав собственности на природные ресурсы, охраны природы и природопользования в России целесообразно рассматривать применительно к трем периодам: 1) до 1917 г., 2) в советский период и 3) на современном этапе.

1. Экологическое законодательство России до 1917 года.

    Как и в других древних и средневековых государствах, охрана природных ресурсов на начальном этапе и в значительной степени в последующем осуществлялась прежде всего через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Так, в «Русской правде» 1016 г. предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, был лес, или собственности князя. В «Русской правде» устанавливался штраф за кражу дров. Здесь же предусматривался штраф за уничтожение или повреждение борти, то есть дупла, наполненного сотами с медом. Статья 69 «Пространной правды» за покражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен, т.е. такое же наказание, как и за убийство холопа. В соответствии с Соборным уложением 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду или садке, бобров и выдр также рассматривалась как кража имущества.

Особое отношение к  охране лесных ресурсов проявилось и  по военным соображениям. Уже с XIV века был установлен заповедный характер оборонительных лесных засек - преград из срубленных и наваленных деревьев, которые служили средством защиты от набегов татар. Законодательством того времени строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте. Такие леса охранялись специальными сторожами.

В русском законодательстве средних веков предусматривался довольно широкий набор санкций  за нарушение правил, касающихся природных  объектов: штраф, отсечение левой кисти руки. При наказании принимался во внимание факт повторения нарушения. Так, в соответствии с Соборным уложением 1649 г. за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз - кнутом, а в третий раз - отрезанию уха. Широко применялась смертная казнь (за порубку деревьев в заповедном засечном лесу, лов мелкой сельди и др.).

В XVII веке в России проявилась потребность в регулировании  добычи объектов животного мира как  мере по предотвращению их истощения. При этом регламентировались как  способы добычи, так и размеры  добываемых видов, например рыб.

Так как ловля бобров и  выдр капканами грозила их полным истреблением, 28 августа 1635 г. в Пермь Великую была направлена царская грамота «О воспрещении ловить капканами бобров и выдр».

В XVII веке, когда соболиный  промысел становился хищническим и  при добыче свыше трети осенней  численности соболей прекращался  их естественный рост, для регулирования соболиной охоты в Сибири были объявлены заповедными целые районы. В принятом в 1676 г. царском указе о порядке ловли рыбы в Плещееве озере предписывалось ловить только большую сельдь. За ловлю мелкой сельди «старосте и рыбным ловцам быть в смертной казни».

В XVII же веке было введено  ограничение права собственности  на природные объекты и право пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц. Так, Петр I запрещал своими указами уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т.е. неприкосновенными, запретными.

Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным. Потребность в таких нормах возникла в России в XVII веке. Так, по указу Михаила Федоровича Романова, принятому в 1640 г., для профилактики в Москве предписывалось, чтобы «...падежные лошади и всякую скотину за Земляным городом на голых местах копали в землю не мелко... а в улицах и за городом, в слободах падежных лошадей и всякую падежную скотину и собак мертвых и кошек и... ничего мертвого... нигде не метали...». В соответствии с правовым актом «Учреждения для управления губерний» 1775 г. земский исправник обязан был наблюдать, чтобы везде на местах и дорогах была чистота. Устав благочиния, или полицейский, 1782 г. возлагал обязанности «смотрения о чищении, о мощении улиц» на частного пристава. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей». В 1833 г. были изданы Правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом же документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории.

В начале XX века в России обсуждался вопрос о создании специального органа по контролю за соблюдением  природоохранных правил. Так как  идея принадлежала ученым, то создание такого учреждения предполагалось под  эгидой Академии наук или Министерства просвещения.

Уже в 1915 - 1916 гг. под руководством академика И.П. Бородина, пионера серьезной научной природоохранной деятельности в России, был разработан первый (неосуществленный) проект российского Закона об охране природы¹.

2. Советский период.

Вплоть до 70-х годов  в развитии законодательства рассматриваемой  сферы господствующим был природоресурсный подход. Это означает, что регулирование природопользования и охраны природы осуществлялось применительно к отдельным природным ресурсам. В начале 20-х годов был принят ряд законов и декретов Правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), Декрет СНК РСФСР «О недрах земли» (1920 г.), Постановление ЦИК и СНК СССР «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» (1924 г.), Декрет СНК РСФСР «Об охоте» (1920 г.), Декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» (1921 г.), Декрет СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ» (1919 г.) и др.

