Федерализм в России

 

 

 

 

 

Финансовый  университет

при правительстве Российской Федерации

 

кафедра политологии

Реферат на тему: ”Федерализм в России”.

 

 

 

 

 

 

Выполнил  студент Зуев М.А.,М1-4

          Проверил кандидат философских  наук,

 доцент  Седых Н.Н.

План:

Введение

1. Общая характеристика

2. Федерализм в советский период

3. Становление и развитие федерализма в период перестройки

4. Российский федерализм с 2000 года

Заключение

Список используемой литературы   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

История Российского федерализма  насчитывает уже лет. Процесс  объединения земель на территории нынешней Российской Федерации шел разными  путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевания. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами — экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия — и это хотелось бы подчеркнуть — создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.

От момента отказа от унитарной  системы управления до наших дней Россия прошла долгий путь, переходя все  к большей децентрализации. Однако даже этого времени не хватило, что  бы найти и исправить все проблемы российского федерализма.

Цели данной работы:

• рассказать об основных моментах становления и развития федерализма в России
• раскрыть понятие федерализма
• проанализировать реформы российского федерализма

 

 

 

       

 

 

 

 

 

 

1. Общая характеристика

 

Федеративное устройство - способ территориальной организации федеративного государства, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также между собой.

Федеративное государство - это союзное государство, состоящее из ряда государств, национально-государственных или политико-территориальных образований, каждое из которых пользуется самостоятельностью за исключением тех прав, которые принадлежат всей федерации в целом.

В федерации, в отличие от унитарного государства, имеются две системы высших органов власти (федеральные органы и органы субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

По своему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его состав закреплены Конституцией РФ. Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5, ч. 3) в числе основ конституционного строя.

Можно выделить некоторые общие черты, которые являются характерными для большинства федеративных государств:

-территория федерации  состоит из территорий её отдельных  субъектов: штатов, кантонов, республик.

- в союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается федеральной конституцией.

- в некоторых федерациях субъекты обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.

- обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура федерального парламента. одна палата рассматривается как орган общефедерального представительства, депутаты в неё избираются со всей страны. вторая палата призвана представлять интересы членов федерации.

Виды федераций.

По особенностям конституционно-правового  статуса субъектов федеративного  государства выделяют:

• симметричные
• асимметричные

В симметричных федерациях субъекты обладают одинаковым конституционно-правовым статусом (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Соединённые Штаты Америки), в ассиметричных —конституционно-правовой статус субъектов различен (например, Индия, Бразилия, Россия). Абсолютно симметричных федераций на сегодняшний день не существует: все они обладают теми или иными признаками асимметричности.

По особенностям формирования федерации выделяют:

• территориальные
• национальные
• смешанные

По способу образования  федерации делятся на:

• договорные
• конституционные

 

2. Федерализм в советский период

 

Для основателей Советского государства федерализм был нежеланным, но неизбежным решением, способом умиротворения  «национальных окраин» с целью  создания государства «диктатуры пролетариата». С самого начала советский федерализм был способом решения национального  вопроса, что оказалось несостоятельно на практике и заложило одну из коренных проблем российского федерализма.

Уже 2(15) ноября 1917 года Совет  народных комиссаров в Петрограде принял Декларацию прав народов России. Этот документ провозгласил принципы равенства  и суверенности народов, их право  на самоопределение вплоть до отделения  и образования самостоятельного государства. III Всероссийский съезд  Советов рабочих и солдатских депутатов принял Декларацию прав трудящегося  и эксплуатируемого народа, которая  была включена в Конституцию РСФСР 1918 года. Согласно декларации, Советская  российская республика учреждалась  «на основе свободного союза свободных  наций как федерация советских  национальных республик». И так Россия юридически стала федерацией в январе 1918 года, вскоре после установления республиканской формы правления. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.

