Экономические санкци

Также до сих  пор дискуссионным вопросом остаются субъекты, обладающие правом применять  санкции^[1][2][3]. История развития санкций насчитывает более двух тысяч лет. Первые случаи применения были известны еще в Древней Греции^[4]. В эпоху средневековья подобные меры получают нормативное закрепление и название «репрессалии». Санкциями они стали именоваться после Первой мировой войны в Уставе Лиги Наций. После создания ООН такие меры были закреплены в VII Разделе Устава ООН. В период с 1945 по 1990 санкции ООН были применены только два раза^[5].

До недавнего  времени они носили всеобъемлющий  характер и предусматривали объявление (в соответствии с Резолюциями СБ ООН) всеми государствами-членами ООН полного эмбарго на торговлю с государством-объектом санкций. Таким санкциям подверглись Ирак и Югославия, чуть в меньшей степени Гаити и Южная Родезия (ныне Зимбабве). На сегодняшний день санкции ООН в своём большинстве представляют запрет на поездки или замораживание активов лиц, внесённых Советом Безопасности в так называемый «чёрный список» или эмбарго на поставки вооружения в государство-объект санкций. Такие санкции называются «точечными» или «целенаправленными»^[6][7][8][9].

По состоянию  на 12 августа 2009 года санкции были применены Советом Безопасности 19 раз^[5].

Виды  санкций

Практика применения санкций за более чем полувековую  историю существования ООН создала  значительную базу для систематизации их форм и видов. В международно-правовой литературе неоднократно осуществлялись попытки привести определенную классификацию  санкций ^[14]. Но разными учеными санкциями охватывался или очень расширенный или слишком суженный перечень правомерных, а также иногда неправомерных, принудительных средств. Исходя из уже изложенного можно дать такую классификацию международно-правовых санкций общего характера. Санкции, которые осуществляются государствами или международными организациями на основании Резолюций Совета Безопасности, принятых в соответствии с Разделом VII Устава ООН:

1. Коммерческие или торговые:

а) полное (всеобъемлющее) эмбарго;

б) частичное (выборочное) эмбарго;

в) прекращение  технического обслуживания;

2. Финансовые:

а) блокирование иностранных активов правительства;

в) ограничение  доступа на финансовые рынки

г) прекращении предоставления финансовой помощи;

3. Санкции в отношении передвижения:

а) запрет на перемещение  за границу своего государства определенных лиц или групп лиц;

б) запрет на перемещение  любых средств сообщения (в большинстве  случаев воздушного сообщения);

4. Дипломатические:

а) полный или  частичный отзыв сотрудников дипломатических представительств из страны-объекта санкций;

б) аннулирования  дипломатических виз;

5. Спортивные и культурные:

а) запрет на участие  в спортивных соревнованиях лиц  или групп лиц, представляющих страну-объект санкций;

б) прекращение  научного, технического и культурного  сотрудничества путем обмена и поездок  с участием лиц или группы лиц, представляющих страну-объект санкций;

6. Процессуальные санкции:

а) Прекращение  или лишение права голоса;

б) Лишение  права на представительство в  выборних органах международной организации;

в) Неприятие  или исключения из членства в международной  организации;

Наиболее распространенными  санкциями на сегодняшний день являются такие виды Санкций ООН как:

• запрета на поездки. Применяются исключительно против физических лиц ответственных за противоправное поведение государства и выражаются в запрете таким лицам покидать территорию своего государства.
• замораживания активов. Применяются исключительно против физических лиц ответственных за противоправное поведение государства и выражаются в запрете такими лицами пользоваться активами размещенными за пределами своего государства.
• эмбарго на поставку вооружения. Применяются против государства в целом и выражаются в запрете всем остальным государствам поставлять оружие или составляющие в объеме, количестве и на условиях предусмотренных Советом Безопасности ООН.
• СБ ООН принимает Резолюцию о введении санкций против ЮАР
• Несмотря на внешнюю эффективность такого инструмента, впервые Совет Безопасности сослался на статью 41 Устава ООН только 16 декабря 1966 года, когда в своей Резолюции № 232 обязал государства осуществить определенные принудительные меры против Южной Родезии. Эти санкции были отменены Резолюцией 460 (1979) от 21 декабря 1979 года. До 1990 года Советом Безопасности санкции применялись лишь дважды — к Южной Родезии (как уже указывалось) и к ЮАР, Резолюцией 418 (1977) от 4 ноября 1977 года когда было введено эмбарго на поставки оружия (прекращены Резолюцией 919 (1994) от 25 мая 1994 года)