Что касается отношений собственности  на природные ресурсы, то эти ресурсы находились в исключительной собственности государства. Декретом «О земле», принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г., была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота.

Проблема охраны природы  от загрязнения оценивалась в  этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Это означало, что при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались преимущественно интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Соответственно, отношения по охране вод и атмосферного воздуха в определенной мере регулировались санитарным законодательством. Лишь в 70-е годы применительно к водам и в 80-е применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.

Массив кодификационного природоресурсного законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 гг. Он включал такие акты, как  Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха (1982 г.), Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.). Эти Законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик иные отрасли - водное, лесное, горное - стали развиваться как самостоятельные отрасли права и законодательства и получили научное и официальное признание в качестве таковых. В этот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и охраны растительного мира вне лесов.

Основное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона об охране атмосферного воздуха, отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались в них фрагментарно, в общем виде. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х и начале 70-х годов, во время их разработки и принятия, проблема охраны окружающей среды от загрязнения не имела в России сегодняшней остроты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом РСФСР, и к тому же не имела достаточной научной разработки.

Правда, в начале 60-х годов  в связи с повышением интенсивности  вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны, в период развернутого строительства коммунизма на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира. Но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы этот Закон не сыграл. Он не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма обеспечения их выполнения².

С принятием в 1980 г. Закона СССР «Об охране атмосферного воздуха» в сферу правового регулирования были включены отношения по охране окружающей среды от физических и биологических воздействий.

В системе источников экологического права в этот период преобладали  не законы, а подзаконные акты в  виде постановлений Правительства  СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций. В то время именно правительственные постановления определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Забота об охране природы  и лучшем использовании природных  ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. как одна из важнейших государственных задач. Мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Впоследствии эти мероприятия были закреплены в совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов». Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, это Постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития.

Позже, 1 декабря 1978 г., было принято другое совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов».

Усилия по обеспечению  рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые  на основе природоресурсного законодательства и названных правительственных  постановлений, не давали, однако, видимых  и ощутимых результатов. В конце 80-х годов ЦК КПСС и Правительство  СССР осознавали, что основными причинами  резкого ухудшения состояния  окружающей среды в стране являлись: слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация государственного управления в этой сфере, «остаточный» принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения.

7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Это Постановление давало ряд существенных директив. Основные из них:

1) консолидация государственного  управления природопользованием  и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга);

2) совершенствование экономического  механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды);

3) решение о подготовке  проекта Закона СССР об охране  природы.

Эти директивы предстояло выполнять уже в новых политических и социально-экономических условиях и фактически в новом государстве.

Основным общим недостатком  российского законодательства в  социалистический период, помимо существенных пробелов, было отсутствие в нем «работающего» механизма обеспечения реализации норм. Низкая эффективность законодательства, истощение природных богатств и постоянное ухудшение качественного состояния окружающей среды - эти и другие факторы требовали новых подходов к правовому регулированию природопользования и охраны окружающей среды.

3. Современный этап.

Новые подходы к развитию права окружающей среды получают реализацию на современном этапе развития российского общества. Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление российского общества к созданию в перспективе правового и социального государства, к установлению правовых норм по природопользованию и охране окружающей среды преимущественно в законах, а не в подзаконных актах - это те явления в экологическом праве, которые знаменуют начало нового этапа в его развитии.

Современное экологическое законодательство основывается на Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, в которой вопросам экологии отводится одно из ведущих мест. Как и в любой иной области, в регулировании отношений собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды, признания, охраны и защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина Конституция играет основополагающую роль. Эта роль предопределена тем, что в Конституции закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты, заложены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти.

При анализе Конституции  России как источника экологического права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки  зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, и «чисто» экологические.

К общим относится норма, сформулированная в ст. 1: «Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство». Характеристика РФ как правового государства означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы политической и иной целесообразности. В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма также имеет непосредственное отношение в праву окружающей среды, прежде всего в части обеспечения соблюдения и защиты экологических прав каждого.

