Федерализм Индии

     Выполнила Воскресенская Н. 

     В современном мире до 1/3 населения  планеты проживает в государствах, которые в той или иной мере исповедуют федеративные принципы государственно-территориального устройства. Во многом федеративные принципы устройства, по свидетельствам ряда специалистов, проявляются достаточно четко даже в Великобритании, Испании и Италии, которые формально федеративными не являются.¹ Более того, можно говорить о вхождении федерации в еще более крупные федеративные образования и о сближении политических, экономических, финансовых и оборонных структур в единое целое. Например, Объединенная Германия - ФРГ в октябре 1990 г. вошла в состав Объединенной Европы.

     На  этом фоне становление федеративных государств на Востоке и внедрение в них федеративных принципов представляется феноменальным, поскольку Восток всегда ассоциировался с традицией и деспотическим единовластием. Индийский федерализм представляет собой особую модель, заслуживающую отдельного научного анализа.

     В политическом аспекте огромным достижением Республики Индия можно считать построение государства на принципах федеративного устройства. Сложившаяся многопартийная система и политическая культура населения подтверждает сложившуюся репутацию Индии как одного из крупнейших демократических государств мира. Республика Индия явила уникальный опыт федеративного устройства, претендующего на статус собственной модели федеративного устройства. Анализ становления федеративных принципов в одном из самых густонаселенных государств мира представляет несомненный интерес не только для исторической науки, но также политической науки и юриспруденции.

Становление и основные черты  федеративной системы  постколониальной Индии

     Обретение независимости Индией поставило  перед страной проблему выбора государственно-территориального устройства как важного императива будущего развития и процветания. Традиционная структура Индии и её цивилизационный фундамент не были благоприятны для поисков радикальных и тем более насильственных мер социального переустройства. Перед страной стояло множество проблем, требующих социальных и экономических преобразований.  

Становление органов федерального центра и его функции

     Особыми приоритетами в беспрепятственном  принятии законопроектов считались  бюджетные статьи, которые принимались  простой процедурой голосования  в нижней палате парламента, а поправки верхней палаты парламента носили рекомендательный характер. В Республике Индия сложилась  сложная система взаимоотношений  основных ветвей власти, где большую  роль играла исполнительная власть. Президент, являвшийся формальной главой исполнительной власти, находился под полным контролем  Совета министров и непосредственно  Премьер-министра страны. В тоже время  без подписи Президента ни один документ мог приобрести юридическую силу. Особое значение в параграфе уделяется  роли ветвей власти в период чрезвычайных положений в стране, которые принимались  по стране повсеместно и довольно часто.

     Гарантом  соблюдения конституционных законов  выступает судебная власть Индии, действующая  независимо от законодательной и  исполнительной власти Союза и штатов. Важно, что по всей Индии действует одно судебное право, а конституционный надзор осуществляется Верховным судом Союза и Высшим судом штата. Судебная власть в исследуемый период находилась в тени исполнительной и законодательной ветвей власти, однако в спорных ситуациях принятия законопроектов выступала независимым арбитром, где проявлялась её значение для политической системы.

     Индии присущи основные черты федеративного  государства: 1) двойная система управления - в унитарном государстве действует  только одно правительство — общенациональное, в федеративном — два — федеральное  и правительство каждого субъекта федерации; 2) распределение полномочий между властями федерации в целом  и властями ее субъектов; 3) юридическое верховенство конституции (это значит, что все полномочия: исполнительные, законодательные и судебные, независимо от того, кому они принадлежат — федеральному центру или субъектам федерации, исходят от конституции и регулируются ею; 4) разделение полномочий между властями обеспечивается тем, что судам предоставляется окончательное право толкования конституции и признания недействительными решений властей федерации и штатов и их различных органов в случае нарушения ими положений конституции. 

Образование штатов и союзных  территорий Республики Индии.

     федерация индия штат конституция

     Политическая  карта Индии более чем за 50-ти летний срок претерпела значительные изменения. Изменения границ и названий штатов начались сразу после принятия Конституции и продолжаются до наших дней. Первоначальный же текст конституции разбил все штаты (всего 27) на четыре категории — «А», «В», и «С», а в 4-ю категорию «D» была выделена территория Андаманских и Никобарских островов. В штаты группы «А» вошли бывшие провинции Британской Индии.

     В штаты группы «В» были включены территории княжеств, которые к моменту принятия конституции находились под управлением  правительств этих княжеств.

     В штаты группы «С» вошли территории, которые в прошлом были провинциями, управлявшимися главными комиссарами, и административные единицы, возникшие  в результате объединения нескольких независимых княжеств, и управлявшиеся  так же, как и комиссарские провинции².