Всеобъемлющие санкции (1990 — 1998 года)

После аннексии Ираком территории Кувейта 2 августа 1990 года в истории ООН началась новая эра применения санкций. 6 августа 1990 года Совет Безопасности ООН, принял Резолюцию 661 (1990), которая предусматривала применение принудительных мер без использования оружия в соответствии с положениями Главы VII Устава против Ирака и Кувейта. Под действие таких мер попали любые товары, исключение составляли только поставки, предназначенные исключительно для медицинских целей, и поставки продуктов питания в рамках гуманитарной помощи. Однако всеобъемлющие принудительные меры вызвали существенное ухудшение экономического и социального положения в Ираке. В период действия всеобъемлющих мер с 1990 до 1995 года иракский динар упал в цене по отношению к доллару США более чем в 20 раз^[16]. Еще одним примером применения всеобъемлющих санкций в практике Совета Безопасности ООН является случай введения принудительных мер, в соответствии с разделом VII Устава ООН, против Гаити в 1994 году Резолюцией № 917 (1994). Одним из наиболее ощутимых, по негативным последствиям для населения, стало введение 30 мая 1992 года всеобъемлющих санкций в отношении Югославии. Последствия такого эмбарго нанесли значительный вред как экономике страны так и незащищенным слоям населения. Еще одним примером негативных гуманитарных последствий являются всеобъемлющие санкции, предусматривающие эмбарго на воздушные перевозки, введенных Резолюциям Совета Безопасности ООН 748 (1992) и 843 (1993) по Ливии. В Доклады Миссии ООН по установлению фактов в Ливии отмечено, что санкции вызывают «всеобъемлющие, неблагоприятные последствия для условий жизни населения и экономики страны»^[17]. В частности, уровень безработицы там вырос с 1 до 12 процентов, ускорились темпы инфляции, цены на большинство товаров выросли более чем на 200 процентов^[17].

Когда жесткие и всеобъемлющие экономические санкции применяются против авторитарных режимов возникает другая проблема. В этом случае обычно страдают простые люди, а не политическая элита, поведение которой спровоцировало введение санкций»^[ кофе аннан

В итоге критика  применения всеобъемлющих санкций  привела к постепенному поиску Советом  Безопасности ООН эффективной альтернативы. Основываясь на рекомендациях семинаров  ООН, посвященных проблемам всеобъемлющих  санкций, а также на предложениях, сделанных комитетами по санкциям, Совет Безопасности ООН постепенно начал переходить к практике применения так называемых «точечных санкций». Такие санкции предусматривают влияние непосредственно на членов правительства и правящую элиту в целом или военнослужащих, иначе говоря, эти «санкции, направленные на лиц, несущих непосредственную ответственность за неправомерную политику» ^[20]. В рамках такого законного давления могут применяться такие меры, как наложение ареста на финансовые активы за рубежом; ограничения доступа на иностранные финансовые рынки; эмбарго на поставки оружия; запрет на посещения зарубежных стран и др. Они осуществляются в отношении как частных лиц, имеющих отношение к международным правонарушениям, так и предприятий или любых объектов, принадлежащих правительству. Кроме того, к ним можно отнести разного рода эмбарго на поставку объектов, которые не используются населением в повседневных или любых других мирных целях.

Все случаи применения санкций ООН

КГУ

В 90-х годах  прошедшего столетия Организация Объединенных Наций ввела больше режимов международных  экономических санкций, чем когда либо ранее. Международные экономические санкции, которые являются неотъемлемым элементом положений Устава ООН, были введены Советом Безопасности в отношении Ирака, Ливии, Сомали, сил УНИТА в Анголе, Руанды, Сьерра-Леоне, бывшей Югославии, включая Косово, Афганистана, Эритреи и Эфиопии,  Либерии. В 2003 году эмбарго на поставку  оружия санкционировано Советом Безопасности Организации в отношении Конго, в 2004 году – Кот-д`Ивуара[77].