Одна из наиболее существенных новаций основ конституционного строя России, установленных действующей  Конституцией, связана с закреплением принципа разделения государственной  власти в России на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Применительно к экологической сфере это - деятельность по формированию современного законодательства об окружающей среде, обеспечению его реализации, а также рационального природопользования и охраны окружающей среды, последовательному соблюдению, охране и защите экологических прав физических и юридических лиц. Соответствующие ветви власти при этом являются независимыми одна от другой. Цель разделения властей - создание гарантий от произвола, обеспечение законности.

Необходимо также обратить особое внимание на специальные экологические нормы. Так, согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов-природопользователей.

Статья 9 устанавливает также  многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.   

Отношения собственности  на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей  право граждан и их объединений  иметь в частной собственности землю - основное средство производства и операционный базис. В соответствии с п. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Собственник свободно владеет, пользуется и распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.

С учетом значимости последовательного  решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл имеет норма ст. 41 Конституции об ответственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (п. 3).

В развитие содержащегося  в ст. 2 Конституции положения  о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить.

Определяя эколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами Конституция устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

С учетом федеративного устройства России Конституция определила предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72) в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Так, в ведении Российской Федерации находятся:

- регулирование и защита  прав человека и гражданина;

- федеральная государственная  собственность и управление ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);

- установление основ федеральной  политики и федеральные программы  в области экологического развития  Российской Федерации;

- ядерная энергетика, расщепляющиеся  материалы;

- производство ядовитых  веществ, наркотических средств  и порядок их использования;

- определение статуса  и защита государственной границы,  территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Обоснованно то, что защита экологических прав человека и гражданина, регулирование некоторых отношений  собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В совместном ведении находятся:

- вопросы владения, пользования  и распоряжения землей, недрами,  водными и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной  собственности (применительно к  природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);

- природопользование; охрана  окружающей среды и обеспечение  экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

- осуществление мер по  борьбе с катастрофами, стихийными  бедствиями, эпидемиями, ликвидация  их последствий;

- земельное, водное, лесное  законодательство, законодательство  о недрах, об охране окружающей  среды;

- защита исконной среды  обитания и традиционного образа  жизни малочисленных этнических общностей.

Помимо предметов совместного  ведения субъекты Российской Федерации  в соответствии со ст. 76 осуществляют собственное правовое регулирование.

         Попытки размежевания законодательной компетенции в области охраны окружающей среды между федерацией и ее субъектами предпринимаются во всех без исключения природоохранных и природоресурсных федеральных законах. Нередко экологические функции федерации и ее субъектов отображаются одними и теми же понятиями, терминами и словами, по-видимому, в надежде на последующую практику и исправление положения соглашениями и договорами между исполнительными органами власти федерации и ее субъектами, которые, как правило, положение не исправляли и лишь усугубляли безответственность и неуправляемость делом охраны природы. Распространено это было в 90-е годы при принятии всех природоресурсных федеральных законов под влиянием эйфории конца административной системы и расцвета демократии, что привело к ослаблению ответственности за рациональное природопользование, потере управляемости природных ресурсов и еще большему отчуждению их от народа. К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» 2001 г., где в ст. 5 и 6 разграничиваются полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. К ведению и тех, и других относятся - организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды; экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. Во многих федеральных законах содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. В настоящее время Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций по вопросам окружающей среды. Неоспорим вклад в российскую природоохранную и правоприменительную практику таких международных договоров как: Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия (Париж, 1972 г.) в части вопросов природного наследия; Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 1973 г.), Соглашение о сохранении белых медведей (Осло, 1973 года), Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.) и Протокол к ней (1996 года), Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 1987 года), Рамочная Конвенция ООН об изменении климата и (Нью-Йорк, 1992года), Киотский протокол (Киото,1998 г.) и многие другие³.

 С принятием нового Федерального закона «Об охране окружающей среды» потерял силу прежний Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР знаменовал новый этап в развитии российского экологического законодательства как законодательства нового поколения. Его значение заключалось в том, что он заложил основы прогрессивного развития данной отрасли с учетом изменившихся политических, экологических, экономических, социальных условий развития общества и государства на современном этапе.

Новый ФЗ «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.