     В данном процессе федеративные принципы устройства и регламентированные отношения между центром и регионами должны были стать преимуществом перед основным конкурентом - Пакистаном. Образование штатов Республики Индии - наиболее сложный и длительный процесс в истории создания независимого государства. Кроме собирания многочисленных осколков Британской Индии данный процесс затрагивает формирование собственной структуры политических институтов субъектов федерации.

     Первоначально по Конституции 1949 г. деление Индии на штаты было основано на территориальном принципе без учета национальной специфики и языка. Сами штаты были неравноправны. В результате принятия «Закона о реорганизации штатов» 1956 г. и последующих изменений Конституции прошла реформа федерации, в результате которой, были ликвидированы штаты по территориальному принципу и вместо них созданы штаты по национальному и языковому принципу, причем главным критерием создания штата была территория, население которой говорило на одном языке (иногда на двух). Всем штатам были предоставлены равные права. Были образованы союзные территории, находящиеся под управлением центра и обладающие меньшими правами, чем штат.

     В настоящее время в состав индийской  федерации входят: 25 штата, 7 союзных  территорий. Отличительной чертой большинства  штатов от Союзных территорий является наличие собственных для штата  органов исполнительной, законодательной  и судебной власти, которые не имеют, либо не могут иметь Союзные территории. Система институтов управления в  штатах формировалась на принципах устройства центральных органов власти, но исключительные отличия между ними имеют важное значение для реализации союзных отношений.  

Создание  и формирование органов  местного самоуправлении 

     Индия издавна известна своими институтами местного самоуправления. Дж. Неру ссылался, в частности, в своей работе на книгу Х в. «Натисара», и пришел к выводу, что в те времена в сельской и городской местностях широкое распространение имели институты местного самоуправления, от которых центральное правительство требовало своевременной платы налогов.³

     В эпоху британского владычества  органы местного самоуправления были едва ли не единственными институтами  управления, где могли себя реализовать  коренные жители страны. Огромный вклад  в развитие муниципалитетов был  сделан британской колониальной администрацией в конце XIX - начале ХХ вв. и традиции сохранились в современной Индии.

     После раздела Британской Индии на два  доминиона большинство сельскохозяйственных провинций попали под контроль Пакистана. Перед Республикой Индия встала проблема развития собственных сельскохозяйственных территорий, а это, в свою очередь, требовало развития деревенского самоуправления и освоения новых агрокультурных технологий.

     В работе проанализированы первые этапы  формирования структуры деревенского самоуправления, которые имели значение для большинства индийского населения  страны. Однако органы муниципального управления утратили большинство своих полномочий со времени ухода британцев, а деревенские органы местного самоуправления не смогли на первых порах достичь необходимых результатов из-за отсутствия должного финансирования.  

Эволюция  индийского федерализма: реформы 60-70-х гг. ХХ в. 

     Важнейшими  реформами на пути реформирования федеративной системы независимой Индии стали  административно-территориальные преобразовании 1956 г. и лингвистические - связанные с утверждением национального языка. Данные преобразования были призваны создать по стране штаты на лингвистической основе, которые способствовали бы экономическому росту страны и были бы способны погасить межнациональные противоречия.

     Усиление  роли регионов в политической жизни  страны требовали пересмотра распределения  полномочий в сторону законодательной  ветви, а утрачивающий позиции Индийский Национальный конгресс - усиления роли исполнительной власти. Противоречия вызвали «конституционный кризис» сер. 70-х гг. ХХ в. в Республике Индия и потребовали разрешения проблем в части прав законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Конституционная реформа того времени выявила проблему уязвимости основополагающих принципов, прописанных в основном законе, и заявила о необходимости кодификации обычных норм и привилегий законодательных органов.

     Конституционная реформа разрешила проблему прав и обязанностей ветвей власти и определила неизменные принципы основного закона страны.

  Основные  принципы Конституции

  Согласно  конституции, государство обязано  обеспечить гражданам средства к  существованию, проводить политику, которая препятствует концентрации богатства или собственности, защищать культурные и экономические интересы малоимущих социальных слоев, особенно зарегистрированных каст (бывших неприкасаемых) и племен.

  Конституция провозглашает равенство всех граждан  перед законом, право на собственность, свободу вероисповедания, слова, собраний, общественных движений и объединений. К участию в выборах допускаются  лица старше 18 лет.