После завершения Гражданской  войны начинается формирование Союза  ССР. В 1920–1921 годах были подписаны  союзные договоры между РСФСР  и остальными советскими республиками — Украиной, Белоруссией, Грузией, Азербайджаном, Арменией. Несмотря на формальное признание  суверенности сторон, на практике проходило  складывание не федеративного, но унитарного, централизованного государственного порядка. 30 декабря 1922 года I Всесоюзный съезд Советов утвердил образование  союзного государства - Союза Советских  Социалистических Республик. Конституция  СССР 1924 года определила систему федеральных  органов власти, законодательным  органом стал Съезд Советов СССР, который открытым голосованием избирал  Центральный исполнительный комитет  СССР. В свою очередь, комитет состоял  из Союзного совета и Совета национальностей  в составе 130 человек (по пять человек  от союзных и автономных республик, по одному от автономных областей РСФСР). Конституция впервые в мире закрепила  за союзными республиками право на самоопределение, хотя унитарная по сути форма государственного устройства не предполагала, естественно, реальной инициативы по выходу из Союза ССР. Важно отметить, что в РСФСР субъекты федерации (автономии различного статуса) создавались в местах компактного проживания этнических сообществ, территории же, заселенные преимущественно русским государствообразующим этносом, статуса субъектов федерации не получили. Совет национальностей формировался исключительно из представителей национальных регионов.

 В 1920–1930 годах территория  Союза ССР расширяется. Согласно  Конституции 1936 года, в состав  Союза входит уже 11 союзных  республик. Законодательная власть осуществлялась Верховным Советом СССР, состоящим из двух палат: Совета Союза и Совета национальностей (выборы в этот орган по-прежнему проходили только в этнотерриториальных образованиях).

С течением времени договорное начало в союзном государстве  все более отступало на задний план. Конкретные полномочия ни союзных  республик, ни автономных образований  перечислены в Конституции не были.

Советский Союз имел крайне сложную территориальную структуру: накануне распада он включал 15 союзных  республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев  и 123 области. Советское государство  являлось федерацией по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в регионах, двухпалатный парламент), однако реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жестко иерархической структурой управления. Федералистское начало («единство в разнообразии») не присутствовало в советской идеологии, которая была нацелена, напротив, на выравнивание всех и всяческих различий.

Негативное отношение  к региональному разнообразию, игнорирование  региональной специфики прекрасно  иллюстрирует тусклый, бедный топонимический ландшафт Советского Союза, который  во многом сохраняется и до сих  пор. Элементы реальной территориальной  автономии в советское время  возникали в основном явочным  порядком, существовали неявным для  Москвы образом (Москва могла снять  первого секретаря обкома партии, но не могла жестко контролировать его повседневную работу) и осуждались ею как проявления местничества.

 

3. Становление и развитие федерализма в период перестройки

Весной 1990 года Литва, а затем  Латвия, Эстония, Грузия, Молдавия декларировали  свою независимость. Фактически разворачивается  процесс постепенного распада союзного государства — СССР. Попытки спасти ситуацию — принятие законов об экономической децентрализации, в частности Закона «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», расширяющего права союзных и автономных республик, были запоздалыми и успеха не имели. Принятие Декларации о суверенитете Российской Федерации 12 июня 1990 года и последовавший референдум о независимости на Украине сделали распад Союза ССР необратимым. 12 декабря 1991 года Верховный Совет России ратифицировал Беловежские соглашения и денонсировал Союзный договор 1922 года.

 

В это же время внутри Российской Федерации разворачивается  процесс, получивший название «парад суверенитетов». Речь идет об одностороннем повышении  статуса национальных автономий. Вскоре после принятия Декларации о суверенитете, выступая в Татарстане, Президент  России Б. Н. Ельцин произнес фразу, получившую самую широкую известность: «Берите  суверенитета столько, сколько сможете  проглотить». Автономии начинают принимать  собственные декларации о суверенитете. Все автономные области, кроме Еврейской  АО, декларировали свой статус республик  в составе РФ. Автономные округа, в свою очередь, заявили о прямом вхождении в состав России, выйдя  из-под подчинения краям или областям.

Многие декларации республик  нарушали принцип верховенства федерального закона. Так, некоторые республики заявили  о возможности выхода из состава  России (Коми, Татарстан) либо провозгласили  себя суверенными государствами (Удмуртия, Калмыкия). Две республики не употребили в своих декларациях слов «в составе  Российской Федерации» (Татарстан и  Чечено-Ингушетия). Фактически многие республики оформляли не федеративный, но конфедеративный тип отношений  с Российской Федерацией. Таким образом, в самом начале 90-х годов лозунги  федерализма служили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами  функций и полномочий федерального центра. Реформа федеративных отношений  в России была неизбежной, при этом пути переустройства предлагались в  начале 90-х годов следующие:

• создание национальных республик  и так называемой Русской республики;

• отказ от национального  принципа выделения субъектов федерации  и создание территориальных единиц на основе «губернизации»;

• создание федерации национальных республик и русских земель, обладающих равными правами.