Применение международных  экономических санкций в соответствии с Уставом ООН призвано оказать  давление на государство или образование  для достижения целей, установленных  Советом Безопасности ООН, без применения военной силы. Учитывая выполняемую ими функцию экономические санкции являются важным инструментом, с помощью которого Совет Безопасности  обеспечивает выполнение своих решений.

Проблема эффективности  экономических санкций вследствие роста числа их применения и  выполняемой роли занимает приоритетное место в работах, посвященных тематике международных экономических санкций[78].

Анализ практики применения международных экономических  санкций позволяет обозначить ряд  серьезных проблем, возникающих  в процессе

Осуществления санкционного режима, существование которых и является основной причиной  критических замечаний относительно их эффективности. В Докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации в 2000 году отмечается: «санкции не всегда приносят одинаковые результаты в плане побуждения к выполнению резолюций Совета Безопасности ООН, и в последние годы их эффективность все чаще ставится под сомнение»[79].

Наиболее значимая и остро  стоящая проблема, особенно в случае применения всеобъемлющих международных экономических санкций, выражается в нанесении так называемого «сопутствующего урона» мирному населению страны, которое не является официально провозглашенным объектом санкций («гуманитарный аспект») и неизбежно вытекающем отсюда нарушении экономических, социальных и других прав человека.

В этой связи  наиболее характерен пример осуществления  санкционного режима против Ирака. Всеобъемлющие международные экономические санкции в отношении данной страны были введены резолюциями Совета Безопасности ООН в 1991 году в качестве реакции мирового сообщества на вторжение иракских войск на территорию соседнего Кувейта в августе 1990 года.

Следствием более десятилетнего экономического бойкота Ирака, неоднократно фиксируемого как международными гуманитарными организациями, так и официальными делегациями стран, посещавших Ирак, явились значительное ухудшение жизни населения, гибель мирных граждан, нехватка медицинского оборудования и медикаментов, возрастание детской смертности[80].  Так, руководитель официальной делегации, состоявшей из депутатов бельгийского парламента, представителей МИДа и Министерства внешней торговли Бельгии, посетивший Ирак в начале 2000 года,  заместитель председателя парламентской комиссии по иностранным делам Жак Лефевр признал, что в стране возникла критическая ситуация для населения, особенно для детей, которых за эти годы погибло свыше миллиона[81].

К числу неблагоприятных  последствий введения экономических  санкций можно отнести неизбежное появление черного рынка и  извлечение огромной неоправданной  прибыли контролирующими его  группами, усиление государственного контроля  за населением в целом. Эти явления в основном носят политический характер, однако при этом они также оказывают значительное дополнительное воздействие на осуществление экономических, социальных и культурных прав.

Актуальность  проблемы «гуманитарного аспекта» международных  экономических санкций постоянно  озвучивается в выступлениях Генерального секретаря ООН. Так, в Докладе  Генерального секретаря Организации  «Мы, народы: роль ООН в XXI веке» говорится:  «когда жесткие и всеобъемлющие санкции применяются против авторитарных режимов, возникает проблема. В этом случае страдают простые люди, а не политические элита, поведение которой и спровоцировало введение санкций. Более того, как это ни отвратительно, но власти предержащие часто даже получают выгоду от этих санкций, поскольку они оказываются в состоянии контролировать черный рынок и получаемую прибыль и поскольку санкции дают им предлог для ликвидации внутренней политической оппозиции»[82].  

В специальных  резолюциях «Права человека и гуманитарные последствия санкций, включая эмбарго» и «Неблагоприятные последствия  экономических санкций», принятых на проходившей в Женеве 52-й сессии Подкомиссии по поощрению и защите прав человека ООН, также выражается озабоченность гуманитарной ситуацией  в странах, затронутых экономическими санкциями, о чем, в частности, свидетельствует  ухудшение положения населения, а именно детей, престарелых, женщин, лиц, принадлежащих к меньшинствам и коренным народам[83].