  Центральная власть

  Исполнительная  власть. Исполнительную власть осуществляют президент, вице-президент и правительство  во главе с премьер-министром. Президент  избирается на пятилетний срок коллегией  выборщиков, состоящей из членов обеих  палат парламента и членов законодательных  собраний штатов. Президент может  быть переизбран на второй срок. Вице-президент  выбирается коллегией выборщиков на пятилетний период членами обеих  палат парламента. Вице-президент  является также председателем Совета штатов (верхней палаты парламента). Премьер-министр назначается президентом, однако на этот пост выдвигается лидер  партии или коалиции, располагающей  большинством мандатов в нижней палате, которой и подотчетно правительство. Кандидатуры министров, которые  также официально утверждаются президентом, предлагает премьер. Правительство  образует Совет министров, на котором  лежит ответственность за работу административной машины и определение  государственной политики.

  Конституция формально наделяет президента страны полнотой исполнительной власти, однако в поправке 1977 к Конституции указывается, что президент должен действовать  в соответствии с рекомендациями правительства.

  Президент назначает председателя Верховного суда, по рекомендации последнего –  членов Верховного суда и высших судов  штатов, а также других высших должностных  лиц. Все законодательные акты индийского парламента, а частично и местные  акты вступают в силу после подписания их президентом. Президент выполняет  законотворческую деятельность во время  перерывов в работе парламента, который  утверждает президентские указы. Глава государства имеет право объявлять чрезвычайное положение в штатах. Президент может вводить военное положение в стране в случае серьезной угрозы безопасности из-за внешней агрессии или вооруженного мятежа. Соответствующая президентская декларация нуждается в одобрении обеих палат парламента в течение месяца. Президент располагает полномочиями издавать в период военного положения законы, обязательные для исполнения во всех штатах страны.

  Парламент состоит из двух палат – верхней  Раджья Сабха, или Совета штатов, и нижней Лок Сабха, или Народной палаты.

  Депутаты  Лок Сабха, которых в 1998 насчитывалось 545, выбираются (кроме двух – от общины англо-индийцев) прямым, всеобщим и тайным голосованием в избирательных округах, образуемых в штатах и союзных территориях. Одним из членов парламента является также президент страны. Квота каждой административно-территориальной единицы пропорциональна численности населения. Лок Сабха может выразить вотум недоверия правительству и потребовать его смещения. Нижняя палата избирается сроком на 5 лет, но президент обладает правом распустить ее раньше по рекомендации премьер-министра или в случае отправки правительства в отставку. Законы, имеющие отношение к финансовой сфере, принимает только Лок Сабха.

  Максимальное  число членов Раджья Сабха 245. Почти все они (за исключением 12) выбираются в законодательных собраниях штатов и союзных территорий. Остальные назначаются президентом с учетом их вклада в литературу, науку, искусство и их общественной деятельности. Раджья Сабха не может быть распущена, но в конце каждого второго года происходит ротация палаты на одну треть. В результате депутатский корпус полностью сменяется через каждые 6 лет.

  Законодательные акты должны проходить через обе  палаты парламента. Раджья Сабха располагает правом вето на те из них, которые касаются финансовых вопросов, хотя не исключается внесение палатой рекомендации о повторном рассмотрении. Прочие расхождения обсуждаются на совместной сессии, на которой члены палат имеют по одному голосу, что обеспечивает преимущество Лок Сабхи.

  Изменения в Конституции могут вноситься  при условии, что за них в каждой палате парламента выскажется не менее  двух третей состава депутатов, присутствующих на заседании и принимающих участие  в голосовании. Поправки к отдельным  статьям Конституции требуют  их ратификации по крайней мере половиной всех законодательных собраний штатов.

  Центр и штаты: разделение власти

  Разграничение властных полномочий между столицей и штатами регулируется тремя  реестрами. В первом из них перечислены ок. 100 возложенных на федеральные органы функций, включая оборону, внешнюю политику, денежное обращение и налогообложение. Во втором содержатся 66 статей, отражающих задачи, поручаемые администрации штатов, в т.ч. поддержание общественного порядка, полицейские мероприятия, судопроизводство, местное управление, обеспечение развития образования, здравоохранения, сферы социального обслуживания и сельского хозяйства. Кроме того, правительство страны зависит от провинции в реализации почти всех программ развития сельской местности. В третьем реестре указаны те направления деятельности, за которые несут ответственность и центр, и штаты.

  Сбор  наиболее важных налогов находится  в ведении центрального правительства, что укрепляет его позиции  при рассмотрении вопросов о распределении  полученных средств между столицей и штатами, которым оно выделяет дотации и займы для реализации различных проектов развития. Тем  не менее баланс сил складывается благоприятно для правительства Индии лишь в тех случаях, когда у руководства штатом стоит та же партия, которая управляет страной, а премьер-министр пользуется популярностью и может апеллировать непосредственно к электорату.