Отметим, что выбор федеративной формы государственного устройства в России был обусловлен тремя  основными причинами:

• необходимостью предотвратить  территориальную дезинтеграцию  страны по образцу Союза ССР;

• необходимостью реформировать  национальные отношения;

• необходимостью ввести в  рамки расширяющийся процесс  стихийной экономической децентрализации.

31 марта 1992 года между  федеральным центром и регионами  был заключен Федеративный договор,  включенный в Конституцию РФ  и представляющий собой по сути первый документ, описывающий федеративный порядок России.

И сегодня, по прошествии более чем десятилетнего срока, Федеративный договор вызывает неоднозначные оценки специалистов. С одной стороны, подписание этого документа позволило достичь компромисса между центром и регионами, сняв угрозу для территориальной целостности страны. Помимо этого, договор распространил федеративные отношения на все регионы (а не только национальные), закрепив их положение в качестве субъектов федерации. Тем самым национальный принцип выделения субъектов федерации был дополнен территориальным (региональным), изменилась природа федеративных отношений — федерация стала «полной».

С другой стороны, документ узаконил асимметричный характер российского  федерализма, разделив субъекты федерации  на «классы» с точки зрения объема политических и экономических прав — наибольший объем прав получили республики. Договор оставил нерешенными  крайне важные вопросы, такие как  сущность и основные принципы федеративного  устройства России, механизм взаимодействия уровней власти в области совместного  ведения. Федеративный договор был  временным и противоречивым документом, он отразил отсутствие опыта федеративного  строительства у российской политической элиты. Договор следует рассматривать  не столько как некий результат, сколько как необходимый и  очень важный этап процесса федеративного  строительства, как некую «декларацию  о намерениях» строить общий  проект под названием «федеративная  Россия».

Асимметрия, закрепленная Федеративным договором, естественным образом привела  к нарастанию противоречий между  федеральным центром и областями, которые стремились повысить свой статус посредством провозглашения на своей  территории республик. Наиболее известная  и реальная попытка — провозглашение Уральской республики на территории Свердловской области.

Объективным препятствием для  развития федеративных отношений в  России стала развернувшаяся осенью 1992 — летом 1993 годов острая борьба за верховную власть между Президентом  РФ и Верховным Советом РФ. Осенью 1993 года после антиконституционного и насильственного разрешения ситуации с двоевластием — победы президентской коалиции основной политический актер (Президент РФ) резко усиливает свое влияние. 12 декабря 1993 года на референдуме была принята новая Конституция России, которая заложила основы федеративных отношений, хотя и не разрешила ряда уже существующих проблем.

Конституция определила основы российского федерализма. Так, согласно ст.1, п.1, Российская Федерация —  это федеративное государство. Суверенитет  России распространяется на всю ее территорию (ст. 4), федеральная Конституция  и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны. Конституция  страны не предусматривает права  сецессии — выхода субъектов из состава федерации. Российская Федерация  состоит из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 1 автономной области, 10 автономных округов, 2 городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга).

Интересы регионов в федеральном  центре представлены в верхней палате российского парламента, Федерального собрания, — Совете Федерации, который  на переходный период (с 1993-го по 1995 год) избирался по региональным округам  посредством прямых выборов.