Следующая проблема экономических санкций – материальный ущерб, причиняемый третьим государствам, страдающим от перерыва связей с государством, против которого санкции направлены. В частности,  потери России от участия в режиме всеобъемлющих экономических санкций против Ирака, принимая во внимание емкость российского сегмента иракского рынка оружия (около 2 млрд. долл. в год), выгоды сотрудничества в нефтяном секторе, возможности других направлений торгового обмена (экспорт гражданской продукции из СССР в Ирак в 1986-1990 гг. составлял ежегодно около 500 млн. долл.)  оцениваются в 30  и более миллиардов долларов[84].

Необходимо констатировать, что в направлении решения  вопроса о более справедливом распределении этого ущерба между  членами международного сообщества сделано предельно мало. Так, в упомянутом ранее Докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации в  2000 году  констатируется: «во многих случаях соседние страны, которым был нанесен  значительный ущерб вследствие соблюдения режима санкций, не получали поддержки от международного сообщества, и поэтому они закрывали глаза на многочисленные нарушения санкций»[85].

Некоторые положения  о компенсации в соответствии со статьей 51 Устава ООН были приняты  лишь в тех случаях, когда применение санкций затрагивало интересы крупных  держав, например, в случае Ирака  и Югославии. Ничего подобного не было сделано, когда санкции применялись  к африканским государствам. Касаясь  этого вопроса, А.Мак и А.Хан  пишут, что в подобных случаях  «требования компенсации в общем игнорировались богатыми государствами»[86].

Немаловажным  фактором, влияющим на эффективность  вводимых международных экономических  санкций, является и политика государств в отношении вопросов соблюдения режимов вводимых санкций. Негативной тенденцией, которая прослеживается в ходе осуществления санкционного режима, является не только и не столько несовершенство средств и способов имплементации соответствующих резолюций Совета Безопасности, сколько умышленное или ненадлежащее выполнение их предписаний.

В Докладе Комитета экспертов, назначенного во исполнение пункта 15 (а) резолюции 1333 (2000),подчеркивается: «для того чтобы экономические санкции  были эффективными и чтобы сохранить  доверие к ООН, необходимо обеспечить их соблюдение». Еще одно авторитетное мнение – Председателя Комитета Совета Безопасности по санкциям в отношении террористической организации «Аль-Каида» и движения «Талибан» Эральдо Муньоса: «Комитет способен выполнить свою задачу лишь настолько, насколько серьезно все 191 государство – члены ООН будут относиться к этой глобальной проблеме»[87].

Принимая во внимание растущие требования международного сообщества рассмотреть пути уменьшения разрушительных последствий санкций, как для государств-объектов, так и для третьих государств при гарантировании их эффективности, в Декларации тысячелетия ООН от 8 сентября 2000 года выражена решимость «свести к минимуму неблагоприятные последствия вводимых ООН санкций для ни в чем не повинных групп населения, обеспечить регулярный пересмотр  режимов таких санкций и исключить  неблагоприятные последствия для третьих стран».

Учитывая отмеченные трудности и недостатки в практике применения международных экономических  санкций «во всем мире стали изучать  вопрос о том, как сделать санкции  более тонким инструментом, применяя их более нацеленно», усовершенствовав планирование, применение и осуществление экономических санкций[88].

Результатом стало  появление в последние годы концепции  «целенаправленных» (targeted) или «умных» (smart) санкций. Их суть в предельно адресном, «точечном» воздействии непосредственно на объект санкций – конкретных лиц или политических групп, несущих прямую ответственность за совершение международных правонарушений. Кроме того, подобные международные экономические санкции осуществляются таким образом, чтобы свести к минимуму отрицательные последствия, и в первую очередь, негативное воздействие на население, так называемый «гуманитарный эффект». Такие санкции, например, не приостанавливают нормальных торговых отношений, но препятствуют определенным видам экспорта и импорта.

Так, трагические  конфликты в Анголе и Сьерра-Леоне, подпитываемые средствами, поступающими от контрабанды незаконных алмазов, привели к принятию Советом Безопасности целенаправленных экономических санкций  в отношении УНИТА в Анголе и мятежников в Сьерра-Леоне, Либерии, в том числе был перекрыт их основной источник финансирования —  незаконные алмазы.