  Это соотношение властных полномочий между  центром и периферией меняется при  объявлении чрезвычайного положения. Вводя его декретом в каком-либо штате, президент (совместно с индийским  парламентом, если события происходят во время сессии) получает возможность  издавать законодательные акты для  данного штата. Парламент должен одобрить решение главы государства  в течение двух месяцев и затем  подтверждать свою прежнюю позицию  каждые полгода. Чрезвычайное положение  может вводиться на срок не более  трех лет. В 1970–1980-е годы смещение президентом  Индии правительств в штатах и установление прямого правления из Дели было не раз использовано на местах для того, чтобы не допустить к власти оппозиционные партии.

  Местные органы управления. В годы британского  правления основной административной единицей стал округ (зила), возглавляемый чиновником из Индийской административной службы. Округа, насчитывающие не менее 1,3 млн. жителей, сохранили свое значение и в независимой Индии. Однако ключевой структурой стал «блок развития» (их в стране ок. 6000), охватывающий примерно 100 деревень, вместе насчитывающих 100 тыс. жителей. Возглавляют подобные блоки ок. 6000 должностных лиц, в подчинении которых находятся штаты специалистов для проведения инженерных работ и распространения передовых методов хозяйствования. В дополнение к этому с конца 1950-х годов правительство поощряет формирование местных органов самоуправления на базе деревенских советов – панчаятов. Новая система приобрела стандартизованную структуру: нижний уровень – образованные посредством голосования в деревнях панчаяты, средний – панчаятные комитеты, выбираемые косвенным путем в «блоках», и верхний – окружные советы (зила паришад), в которые указанные комитеты направляют своих представителей, чтобы согласовывать программы действий.

     Несмотря на различия, обусловленные историческими и  культурными традициями, федерализм, как принцип построения государства, является общим и для Индии, и для России. Изучение особенностей становления и развития Индии как федерации, способы и средства решения ею государственно - правовых, политических, религиозных проблем, несомненно, могут оказаться полезными и для Российской государственности. Накопленный индийским государством опыт может помочь российским ученым, политикам, государственным деятелям выявить новые возможности в решении насущных проблем.

     Таким образом, на сегодняшний день Индия, равно как и Россия, присутствует в двух стратегических треугольниках, что уже само по себе заставляет обратить внимание на потенциально значимую роль, отводимую этой стране в мировой  политике.

     В заключении сформулированы общие выводы по работе и подведены итоги исследования.

     Становление федеративной системы в Индии  происходило через ряд этапов. Первый этап (1919-1935 гг.) стал временем оглашения  федеративных принципов со стороны  колониальной администрации и их осмысления лидерами национального движения. Второй этап (1937-1947 гг.) характеризуется попытками внедрения элементов федеративных принципов на уровне провинций Британской Индии. Третий этап (1949-1956 гг.) – стал периодом формирования основ федеративной системы по линии «центр - штаты». Четвёртый период (1957-1977 гг.) оказался важным с точки зрения плавного реформирования федерации с учётом этнических, лингвистических и иных особенностей регионов.

     Судьба  будущего государственно-территориального устройства Индии находилась в сфере  деятельности Учредительного Собрания. Главными задачами Учредительного Собрания было сохранение единства и неделимости территорий и выработка основного закона страны, отвечающего требованиям стабильности и безопасности политической системы. Важнейшим вопросом при создании независимого государства было сохранение единства территорий. В этой борьбе воля центрального правительства была неоспоримой, так как на повестке дня был вопрос самого существования государства, его целостности.

     Основной  закон страны определял форму государственно-территориального устройства. Важной особенностью Конституции является упрощенная процедура изменения основных статей, которые способны перестроить основные принципы субъектно-объектных отношений. Способность трансформировать основные принципы государственного механизма, варьируя унитарные и федеративные принципы устройства, не вызывали серьезных общественных потрясений.

     Индийская модель федерализма представляется системой, которая гармонично сочетает три фактора, определяющие её стабильность. Во-первых, единство и неделимость территорий. С вступлением княжеств Британской Индии в состав Республики Индии они утратили способность выйти из федерации. Во-вторых, важной прерогативой центра стало принятие чрезвычайных решений в рамках отдельных территорий и всего государства, если того требуют политические обстоятельства. Это предполагало полное или частичное замещение органов управления на всех уровнях власти. В-третьих, широкие, но небезграничные полномочия штатов в решении региональных вопросов. Незыблемым остается право за легислатурами штатов решать бюджетные вопросы без вмешательства со стороны центрального правительства.