Конституция РФ в ст. 102 определила следующие предметы ведения Совета Федерации:

• утверждение изменений  границ между субъектами РФ;

• утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного либо военного положения;

• решение вопроса о  возможности использования Вооруженных  сил за пределами территории РФ;

• назначение выборов Президента РФ;

• отрешение Президента РФ от должности по представлению  Государственной думы;

• назначение и освобождение от должности генерального прокурора  РФ, заместителя председателя Счетной  палаты и состава ее аудиторов;

• назначение судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда РФ

Новая Конституция заложила основы федеративного порядка в  стране, однако оставила некоторые  важные проблемы неразрешенными. Наиболее существенная из них касается вопроса  о равенстве субъектов федерации. Так, ст.5, ч.1 Конституции провозглашает  принцип равенства субъектов  федерации. В то же время ряд других статей Основного закона фиксирует  их неравенство. Подобная казуистика провоцировала  лишь дополнительные сложности как в отношениях регионов с федеральным центром, так и в их отношениях между собой. Новая Конституция еще раз подтвердила уже сложившуюся практику российских федеративных отношений — предоставлять республикам существенные привилегии, основанные на «священных» правах титульных наций в регионах компактного проживания того или иного титульного этноса.

Еще одной существенной проблемой, не нашедшей разрешения в Конституции, является так называемый парадокс матрешки, который состоит в том, что  девять субъектов федерации (автономных округов) входят в состав семи других субъектов (краев и областей). Конституция  РФ обходит эту проблему с помощью  ст. 66, ч. 4, оставляя разрешение проблемы за самими ее участниками. Конституционный  суд также оказался бессилен в  разрешении проблемы.

Следующим этапом развития федеративных отношений стали двусторонние договоры о разграничении предметов  ведения и взаимном делегировании  полномочий между органами государственной  власти РФ и субъекта федерации. Изначально заключение подобных договоров было задумано в качестве вынужденной  меры, исключения из общего правила.

В целом за период с 1994-го по 1999 год было заключено 50 двусторонних договоров. Особо резкую критику  в Москве вызывал договор с  Татарстаном, в котором отсутствовали  положение о том, что Татарстан  является республикой в составе  Российской Федерации, а также положение  о верховенстве федеральных законов. Этот документ закладывал не федеративный, но конфедеративный тип отношений  региона с центром.

Среди политиков и экспертов  отношение к договорной практике было полярным. Суммируем аргументы  «за» и «против» этого процесса.

Договоры между центром  и регионами в российских условиях полезны, поскольку:

• обеспечивают единство страны в условиях правового вакуума  и базируются на Федеративном договоре 1992 года;

• отражают специфику российской территориальной структуры —  крайне существенные различия и диспропорции между регионами, в этих условиях федеральный центр должен устанавливать  отношения с регионами не единообразно, но исходя из их специфики.

Договоры между центром  и регионами есть вредная практика, поскольку:

• они изменяют природу  российской федерации, превращая ее из конституционной в договорную, а в конечном счете ведут к конфедерализации страны;

• эти документы не имеют  серьезной проработанной основы, но являются результатом политического  торга между центром и регионами.

Все эти аргументы выглядят обоснованными, однако в целом значение договоров не следует преувеличивать. Эти документы не ратифицировались ни российским парламентом, ни законодательными собраниями регионов, так что значение их оставалось ограниченным. Договорная практика отразила политическую и экономическую  слабость федерального центра.

Характеристики федерализма 90-х годов определялись сочетанием исторических влияний и политических обстоятельств переходного периода. В качестве основных можно выделить следующие.

Первая. При внешней институциональной и отчасти правовой оформленности федеративных отношений в России, они оставались незрелыми и нестабильными. Нестабильность коренилась в ряде основных моментов: большом числе субъектов федерации и ее крайне сложной иерархической структуре; наличии сложносоставных субъектов; слабости федерального центра, который к окончанию периода практически полностью исчерпал возможности влияния на ситуацию в регионах. Отсутствовали механизмы федерального вмешательства — это была типичная уступка ослабленной и разобщенной федеральной власти региональным элитам.

Вторая. Для развития федеративных отношений была характерна опора Президента Ельцина на систему эксклюзивных отношений с регионами, развитие политического фаворитизма, когда неформальные институты и правила игры стали либо замещать новые формальные институты, либо заполнять существующий институциональный вакуум.

 

 

4. Российский федерализм с 2000 года

Реформа федеративных отношений, проведенная под руководством и  по инициативе Президента В. В. Путина, многосоставная и включает несколько  измерений. Ее основными элементами являются:

— введение поста полномочного представителя Президента в семи созданных, согласно Указу Президента, федеральных округах;

— введение института федерального вмешательства в регионах;

— реформа Совета Федерации;

— наконец, гармонизация законодательства в смысле приведения регионального  законодательства в соответствие с  федеральным.