Целенаправленные  экономические санкции, помимо выполнения своей роли эффективного инструмента  разрешения конфликтов, могли бы играть важную сдерживающую роль и быть элементом  общей стратегии превентивной дипломатии.

В 2001 году Швейцария  и Германия совместно инициировали  в ООН вопрос о применении целенаправленных и эффективных экономических санкций. Швейцария возглавила усилия по разработке механизмов нацеленных финансовых санкций, включая разработку типового внутригосударственного законодательства, необходимого для осуществления санкций, а Германия поддерживает усилия по разработке более эффективных форм эмбарго на поставки оружия и других форм нацеленных бойкотов.

В рамках Интерлакенского и Боннско-Берлинского процесса  уделяется внимание вопросам совершенствования процесса осуществления санкций, придания экономическим санкциям более действенного характера путем их  четкого нацеливания на конкретных лидеров и негосударственные субъекты, основным правовым и административным механизмам, необходимым для осуществления финансовых санкций на национальном уровне[89].

Совет Безопасности ООН также проявил интерес  к шведским предложениям по повышению  эффективности международных санкций, одобрив Стокгольмский процесс  и шведское исследование, в котором  содержатся рекомендации по применению санкций ООН на практике.

На своем 4713-м  заседании, состоявшемся 25 февраля 2003 года по общим вопросам, касающимся санкций (S/PV.4713), Совет Безопасности заслушал брифинг министра иностранных  дел Швеции Ханса Дальгрена о результатах Стокгольмского процесса по осуществлению адресных санкций. Его итоги были представлены в брошюре под названием «Обеспечение эффективности адресных санкций – руководящие принципы реализации альтернатив политики ООН»[90].

По поручению  правительства Уппсальский университет возглавлял исследования в рамках Стокгольмского процесса, инициированного шведским правительством, который продолжался более года с участием официальных лиц правительства, неправительственных организаций, Секретариата ООН, региональных организаций  и международных учреждений, а также представителей научных кругов и экспертов различного профиля, имеющих опыт работы в области осуществления санкций, результаты которого  составили вышеназванный отчет.

В десяти пунктах  шведские ученые предлагают улучшения  в системе применения санкций  по отношению к отдельным политикам  или лицам недемократических  государств. По словам Ханса Далгрена, при составлении предложений исследователи исходили из того, что при применении санкций нужно наказать виновных и избежать коллективного наказания нации. Например, предлагается вводить запрет на въезд диктаторов и их ближайшего окружения на территорию демократических государств, замораживать их счета в зарубежных банках. В этой связи нельзя, однако не учитывать, что для пресечения серьезных международных правонарушений, таких, например, как международная агрессия, геноцид, необходимы и соответствующие меры принуждения. В подобных  случаях сохраняют свое значение всеобъемлющие международные экономические санкции.

Работа по повышению  эффективности санкций ведется  непосредственно в рамках ООН  и ее учреждений[91].   В записке Председателя Совета Безопасности от 17 апреля 2000 г. члены Совета Безопасности  учредили на временной основе Рабочую группу по общим вопросам, касающимся санкций, мандат которой предусматривает подготовку рекомендаций общего характера относительно путей повышения эффективности санкций ООН[92].  Согласно вышеупомянутой записке, неофициальная рабочая группа начала работу  над проектом неофициального документа, озаглавленного «проект выводов Председателя», в котором была предпринята попытка  определить пути возможного повышения  эффективности санкций, вводимых Советом.

Следует подчеркнуть, что с момента учреждения Рабочей  группы упомянутый выше неофициальный  документ 10 раз подвергался основательному пересмотру в стремлении достичь  консенсуса между членами группы. Завершению работы над этим документом препятствовали разногласия между  членами группы в отношении отдельных  ключевых принципов, в частности срока действия и продолжительности санкций. Последний вариант проекта выводов Председателя  (Rev. 10) от 26 сентября 2002 года содержит 65 рекомендаций, разработанных Рабочей группой в процессе осуществления своего мандата.