Федеральные округа.

Указ Президента от 13 мая 2000 года о создании федеральных округов  был первым шагом реформирования федеративных отношений в России. Появление подобного документа  было вполне закономерным, поскольку  идея федеральных округов оформилась в Администрации Президента еще  в 1994 году. Фигура представителя Президента в регионах изначально задумывалась как практически равная губернатору  по политическому статусу, между  тем уже к 1995 году стало ясно, что  в большинстве регионов представитель  оказался полностью подавлен последним. Крупной проблемой стало и  то, что федеральные службы в регионах были слабо координированы между  собой и находились под влиянием региональной исполнительной власти, были фактически «приватизированы»  ею. Таким образом, указ стал попыткой оторвать местные федеральные ведомства  от региональной исполнительной власти, резко усилить присутствие Президента в регионах.

Институт федерального вмешательства  в регионах.

Оформление этого института  было проведено Федеральным законом  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, принятым Государственной думой 19 июля 2000 года.

Закон предусматривает:

— ответственность органов  государственной власти субъектов  федерации за нарушение Конституции  РФ и федерального законодательства;

— возможность роспуска регионального законодательного органа Президентом РФ (при условии одобрения  со стороны Государственной думы);

— отрешение от должности  главы исполнительной власти субъекта РФ указом Президента в случае издания  главой исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего  Конституции РФ и федеральному законодательству;

— временное устранение Президентом РФ главы региональной исполнительной власти от должности  в случае мотивированного представления  Генерального прокурора 

Реформа Совета Федерации.

Принимается федеральный  закон, согласно которому в Совет  Федерации входят по два представителя  от каждого субъекта федерации —  по одному от законодательного и исполнительного  органов государственной власти субъектов РФ.

Гармонизация законодательства.

Проблема противоречий в  законодательстве разных уровней не нова, она активно обсуждается  уже ряд лет. Подобные противоречия стали считать одной из характеристик  российского федерализма. Масштаб  противоречий действительно чрезвычайно  велик, так что проявление политической воли Президента на этом направлении  выглядело вполне оправданным.

Второй срок президентства  В. В. Путина ознаменовался дальнейшей централизацией и расширением мер  федерального вмешательства. 13 сентября 2004 года на расширенном заседании  правительства в качестве мер  по борьбе с терроризмом он обозначил  новые подходы к государственному управлению. Была провозглашена необходимость  перехода к избранию глав исполнительной власти субъектов РФ законодательными собраниями регионов по представлению  Президента РФ. Речь идет фактически о  мягком варианте назначения губернаторов.

У Российской Федерации нет  аналогов в мире по числу регионов — субъектов федерации. Административно-территориальное  деление (АТД) России не было стабильным и многократно подвергалось реформированию. Мировой опыт свидетельствует о  том, трансформации системы АТД  в федерациях, т. е. увеличение и уменьшение числа субъектов, представляет собой  весьма редкий случай для стабильно  функционирующих федеративных политических систем. Подобные трансформации меняют институциональное равновесие политической системы, снижают степень ее стабильности, так что с большой долей  вероятности можно предположить, что стабильные федерации будут  избегать пересмотра структуры. Если же трансформации имеют место, то это  объясняется либо особыми обстоятельствами, либо незрелостью федеративных отношений, когда преемственность институтов еще не сложилась.

Начало процессов объединения  относится к концу 2003 года. С тех  пор объединительные референдумы  прошли целом ряде субъектов РФ. 7 декабря 2003 года за объединение в Пермский край проголосовали жители Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Вслед за Прикамьем процесс объединения российских регионов получил развитие в Сибири и на Дальнем Востоке. 17 апреля 2005 года состоялся референдум по объединению Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов. 23 октября 2005 года — Камчатской области и Корякского округа, 16 апреля 2006 года — Иркутской области и Усть-Ордынского округа. В марте 2007 года состоялся референдум об объединении Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области. В декабре 2007 года одновременно с думскими выборами прошел референдум в Республике Алтай и Алтайском крае, в марте 2008 года одновременно с выборами Президента — Ненецкого округа с Архангельской областью.